Receptarea jurisprudenței CEDO în cadrul controlului de constituționalitate al reglementărilor privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice

I. Preliminarii

Libertatea întrunirilor este un drept fundamental cu caracter social și politic.

Prin destinatarii săi, libertatea întrunirilor este un drept subiectiv, individual care aparține numai persoanei fizice. Beneficiarul acestui drept nu poate fi însă decât un grup de persoane, o colectivitate, deoarece întrunirea presupune strângerea mai multor persoane[1].

Libertatea întrunirilor se poate exercita prin mai multe forme și mijloace. Există mai multe trăsături comune tuturor întrunirilor fără deosebire de formele în care se realizează. Astfel, orice întrunire este o organizare de persoane, o grupare organizată, cu caracter temporar, destinată schimbului de idei, concepții, opinii etc. Orice întrunire (în sensul legii), presupune o legătură, cât de firavă între participanți, o intenție comună și, totdeauna, un minim de organizare. Aceste trăsături deosebesc întrunirile de grupările sau aglomerările întâmplătoare de persoane[2].

Dreptul la liberă întrunire vizează atât întrunirile private cât și cele publice, atât cele statice, cât și cele dinamice, și poate fi exercitat atât de către indivizi cât și de către cei organizați într-o adunare.

II. Reglementarea juridică internațională a libertății întrunirilor

Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale[3] – legătura naturală între drepturile și libertățile pe care le afirmă și cerințele unei societăți democratice, în art. 11 dispune:

„(1) Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. (2) Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protejarea sănătății sau a moralei ori pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat”.

Libertatea întrunirilor este consacrată și prin art. 12 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene[4].

Curtea Constituțională a României a statuat că prevederile Cartei sunt aplicabile în cadrul controlului de constituționalitate în măsura în care asigură, garantează și dezvoltă prevederile constituționale în materia drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, în măsura în care nivelul lor de protecție este cel puțin la nivelul normelor constituționale în domeniul drepturilor omului[5].

Dreptul la întrunire este recunoscut și prin art. 21 din Pactul internațional privitor la drepturile civile și politice care dispune că exercițiul lui nu poate fi supus decât restricțiilor conforme cu legea și necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale, al securității publice, al ordinii publice ori pentru a ocroti sănătatea sau moralitatea publică sau drepturile și libertățile altora.

Printre orientările legislative care oferă exemple de bune practici, O.S.C.E.[6] a stabilit un set de principii pe care națiunile trebuie să le respecte atunci când fac legi care reglementează manifestările publice[7], respectiv:

Principiul 1 – Libertatea de manifestare fără aprobare

Ca drept fundamental al omului, dreptul de a manifesta pașnic ar trebui exercitat fără vreo reglementare legală din partea statului. Tot ce nu este interzis în lege ar trebui prezumat ca permis, iar cei care vor să manifesteze nu ar trebui să fie obligați să ceară o aprobare pentru asta. Libertatea de manifestare fără aprobare ar trebui stabilită clar prin lege.

Principiul 2 – Datoria statului de a proteja adunările publice pașnice

Statul este responsabil cu asigurarea mecanismelor și procedurilor prin care să se asigure că manifestările publice sunt o practică liberă și nu sunt sufocate de manifestări birocratice.

Principiul 3 – Legalitatea

Orice restricție impusă manifestărilor trebuie să aibă o teză legală. Legea trebuie să fie compatibilă cu carta internațională a drepturilor omului și să specifice clar dacă o conduită a uni cetățean încalcă sau nu legea.

Principiul 4 – Proporționalitatea

Orice restricție impusă dreptului la liberă întrunire trebuie să fie proporțională. Întotdeauna trebuie preferată cea mai puțin intruzivă metodă de a atinge anumite obiective din lege. Împrăștierea manifestanților trebuie să fie întotdeauna ultima soluție.

Principiul 5 – Buna administrare

Cetățenii trebuie să știe ce instituție este responsabilă cu luarea deciziilor despre reglementarea manifestațiilor, și aceste informații trebuie clar specificate în lege.

III. Principii enunțate în jurisprudența CEDO în materie

Fără a preciza expres măsurile permise autorităților publice și situațiile care le justifică, CEDO abordează conduita acestora sub aspectul satisfacerii a trei criterii: reglementarea legală a ingerinței, scopul legitim al acesteia și, mai ales, necesitatea sa într-o societate democratică[8].

Deși inițial cererile întemeiate pe art. 11 erau de cele mai multe ori respinse ca inadmisibile, făcându-se referire la marja de apreciere a statului, actualmente tendința Curții este de a limita până la excludere intervenția arbitrară a statelor în exercitarea dreptului la libera întrunire, jurisprudența recentă oferind o mai mare protecție dreptului consacrat de art. 11 din Convenție.

Din jurisprudența instanței de contencios european, se desprind următoarele principii:

a) Fiecare stat este în măsură să adopte măsuri rezonabile și adecvate pentru a asigura desfășurarea pașnică a manifestațiilor licite ale cetățenilor săi[9].

b) Libertatea de întrunire pașnică reală și efectivă nu impune doar obligații negative ale statului – adică de a nu aduce atingere acestei libertăți, ci și obligația pozitivă, respectiv de a lua măsuri rezonabile și adecvate pentru a asigura desfășurarea pașnică a manifestațiilor licite, principiu relevat pentru prima oară de Curte în considerentele hotărârii pronunțate la 21 iunie 1988, în cauza Platform „Artze fur das Leben” împotriva Austriei și reiterat în jurisprudența sa[10].

c) Exercițiul dreptului la întrunire nu este absolut și, în cazul unor evenimente importante, poate fi legitim să se ia în calcul impactul manifestării asupra comunității[11].

d) Cerința obținerii unei notificări prealabile nu afectează esența dreptului la întruniri , iar impunerea obținerii unei autorizații prealabile – din rațiuni de ordine publică și securitate națională pentru organizarea și desfășurarea unei adunări publice nu este contrară spiritului art. 11, principiu desprins din hotărârile pronunțate în cauzele Nurettin Aldemir și alții c. Turciei, respectiv Balcik și alții c. Turciei.

e) Autoritățile nu pot decide dacă un protest merită sau nu merită a fi organizat sau protejat. Potrivit Curții, „este inacceptabil din perspectiva articolului 11 al Convenției Europene a Drepturilor Omului ca ingerințele în exercitarea dreptului la libertatea întrunirilor să poată fi justificate doar în baza propriilor viziuni ale autorităților privind meritele unui anumit protest”[12].

f) Interzicerea unei adunări publice este o măsură de excepție care ar trebui utilizată numai cu respectarea principiului proporționalității[13]. Curtea statuează că „în lipsa actelor de violență din partea manifestanților este important ca autoritățile publice să dea dovadă de o anumită toleranță față de reuniunile pașnice, pentru ca libertatea de întrunire așa cum este garantată de art. 11 din Convenție să nu fie lipsită de însăși esența sa”[14].

IV. Reglementarea juridică națională a libertății de întrunire

În România, libertatea întrunirilor este reglementată la nivel constituțional și legal, făcând parte din categoria largă a „libertăților publice” în care sunt incluse și libertatea de exprimare și dreptul la asociere.

Cu denumirea marginală „Libertatea întrunirilor”, art. 39 din Constituție[15] dispune că: „Mitingurile, demonstrațiile, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere și se pot organiza și desfășura numai în mod pașnic, fără nici un fel de arme”.

Prevederile art. 53 din Constituția României, în acord cu cele ale art. 11 par. 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art. 21 din Pactul internațional privitor la drepturile civile și politice, conțin dispoziții potrivit cărora exercițiul libertății întrunirilor, deși garantat, poate comporta anumite restrângeri, acestea fiind reglementate prin lege.

Cadrul normativ pentru organizarea și desfășurarea adunărilor publice este stabilit prin Legea nr. 60/1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice[16] – modificată și completată prin Legea nr. 31/2004[17], care detaliază condițiile pentru exercitarea libertății de întrunire.

Potrivit art. 1 din actul normativ menționat:

„1) Libertatea cetățenilor de a-și exprima opiniile politice, sociale sau de altă natură, de a organiza mitinguri, demonstrații, manifestații, procesiuni și orice alte întruniri și de a participa la acestea este garantată prin lege. Asemenea activități se pot realiza numai pașnic și fără nici un fel de arme.

2) Adunările publice – mitinguri, demonstrații, manifestații, competiții sportive, procesiuni și altele asemenea – ce urmează să se desfășoare în piețe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege (…)”.

Legea stabilește regula obligativității declarării prealabile a adunărilor publice. Astfel, sunt indicate organele administrației publice locale competente să avizeze cererile de organizare a adunărilor publice[18], situațiile în care poate fi interzisă organizarea adunărilor publice și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva deciziilor de interzicere a acestora[19].

Tocmai pentru a face posibil controlul judiciar, legiuitorul a stabilit prin art. 11 că „Decizia prin care se interzice desfășurarea adunării publice se comunică în scris organizatorului, cu arătarea motivelor care au determinat-o, în termen de 48 de ore de la primirea declarației scrise”.

Totodată, sunt reglementate expres excepțiile de la regula declarării prealabile a adunărilor publice.

Conform art. 3 din Lege: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate”.


[1] Șt. Deaconu, Drept constituțional, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p. 248.

[2] I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, ed. a 15-a, vol. I, Ed. C.H. Beck, București,2016, ppp. 182-183.

[3] Convenția – elaborată de Consiliul Europei, semnată pe 4 noiembrie 1950 la Roma și intrată în vigoare pe 3 septembrie 1953, a fost ratificată de România la 20 iunie 1994.

[4] Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene – adoptată la 7 decembrie 2000 la Nisa a avut – încă de la semnare statut de Declarație, nefiind, prin urmare, obligatorie din punct de vedere juridic, dar având rolul de punct de reper și de recomandare. Statutul Cartei s-a schimbat odată cu Tratatul de la Lisabona, semnat în 2007 și intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, care prevede această modificare în art. 6 alin. (1): „Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor”. Prin această prevedere, începând cu 1 decembrie 2009, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene a devenit obligatorie pentru instituțiile Uniunii Europene și pentru statele membre.

Conform art. 12 alin. (1): „Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic, ceea ce implică dreptul oricărei persoane de a înființa împreună cu alte persoane sindicate și de a se afilia la acestea pentru apărarea intereselor sale”.

[5] Decizia nr. 871/2010, publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010.

[6] Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (O.S.C.E.) – organizație internațională pentru securitate, creată în 1973, sub numele de Conferința pentru Securitate și Cooperare în Europa (CSCE).

[7] „Recomandările OSCE privind reglementarea adunărilor publice”, material disponibil pe site-ul: https://www.apador.org/blog/campanii/libertatea-de-exprimare-nu-are-nevoie-de-autorizare/recomandarile-osce-privind-reglementarea-adunarilor-publice/.

[8] A.C. Ilin, Supravegherea administrativă a adunărilor publice versus necesitatea unei societăți democratice, în Revista Universul Juridic nr. 12/2018.

[9] Hotărârea CEDO din 10 octombrie 1979, Rassemblent Jurassien și Unite Jurassienne vs Elveția – Cauza nr.8191/78 disponibilă pe site-ul: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-74721%22]}.

[10] În hotărârea din 24.05.2015, pronunțată în cauza Promo Lex și alții c. Republicii Moldova – disponibilă pe site-ul: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-157621%22]}, Curtea apreciază că „O întrunire poate deranja sau ofensa persoanele care se opun ideilor sau cerințelor pe care încearcă să le promoveze protestatarii. Participanții trebuie, totuși, să poată desfășura întrunirea fără a se teme că vor fi supuși violenței fizice de către adversarii lor. O libertate de întrunire pașnică efectivă și veritabilă nu poate, prin urmare, să fie redusă la o simplă datorie din partea statului de a nu interveni: o concepție pur negativă nu ar fi compatibilă cu obiectul și scopul articolului 11. La fel ca și articolul 8, articolul 11 impune uneori măsuri pozitive, dacă este nevoie, chiar și în sfera relațiilor dintre indivizi (…)”.

[11] CEDO, aecția IV, decizia The Gypsy Council c. Marea Britanie, 14 mai 2002, 66330/01, hotărâre disponibilă pe site-ul: https://jurisprudentacedo.com/The-Gypsy-Council-c.-Marea-Britanie-Libertatea-reunirilor.-Limitare.-Ordine-publica.html.

[12] Hotărârea în cauza Hyde Park și Alții c. Moldovei nr. 1 (2009), alineatul 26), disponibilă pe site-ul: https://jurisprudentacedo.com/HYDE-PARK-si-altii-c.-Moldova-Impiedicarea-protestelor-pasnice.-Arestarea-contraventionala-nejustificata.html.

[13] În cauza Butka c. Ungariei (cererea nr.25691/04), prin hotărârea pronunțată la 17.07.2007 – disponibilă pe site-ul https://hudoc.echr.coe.int, Curtea statuează că „în circumstanțe speciale, când un răspuns imediat, în formă de demonstrație, la un eveniment politic, ar putea fi justificat, decizia de a dispersa demonstația doar din cauza lipsei autorizației prealabile necesare, fără vreo manifestare de comportament ilegal din partea participanților, constituie o restricție neproporționată a libertății de întrunire pașnice”.

[14] Hotărârea în cauza Oya Atman c. Turciei, publicată în Reports of Judgments and Decisions 2006-XIV, par. 42; Hotărârea CEDO din 17 iulie 2007, în cauza nr. 25691/04 privind Butka și alții c. Ungariei, publicată în Reports of Judgments and Decisions 2007-III, par. 36: CEDO a apreciat că statul a încălcat dreptul la liberă întrunire, chiar dacă demonstrația spontană, deși era ilegală, avea un caracter pașnic. Lipsa notificării prealabile nu constituie un motiv suficient pentru a dispune dispersia sau restrângerea în orice fel a unui protest pașnic.

[15] Art. 36 , în forma anterioară republicării Constituției.

[16] Publicată în M. Of. nr. 192 din 25 septembrie 1991, republicată în M. Of. 888/2004(r1) și în M. Of. nr. 186/2014 (r2).

[17] Publicată în M. Of. nr. 223 din 15 martie 2004.

[18] Art. 6: „Pentru organizarea adunărilor publice solicitanții se vor adresa, în scris, primarului unității administrativ-teritoriale pe a cărei rază urmează să se desfășoare adunarea”.

[19] Art. 10 dispune: „(1) Primarul localității, la propunerea comisiei de avizare, poate interzice organizarea adunărilor publice atunci când: a) deține date de la organele specializate, din care rezultă că desfășurarea acestora ar duce la încălcarea prevederilor art. 2; b) în perioada, locul și pe traseele unde acestea ar urma să se desfășoare se execută lucrări edilitar-gospodărești de amploare. (2) În termen de două zile primarul este obligat să comunice organizatorilor decizia de interzicere, care poate fi contestată în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Receptarea jurisprudenței CEDO în cadrul controlului de constituționalitate al reglementărilor privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice was last modified: octombrie 4th, 2019 by Anca Niță

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii