Receptarea jurisprudenței CEDO în cadrul controlului de constituționalitate al reglementărilor privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice

Prin Decizia nr. 19/2018[20] , ÎCCJ, complet RIL, a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București, stabilind că „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice, republicată, cu referire la dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din aceeași lege, există obligația de declarare prealabilă a adunărilor publice, atunci când adunările urmează să se desfășoare în piețe ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă și trotuar) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat”.

Parte integrantă a legii, anexa „Model de declarare prealabilă” este un adevărat ghid pentru organizatorii adunărilor publice. În cuprinsul declarației scrise ce se depune la primăriile municipale, orășenești sau comunale pe al căror teritoriu acestea urmează să se desfășoare adunarea publică, cu cel puțin 3 zile înainte de data desfășurării – după cum se dispune prin art. 7 din Lege, trebuie să se menționeze denumirea sub care este cunoscut grupul organizator, scopul, locul, data, ora începerii și durata acțiunii, traseele de afluire și defluire, numărul aproximativ al participanților, persoanele împuternicite să asigure și să răspundă de măsurile de organizare, serviciile pe care le solicită din partea consiliului local, a poliției locale și jandarmeriei.

Obligațiile organizatorilor și participanților la adunările publice, respectiv ale primăriilor unităților administrativ teritoriale pe al căror teritoriu urmează să se desfășoare adunarea publică sunt stipulate în Capitolul III al Legii (art. 12-15), iar reglementările privitoare la asigurarea ordinii pe timpul desfășurării adunărilor publice le regăsim în cuprinsul Capitolului IV (art. 16-24).

În considerarea temei propuse pentru prezentul material, nu vom insista asupra conținutului normativ al dispozițiilor legale sus menționate, amintind doar reglementarea consacrată prin art. 17:

„În cazul în care adunările publice își pierd caracterul pașnic și civilizat, poliția și trupele de jandarmi vor interveni pentru împiedicarea sau neutralizarea manifestărilor ce tulbură grav ordinea și liniștea publică, pun în pericol viața, integritatea corporală a cetățenilor, a trupelor de ordine sau amenință cu devastări ori distrugeri de clădiri și alte bunuri de interes public sau privat”.

Legiuitorul nu a omis ca în cuprinsul actului normativ să menționeze expres că încălcarea dispozițiilor legii atrage, după caz, răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală.

În considerarea principiului legalității contravenționalizării, prin art. 26 alin. 1 al Legii nr. 60/1991 R au fost stabilite contravențiile[21], iar în alin. (2), (3) a fost consacrat regimul sancționator.

V. Jurisprudența CCR relevantă în materie

După cum sugestiv s-a afirmat în doctrina de specialitate, „contenciosul constituțional al drepturilor și libertăților reprezintă reflexul direct al scopului fundamental al sistemelor constituționale moderne: protecția oamenilor, a drepturilor și libertăților lor”. El este constituțional pentru că drepturile și libertățile sunt material constituționale, nu pentru că ele sunt formalizate într-un act normativ numit Constituție. Sunt constituționale din punct de vedere material toate drepturile și libertățile „de existența și consistența” cărora „depinde modul în care statul poate norma comportamentele subiecților de drept. (…) Ca și celelalte norme de natură constituțională, ele sunt, prin raportare la comportamentele subiecților de drept, secundare, obiectul lor de reglementare fiind încadrarea și limitarea competenței de a produce norme de comportament, primare. Nu faptul că sunt prevăzute într-o constituție le face fundamentale, ci faptul că sunt fundamentale creează necesitatea de a le prevede constituțional (…)”[22].

Legea nr. 60/1991 a format, în repetate rânduri, obiectul controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională argumentând de fiecare dată că actul normativ nu conține reglementări contrare Legii fundamentale și Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Astfel:

1) Prin Decizia nr. 199/1999[23], Curtea constată că dispozițiile legale criticate, deși preconstituționale, nu intră sub incidența art. 150 alin. (1) din Constituție[24], potrivit căruia „Legile și toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituții”.

Instanța de contencios constituționalchemată să verifice conformitatea disp. art. 6 și 10 din Legea nr. 60/1991, reține că dispozițiile art. 36[25] trebuie corelate cu cele ale art. 49[26] din Constituție , în sensul că exercițiul libertății întrunirilor poate comporta anumite restrângeri și condiționări, potrivit legii, tocmai pentru ca drepturile și libertățile garantate de Constituție cetățenilor, interesele acestora și, implicit, ordinea publică și securitatea națională să nu fie afectate.

Curtea observă, din perspectiva art. 11 și 20 din Constituție, că art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că exercițiul dreptului de întrunire poate face obiectul unor restricții care, potrivit legii, constituie măsuri necesare într-o societate democratică, între altele, pentru apărarea ordinii, a moralei sau a drepturilor și libertăților altora.

Au fost invocate hotărârile pronunțate în cauzele „Platform «Arzte fur das Leben» c. Austriei”, 1985, și „Rassemblement jurassien c. Elveției”, 1979, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că art. 11 presupune că fiecare stat este în măsură să adopte măsuri rezonabile și adecvate pentru a asigura desfășurarea pașnică a manifestațiilor licite ale cetățenilor săi și că pentru întrunirile ce au loc pe căile publice nu este exagerată impunerea obligației de a se obține o autorizație prealabilă, întrucât autoritățile au posibilitatea, în aceste condiții, să vegheze asupra respectării ordinii publice și să ia măsurile necesare pentru ca libertatea manifestațiilor să fie pe deplin asigurată.

2) Prin Decizia nr. 51/2001[27], Curtea Constituțională respinge ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 6, art. 11 și ale art. 25-28 din Legea nr. 60/1991.

Cu referire la constituționalitatea prevederilor art. 6 din Lege prin raportare la dispozițiile art. 36 din Constituție, Curtea amintește că s-a pronunțat prin Decizia nr. 199/1999 și reține că „întrucât nu au intervenit elemente noi de natură să determine modificarea jurisprudenței Curții, soluția pronunțată anterior își menține valabilitatea și în cauza de față”.

În ceea ce privește dispozițiile art. 11 din Legea nr. 60/1991, Curtea reține că autorul excepției a susținut că stabilirea posibilității ca primăriile să decidă „interzicerea desfășurării întrunirilor (adunărilor publice) înainte de începerea exercitării dreptului liber la întrunire” echivalează „în fapt cu însăși încălcarea dreptului”.

Examinând această susținere, Curtea constată că textul criticat nu contravine art. 36 din Constituție referitor la libertatea întrunirilor, ci, dimpotrivă, instituind obligativitatea comunicării către organizator a deciziei prin care se interzice desfășurarea adunării publice, precum și a motivelor care au determinat-o, art. 11 din Legea nr. 60/1991 creează posibilitatea pentru organizatorul adunării să ia cunoștință de conținutul deciziei și să combată motivele care au justificat-o.

3) Prin Decizia nr. 1123/2008[28], Curtea – chemată să verifice conformitatea cu Legea fundamentală a disp. art. 1 alin. (2) [29] și ale art. 26 lit. a) din Legea nr. 60/1991, reține că „În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată că dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, care prevăd condiția declarării prealabile și a înregistrării oricărui tip de adunare publică – chiar și spontană – pentru exercitarea libertății de întrunire și de exprimare, în caz contrar fapta constituind contravenție, sancționată în temeiul art. 26 lit. a) din aceeași lege, contravin art. 10 și art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la libertatea de exprimare și, respectiv, la libertatea de întrunire și de asociere”.

Curtea constată că soluția și considerentele ce au stat la baza Deciziilor nr.199/1999 și nr.51/2001 își păstrează valabilitatea și în dosarul de față și respinge ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate.

4) Prin Deciziile nr. 1093/2010[30] și nr. 1351/2010[31], Curtea – reiterând jurisprudența sa, respinge excepția de neconstituționalitate a disp. art. 26 lit. a) din Legea nr. 60/1991 și, în plus, observă că și jurisprudența mai recentă a Curții Europene a Drepturilor Omului este în același sens. Astfel, instanța de contencios constituțional reține că:

„Prin Hotărârea din 7 octombrie 2008, pronunțată în cauza Eva Molnar c. Ungariei, Curtea de la Strasbourg a stabilit că par. 2 al art. 11 din Convenție îndreptățește statele să impună restricții legale ale exercițiului libertății de întrunire. Totodată, aceste restricții ale libertății adunărilor pașnice desfășurate în locuri publice sunt menite a asigura protecția drepturilor celorlalți, în special în ceea ce privește prevenirea dezordinii și menținerea unei ordini în trafic.

De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 18 decembrie 2007, pronunțată în cauza Nurettin Aldemir și alții c. Turciei, faptul că, de principiu, cerința obținerii unei notificări prealabile nu afectează esența dreptului la întruniri și că nici impunerea obținerii unei autorizații prealabile – din rațiuni de ordine publică și securitate națională – pentru organizarea și desfășurarea unei adunări publice nu este contrară spiritului art. 11. În opinia instanței de contencios al drepturilor omului, pe de-o parte, orice demonstrație în spațiul public poate cauza o anumită afectare a normalității cotidiene, iar, pe de altă parte, este important ca autoritățile să ia măsurile necesare, de exemplu, asigurarea unui echipaj de prim ajutor la locul desfășurării demonstrației, de orice natură ar fi aceasta. De aceea, este esențial ca organizatorii și participanții la orice adunări publice – ca actori ai procesului democratic – să se conformeze regulilor democrației, prin respectarea normelor juridice ce reglementează acest domeniu (hotărârea din 29 noiembrie 2007 pronunțată în cauza Balcik și alții c. Turciei).

În ce privește critica de neconstituționalitate referitoare la generarea unei stări de discriminare pe criterii de opinie și apartenență politică, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi reținută, întrucât organizarea și desfășurarea de adunări publice constituie contravenție, potrivit dispozițiilor de lege criticate, numai dacă acestea sunt nedeclarate, neînregistrate sau interzise. Prin urmare, ceea ce a avut în vedere legiuitorul atunci când a sancționat fapta de a organiza sau desfășura adunări publice fără să fi fost declarate, înregistrate sau permise, este numai împrejurarea că nu au fost respectate condițiile prevăzute de lege și nicidecum apartenența participanților la un anumit partid politic. Așadar, dispozițiile de lege criticate se aplică în aceeași măsură tuturor persoanelor, indiferent de opiniile sau de convingerile politice ale acestora, respectând astfel dispozițiile art. 4 și art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală”.

5) Prin Deciziile nr. 797/2011[32] și nr. 687/2016[33], Curtea respinge ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a disp. art. 1 alin. 2 și art. 26 lit. d)[34] din Legea nr. 61/1991.

Instanța de contencios constituțional – având în vedere jurisprudența sa, reține că în vederea prevenirii dezordinii și a menținerii unei ordini în trafic legiuitorul a reglementat obligația declarării prealabile a oricărei adunări publice, fără ca, prin aceasta, să încalce dispozițiile constituționale referitoare la libertatea întrunirilor.

Curtea constată, totodată, că enumerarea prevăzută la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 este una exemplificativă, aspect ce rezultă din folosirea de către legiuitor a sintagmei „și altele asemenea”. Această tehnică juridică de reglementare a definiției adunărilor publice nu este, însă, de natură a conferi normei juridice analizate un caracter neclar, imprecis sau imprevizibil, textul criticat fiind în acord cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție referitoare la calitatea legii (par. 20, decizie nr. 687/2016).

VI. În loc de concluzii

Prin prezentul articol – într-o abordare relativ didactică, ne-am propus o prezentare a cadrului legislativ care consacră dreptul fundamental al libertății întrunirilor, o trecere în revistă a reglementării internaționale și naționale, a jurisprudenței CEDO, respectiv a jurisprudenței instanței de contencios constituțional în materie.

Fără a antama și a emite „judecăți de valoare” în referire la maniera în care această jurisprudență a fost receptată, opinăm că dată fiind proliferarea adunărilor publice, incidentele generate deseori cu ocazia desfășurării acestora și controversa de abordare din partea „actorilor” implicați, ar fi de bun augur intervenția legislativă menită a da claritate cadrului legal privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice care – în mod evident, nu a „ținut pasul” cu jurisprudența CEDO.

Această abordare este susținută și prin argumentarea că soluția de sesizare a instanței de contencios constituțional nu este una viabilă, de vreme ce Curtea Constituțională nu se poate transforma în legiuitor pozitiv fără a încălca astfel dispozițiile art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.


DOWNLOAD FULL ARTICLE

[20] Publicată în M. Of. nr. 1055 din 13 decembrie 2018.

[21] Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracțiuni: a) organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise; b) nerespectarea orelor de desfășurare, traseelor de deplasare sau locului și perimetrului destinat adunării publice; c) neluarea de către organizatori a măsurilor de întrerupere a adunării publice, când constată că au intervenit fapte de natura celor prevăzute în art. 2; d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine făcute potrivit legii; e) instigarea prin orice mijloace, inițierea sau recurgerea la acțiuni violente sau alte manifestări, cu intenția de zădărnicire ori tulburare, în orice mod, a adunărilor publice; f) refuzul de a părăsi imediat adunarea, dacă măsura a fost dispusă de conducătorii acțiunilor; g) organizarea sau participarea la contramanifestații desfășurate în același timp și în același loc cu adunările publice declarate, indiferent de modul lor de exprimare; h) introducerea sau desfacerea băuturilor alcoolice în locurile destinate desfășurării adunărilor publice, pe toată durata acestora; i) refuzul de a părăsi imediat adunarea la solicitarea organelor de ordine, potrivit legii.

[22] D.C. Dănișor, Exercițiul drepturilor și libertăților – între liberalism și etatism, în Revista de Drept Public nr. 3/2017, p. 20.

[23] Publicată în M. Of. nr. 76 din 21 februarie 2000.

[24] Art. 154 „Conflictul temporal de legi” din Constituția revizuită în 2003.

[25] Art. 39, după renumerotarea survenită în 2003.

[26] Art. 53 din Constituție, după revizuire.

[27] Publicată în M. Of. nr. 176 din 6 februarie 2001.

[28] Publicată în M. Of. nr. 789 din 25 noiembrie 2008.

[29] Art. 1 alin. (2): „Adunările publice – mitinguri, demonstrații, manifestații, competiții sportive, procesiuni și altele asemenea –, ce urmează să se desfășoare în piețe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege”.

[30] Publicată în M. Of. nr. 732 din 3 noiembrie 2010.

[31] Publicată în M. Of. nr. 817 din 7 decembrie 2010.

[32] Publicată în M. Of. nr. 609 din 30 august 2011.

[33] Publicată în M. Of. nr. 687 din 23 februarie 2017.

[34] Art. 26 alin. (1) lit. d): „(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracțiuni: (…]) d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine făcute potrivit legii”.

Receptarea jurisprudenței CEDO în cadrul controlului de constituționalitate al reglementărilor privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice was last modified: octombrie 31st, 2019 by Anca Niță

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista