Lobby în România – cu sau fără lege? Unele considerații privitoare la „eșecul” consacrării normative a activității de lobby
Anca Jeanina Niță - martie 5, 20221. Preliminarii
Activitate extrem de controversată, prin prisma faptului că poate fi ușor confundată cu traficul de influență, lobbying-ului îi este asociată adeseori o conotație negativă.
În literatura de specialitate s-a afirmat că „lobby poate însemna orice, în funcție de cine, când, cum și în ce scop utilizează acest termen”[1].
În România, deși legislaţia nu include o reglementare expresă privind activitatea de lobby, realitatea factuală nu poate fi contrazisă: grupurile de interese se manifestă în spațiul public și realizează activități de lobby chiar și în absența unui cadru normativ.
Intenția de a legifera și reglementa activitatea de lobby a existat de multă vreme; prima propunere legislativă în acest sens datează din anul 2000[2].
Tema a revenit în actualitate urmare a înscrierii pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaților – pentru ședința din data de 8 februarie 2022, a „Proiectului de Lege privind transparenţa în domeniul lobby-ului şi al reprezentării intereselor” (PL x129/2019).
Prin prezentul articol nu ne propunem să avansăm soluții pentru o viitoare reglementare, ci,mai degrabă, să provocăm la dezbateri asupra necesității/sau nu, a acesteia.
2. Abordarea conceptului de lobby
Fenomenul de lobby are o istorie veche, fiind cunoscut grecilor sau romanilor care făceau schimburi de informații politice în afara aulei Senatului. De reținut este şi originea termenului: în latina medievală „laubia” însemna „lojă”, „portic”. Raportat la democraţiile moderne, fenomenul de lobby a prins contur în Statele Unite ale Americii, ca o prelungire a drepturilor derivând din Primul Amendament al Constituţiei Americane[3].
Enciclopedia liberă, Wikipedia, defineşte conceptul de lobby, în general, ca fiind o activitate ce se referă la influenţarea legitimă a deciziilor politice, prin activităţi de comunicare realizate în mod profesionist, care implică expertiză legislativă, tehnici discursive şi abilităţi strategice.
Dicţionarul explicativ al limbii române[4] defineşte termenul „lobby” ca fiind „grup de persoane care influenţează, din afară, hotărârile unui parlament; grup de presiune”.
2.1. Definiții doctrinare
Literatura de specialitate a avansat mai multe definiții ale termenului de lobby, acesta neavând un conținut general acceptat.
Astfel, într-o opinie[5], s-a apreciat că trebuie pornit în abordare de la identificarea sensului larg, respectiv sensului restrâns al noțiunii de lobby.
În sens larg, lobby-ul se referă la acţiunea de a influenţa decizia altora, indiferent dacă decizia vizată este una personală, a unui grup de indivizi ori a unei societăţi comerciale sau de natură guvernamentală.
În sens restrâns, lobby-ul se referă la acţiunea unor persoane sau grupuri de persoane, fiecare având interese variate şi specifice, prin care se urmăreşte influenţarea deciziilor luate la nivel politic.
Într-o altă opinie[6], lobby-ul este „o profesie cu vechime, o activitate naturală şi inevitabilă, care a luat naştere odată cu societatea: ori de câte ori un grup a exercitat puterea într-o organizaţie, alte persoane sau alte grupuri au încercat să influenţeze deciziile conducătorilor”.
Academicianul Mircea Malița[7] vedea în lobby „un demers ce urmărește ca factorii decidenți (guverne, parlamente și foruri politice) să nu ia decizii în defavoarea unui grup social sau categorii economice, ci, dimpotrivă, să adopte masuri care să le servească interesele. Lobby-ul instituționalizează și reglementează această încercare (…)”[8].
S-a opinat și că, în esenţă, lobby-ul reprezintă susţinerea opiniilor şi intereselor unei persoane sau grupuri, iar lobbistul este, în general, reprezentantul unui terţ, susţinând interesele celui pe care îl reprezintă. O parte importantă din munca lobby-istului este încercarea de a influenţa deciziile guvernamentale în numele intereselor clientului său, persoană fizică sau juridică. Astfel, lobby-ul este generat numai atunci când o persoană comunică direct cu autorităţile publice (legislativă, executivă etc.), prin recomandarea unei anumite acţiuni privind o decizie care este luată de către aceste autorităţi[9].
2.2. Concepte conexe
Orice abordare a lobby-ului este asociată grupurilor de interese și impune delimitarea față de traficul de interese și de activitatea de advocacy.
Grupurile de interese nu sunt un fenomen nou. S-au născut odată cu politica însăşi; există din momentul în care un grup de indivizi şi-au unit forţele pentru a pune presiune asupra celor care, la un moment dat, guvernează şi stabilesc reguli de conduită pentru toţi membrii societăţii[10].
În literatura de specialitate[11], s-a exprimat opinia că „noţiunile de trafic de influenţă, lobby-ul şi advocacy-ul, reprezintă trei acţiuni distincte”.
Astfel, traficul de influenţă implică condiţionarea cu o remuneraţie a unei solicitări, a unei primiri sau a unui accept de ofertă sau promisiune. Indiferent dacă influenţa este ori nu exercitată sau dacă generează ori nu rezultatul dorit, manipularea sau traficul de influenţă sunt sancţionabile penal.
Orice activitate de sensibilizare a opiniei publice şi a factorilor de decizie cu privire la acţiuni sau hotărâri care afectează direct vieţile oamenilor, a societăţii, în ansamblul său, poate fi privită ca advocacy.
Practica lobby-ului are ca finalitate influenţarea efectivă a deciziei guvernamentale şi nu doar pe cea de sensibilizare. Aşadar, advocacy-ul este o componentă permanentă a lobby-ului, însă cea dintâi nu implică, în mod obligatoriu, şi acţiunea de lobby.
2.3. Reglementarea activității de lobby în documentele organizațiilor internaționale și regionale
2.3.1. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE)[12] în Recomandarea Consiliului privind principiile pentru transparență și integritate în lobby, adoptată la 18 februarie 2010[13] invocă necesitatea unui standard internațional privind lobby-ul.
Potrivit Recomandării: „Lobby-ul, comunicarea orală sau scrisă cu un funcționar public pentru a influența legislația, politica sau deciziile administrative, se concentrează adesea pe ramura legislativă la nivel național și subnațional. Are loc însă și în ramura executivă, de exemplu, pentru a influența adoptarea de reglementări sau conceperea proiectelor și contractelor. În consecință, termenul de funcționari publici include funcționarii publici, angajații și titularii de funcții publice din ramurile executiv și legislativ, fie că sunt aleși sau numiți”.
OECD a studiat pe larg fenomenul activității de lobby la nivel mondial și a oferit un set de principii privind transparența și integritatea în lobby.
Cele 10 principii se concentrează pe 4 domenii principale: 1) Crearea unui cadru eficient și corect pentru deschidere și acces; 2) Creșterea transparenței; 3) Promovarea unei culturi a integrității; 4) Mecanisme eficiente pentru punerea în aplicare, respectare și revizuire[14].
2.3.2. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei[15] – în Recomandarea nr. 1908/2010 privind Codul european de bune practici asupra lobby-ului, enunță principiile activității:
− activitatea de lobby ar trebui să fie clar definită, cu precizarea diferențelor dintre desfășurarea acestei activități profesionale și activitățile organizațiilor societății civile;
− ar trebui îmbunătățită transparența în domeniul activității de lobby;
− ar trebui să fie stabilite reguli aplicabile politicienilor, funcționarilor publici, membrilor grupurilor de presiune și al societăților comerciale, inclusiv în privința conflictelor de interese și perioada de timp după încetarea mandatului în care desfăşurarea activităților de lobby ar trebui să fie interzisă;
− asociațiile implicate în activitatea de lobby ar trebui să se înregistreze.
2.3.3. Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) – organ consultativ al Consiliului Europei, în „Raportul asupra rolului actorilor extrainstituţionali în sistemul democratic”, definește lobby-ul ca „acţiunea indivizilor şi grupurilor private, fiecare cu interese specifice şi variate, care încearcă să influenţeze deciziile la nivel politic”.
Comisia subliniază că termenul lobby nu trebuie să se confunde cu termenul corupţie. Deşi prezenţa actorilor extrainstituţionali reprezintă o manifestare a principiului pluralismului într-o societate democratică, participarea acestora la procesul decizional poate ridica probleme de legitimitate, reprezentativitate, egalitate, transparenţă şi responsabilitate, ca principii fundamentale ale oricărei democraţii. Lobby-ul trebuie privit în contextul pierderii încrederii cetăţenilor în stat şi în instituţiile politice şi al creşterii nivelului activităţilor diferitelor grupuri de interese[16].
2.3.4. Adunarea Parlamentară Euro-Latinoamericană – prin Rezoluția din 13 decembrie 2019[17], fără a defini în mod explicit activitatea de lobby, trasează coordonatele poziționării față de această activitate[18].
2.4. Definirea activității de lobby și poziționarea față de aceasta a instituțiilor Uniunii Europene
La nivelul Uniunii Europene, deși activitatea de lobby nu este reglementată printr-un act juridic european, regăsim mai multe comunicări ale Comisiei și Parlamentului European.
La 3 mai 2006, Comisia Europeană a adoptat o Carte verde[19] pentru a promova „Inițiativa sa europeană în materie de transparență” (ETI).
Obiectivul Cărții verzi a fost lansarea unei consultări publice ample privind următoarele componente cheie ale ETI: a) necesitatea unui cadru mai structurat pentru activitățile reprezentanților de interese (lobbiști); b) feedback cu privire la standardele minime de consultare ale Comisiei („standarde de consultare”); c) dezvăluirea obligatorie a informațiilor despre beneficiarii fondurilor UE în gestiune partajată.
În Comunicarea Comisiei din 21 martie 2007: „Urmărirea Cărții verzi: Inițiativa europeană în materie de transparență”[20], a fost definit lobby-ul ca fiind „activități desfășurate cu scopul de a influența formularea politicilor și procesele decizionale ale instituțiilor europene”.
De asemenea, Comisia a subliniat „rolul legitim și util al activităților de lobby într-un sistem democratic”, precizând că deși definiția dată lobby-ului nu include nicio judecată negativă de valoare, noul registru al Comisiei va fi, totuși, intitulat „Registrul reprezentanților de interese”.
La 1 ianuarie 2015, a intrat în vigoare Acordul între Parlamentul European și Comisia Europeană privind registrul de transparență pentru organizațiile și persoanele care desfășoară activități independente implicate în procesul de elaborare și de punere în aplicare a politicilor Uniunii[21].
Printre aspectele cheie[22] reglementate prin Acord este și cel privitor la Codul de conduită care conține o listă de norme, pe care persoanele care desfășoară activități de lobby trebuie să le respecte în relațiile lor cu membrii Parlamentului European și funcționarii UE.
La 31 ianuarie 2019, Parlamentul European a votat în favoarea deputaților europeni să-și publice întâlnirile cu lobbiștii. S-a apreciat că „aceasta este prima măsură obligatorie de transparență a lobby-ului care se aplică parlamentarilor UE și un mare pas înainte pentru transparență”[23].
La 20 mai 2021, între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană a intervenit Acordul Interinstituțional privind un registru de transparență obligatoriu[24].
După cum se arată în preambul (pct. 17), Acordul nu aduce atingere exercitării drepturilor prevăzute la articolul 11 alineatul (4) din TUE, referitor la inițiativa cetățenească europeană, și la articolul 227 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), referitor la dreptul de a adresa petiții Parlamentului European.
Registrul de transparență ilustrează ce interese sunt reprezentate la nivelul UE și pentru cine anume, precum și resursele financiare și umane dedicate acestor activități.
Potrivit datelor statistice, numărul organizațiilor înregistrate a crescut în decursul anilor[25].
Cu toate acestea, literatura de specialitate[26] surprinde faptul că starea procesului decizional european relevă nevoia de a duce schimbări care necesită o reglementare mai riguroasă, aplicată și, de ce nu, severă a lobby-ului și a reprezentării intereselor.
DOWNLOAD FULL ARTICLE[1] Simina Tănăsescu (coordonator), Balosin Miruna Andreea, Dima Cosmin, Ducu Cristian, Oanţă Ştefan-Ilie, Popescu Ramona-Delia, „Lobby în România vs. Lobby în UE ”, Institutul European din România, Bucureşti, 2015, material disponibil pe site-ul http://ier.gov.ro/wp-content/uploads/publicatii/Studiu_Lobby_site.pdf.
[2] Prima propunere legislativă în acest sens (PL x323/27.06.2000) – clasată în temeiul art. 63 alin. (5) din Constituţie, reiterată în 2001 (Pl. X 211/2001) http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=2377).
[3] Camelia Nistor, „Lobby-ul UE – act de comunicare strategică”, în Revista „Philologica Jassyensia”, An X, Nr. 1 (19), 2014, Supliment, p. 727.
[4] DEX – Dicţionarul explicativ al limbii române (ediţia a II-a), Bucureşti: Univers Enciclopedic, 1998.
[5] Wilhelm Lehmann, Lars Bosche, „Lobbying in the European Union. Current Rules and Practices”, Working Paper, Constitutional Affairs Series, 2003 apud Simina Tănăsescu (coordonator), op. cit., p. 33.
[6] Lionel Zetter, „Lobbying. The Art of Political Persuasion, Petersfield, Hapshire”, UK, Harriman House, 2008, p. 6 apud S. Tanăsescu (coordonator), op.cit., p. 33.
[7] Mircea Malița (n. 20.02.1927-d. 21.05.2018), matematician, diplomat, profesor universitar și eseist, fondator al „Clubului de la Roma”.
[8] Prefață la monografia „Reglementarea activității de lobby în anticamera influenței”, Ed. C.H. Beck, București, 2009, autori Liviu Mihailescu, Aurelian Horja.
[9] Ştefan Deaconu, „ Necesitatea unei legi a lobby-ului în România”, în Revista „Dreptul” nr. 2/2001, Bucureşti, p. 59.
[10] Duncan Watts, Pressure Groups, Edinburgh, Edinburgh University Press, 2007, p. 6., apud S. Tănăsescu, op.cit., p. 28.
[11] Andreea Vass, „Planeta lobby-ului, între trafic de influenţă şi etică”, articol disponibil pe site-ul https://oeconomica.org.ro/files/pdf/17.pdf; în același sens, a se vedea, Miruna Balosin, „Suport de curs: Lobby, lobbyism în UE”, disponibil on line, https://xdocs.ro/doc/lobby-si-grupuri-de-interese-vo9m6q4epl8j.
[12] OCDE – cu sediul la Paris, este un for interguvernamental care are ca obiect de activitate identificarea, diseminarea şi evaluarea aplicării politicilor publice optime pentru asigurarea creşterii economice, prosperității şi dezvoltării sustenabile în rândul statelor membre, precum şi la nivel global.
[13] Disponibilă pe site-ul https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
[14] Pentru detalii, a se vedea „Ce este lobby-ul”, disponibil pe site-ul http://registruldelobby.ro/ce-este-lobby-ul.html.
[15] Consiliul Europei – cea mai mare organizație în materie de drepturi ale omului de pe continent, independentă de Uniunea Europeană este o organizație internațională, interguvernamentală și regională, înfiinţată la 5 mai 1949.
[16] Pentru detalii, a se vedea, S. Tănăsescu (coordonator), op.cit., pp. 40-41.
[17] Disponibilă pe site-ul: https://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/ assembly/ plenary _sessions/panama_2019/lobby/def/1195185RO.pdf.
[18] Adunarea Parlamentară euro-latinoamericană:- subliniază că activitățile de lobby nereglementate pot duce, de asemenea, la practici și abuzuri, cum ar fi corupția, traficul de influență, concurența neloială și adoptarea și aplicarea legislației în detrimentul interesului public și al eficacității politicilor publice (pct. 1); – ia act de faptul că activitățile de lobby în UE și ALC trebuie reglementate ținând seama de influența majoră pe care acestea o pot avea asupra luării deciziilor politice, economice și sociale (pct. 4); – subliniază faptul că măsurile de reglementare privind lobbiștii și activitățile acestora trebuie să fie clare, precise, eficace și proporționale și să nu afecteze dreptul la întrunire, libertatea de exprimare și dreptul de a adresa petiții (pct. 7).
[19] O Carte verde lansată de Comisia Europeană este un document de discuție menit să stimuleze dezbaterea și să lanseze un proces de consultare, la nivel european, pe o anumită temă.. Poate fi urmată de o carte albă, un set oficial de propuneri care este folosit ca vehicul pentru dezvoltarea lor în lege.
[20] Disponibilă pe site-ul https://eur–lex-europa-eu.translate.goog/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52007DC0127&_x_tr_sl=en&_x_tr_tl=ro&_x_tr_hl=ro&_x_tr_pto=sc.
[21] Publicat în Jurnalul Oficial al UE, L 277, 19.9.2014, pp. 11-24.
[22] Aspecte cheie: – Registrul acoperă toate activitățile care vizează, în mod direct sau indirect, să influențeze luarea deciziilor și implementarea politici la nivelul UE Aceste activități includ contactarea membrilor Parlamentului European, a asistenților lor și funcționarilor UE; difuzarea scrisorilor și a documentelor de dezbatere; organizarea de evenimente și reuniuni; și participarea la consultări sau audieri oficiale; – Anumite activități, cum ar fi oferirea de consultanță juridică sau alt tip de consultanță de specialitate, nu sunt acoperite, iar cele implicate nu trebuie să semneze registrul; – Registrul nu se aplică bisericilor, comunităților religioase, partidelor politice, serviciilor civile naționale sau organizațiilor internaționale; – Organizațiile și persoanele convin că informațiile pe care le-au furnizat în registru sunt corecte și disponibile opiniei publice și se supun codului de conduită; – Celor care se înregistrează, li se acordă permise de acces anual în clădirile Parlamentului European; – Aceștia pot primi stimulente suplimentare, cum ar fi autorizația de a găzdui în comun evenimente în clădirile parlamentare sau să fie informați de către Comisie cu privire la lansarea consultărilor publice; – Codul de conduită conține o listă de norme, pe care persoanele care desfășoară activități de lobby trebuie să le respecte în relațiile lor cu membrii Parlamentului European și funcționarii UE. Acestea variază de la identificarea clară a acestora la interdicția de vânzare a documentelor UE către părți terțe; – Sancțiunile pentru încălcarea oricăror dintre norme includ retragerea permisului de acces în Parlament și eliminarea din registru.
[23] Comunicat de presă: „Parlamentul European va pune capăt reuniunilor secrete de lobby”, disponibil pe site-ul https://transparency.eu/press-release-european parliament-to-end-secret-lobby-meetings/.
[24] Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L 207/1 din 11.06.2021.
[25] În aprilie 2021 figurau înregistrate un număr de 12.489 de organizații, iar la 17.02.2022 erau înregistrate 13.568 de entități. https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?locale=ro#ro.
[26] Pentru detalii, a se vedea Dragoș Mihail Mănescu„ Lobby-ul european între transparență și bătălia pentru influență ”, Technium Social Sciences Journal, Technium Science, vol. 25(1), pp. 174-179.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.