Lobby în România – cu sau fără lege? Unele considerații privitoare la „eșecul” consacrării normative a activității de lobby

1. Preliminarii

Activitate extrem de controversată, prin prisma faptului că poate fi ușor confundată cu traficul de influență, lobbying-ului îi este asociată adeseori o conotație negativă.

În literatura de specialitate s-a afirmat că „lobby poate însemna orice, în funcție de cine, când, cum și în ce scop utilizează acest termen”[1].

În România, deși legislația nu include o reglementare expresă privind activitatea de lobby, realitatea factuală nu poate fi contrazisă: grupurile de interese se manifestă în spațiul public și realizează activități de lobby chiar și în absența unui cadru normativ.

Intenția de a legifera și reglementa activitatea de lobby a existat de multă vreme; prima propunere legislativă în acest sens datează din anul 2000[2].

Tema a revenit în actualitate urmare a înscrierii pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaților – pentru ședința din data de 8 februarie 2022, a „Proiectului de Lege privind transparența în domeniul lobby-ului și al reprezentării intereselor” (PL x129/2019).

Prin prezentul articol nu ne propunem să avansăm soluții pentru o viitoare reglementare, ci,mai degrabă, să provocăm la dezbateri asupra necesității/sau nu, a acesteia.

2. Abordarea conceptului de lobby

Fenomenul de lobby are o istorie veche, fiind cunoscut grecilor sau romanilor care făceau schimburi de informații politice în afara aulei Senatului. De reținut este și originea termenului: în latina medievală „laubia” însemna „lojă”, „portic”. Raportat la democrațiile moderne, fenomenul de lobby a prins contur în Statele Unite ale Americii, ca o prelungire a drepturilor derivând din Primul Amendament al Constituției Americane[3].

Enciclopedia liberă, Wikipedia, definește conceptul de lobby, în general, ca fiind o activitate ce se referă la influențarea legitimă a deciziilor politice, prin activități de comunicare realizate în mod profesionist, care implică expertiză legislativă, tehnici discursive și abilități strategice.

Dicționarul explicativ al limbii române[4] definește termenul „lobby” ca fiind „grup de persoane care influențează, din afară, hotărârile unui parlament; grup de presiune”.

2.1. Definiții doctrinare

Literatura de specialitate a avansat mai multe definiții ale termenului de lobby, acesta neavând un conținut general acceptat.

Astfel, într-o opinie[5], s-a apreciat că trebuie pornit în abordare de la identificarea sensului larg, respectiv sensului restrâns al noțiunii de lobby.

În sens larg, lobby-ul se referă la acțiunea de a influența decizia altora, indiferent dacă decizia vizată este una personală, a unui grup de indivizi ori a unei societăți comerciale sau de natură guvernamentală.

În sens restrâns, lobby-ul se referă la acțiunea unor persoane sau grupuri de persoane, fiecare având interese variate și specifice, prin care se urmărește influențarea deciziilor luate la nivel politic.

Într-o altă opinie[6], lobby-ul este „o profesie cu vechime, o activitate naturală și inevitabilă, care a luat naștere odată cu societatea: ori de câte ori un grup a exercitat puterea într-o organizație, alte persoane sau alte grupuri au încercat să influențeze deciziile conducătorilor”.

Academicianul Mircea Malița[7] vedea în lobby „un demers ce urmărește ca factorii decidenți (guverne, parlamente și foruri politice) să nu ia decizii în defavoarea unui grup social sau categorii economice, ci, dimpotrivă, să adopte masuri care să le servească interesele. Lobby-ul instituționalizează și reglementează această încercare (…)”[8].

S-a opinat și că, în esență, lobby-ul reprezintă susținerea opiniilor și intereselor unei persoane sau grupuri, iar lobbistul este, în general, reprezentantul unui terț, susținând interesele celui pe care îl reprezintă. O parte importantă din munca lobby-istului este încercarea de a influența deciziile guvernamentale în numele intereselor clientului său, persoană fizică sau juridică. Astfel, lobby-ul este generat numai atunci când o persoană comunică direct cu autoritățile publice (legislativă, executivă etc.), prin recomandarea unei anumite acțiuni privind o decizie care este luată de către aceste autorități[9].

2.2. Concepte conexe

Orice abordare a lobby-ului este asociată grupurilor de interese și impune delimitarea față de traficul de interese și de activitatea de advocacy.

Grupurile de interese nu sunt un fenomen nou. S-au născut odată cu politica însăși; există din momentul în care un grup de indivizi și-au unit forțele pentru a pune presiune asupra celor care, la un moment dat, guvernează și stabilesc reguli de conduită pentru toți membrii societății[10].

În literatura de specialitate[11], s-a exprimat opinia că „noțiunile de trafic de influență, lobby-ul și advocacy-ul, reprezintă trei acțiuni distincte”.

Astfel, traficul de influență implică condiționarea cu o remunerație a unei solicitări, a unei primiri sau a unui accept de ofertă sau promisiune. Indiferent dacă influența este ori nu exercitată sau dacă generează ori nu rezultatul dorit, manipularea sau traficul de influență sunt sancționabile penal.

Orice activitate de sensibilizare a opiniei publice și a factorilor de decizie cu privire la acțiuni sau hotărâri care afectează direct viețile oamenilor, a societății, în ansamblul său, poate fi privită ca advocacy.

Practica lobby-ului are ca finalitate influențarea efectivă a deciziei guvernamentale și nu doar pe cea de sensibilizare. Așadar, advocacy-ul este o componentă permanentă a lobby-ului, însă cea dintâi nu implică, în mod obligatoriu, și acțiunea de lobby.

2.3. Reglementarea activității de lobby în documentele organizațiilor internaționale și regionale

2.3.1. Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE)[12] în Recomandarea Consiliului privind principiile pentru transparență și integritate în lobby, adoptată la 18 februarie 2010[13] invocă necesitatea unui standard internațional privind lobby-ul.

Potrivit Recomandării: „Lobby-ul, comunicarea orală sau scrisă cu un funcționar public pentru a influența legislația, politica sau deciziile administrative, se concentrează adesea pe ramura legislativă la nivel național și subnațional. Are loc însă și în ramura executivă, de exemplu, pentru a influența adoptarea de reglementări sau conceperea proiectelor și contractelor. În consecință, termenul de funcționari publici include funcționarii publici, angajații și titularii de funcții publice din ramurile executiv și legislativ, fie că sunt aleși sau numiți”.

OECD a studiat pe larg fenomenul activității de lobby la nivel mondial și a oferit un set de principii privind transparența și integritatea în lobby.

Cele 10 principii se concentrează pe 4 domenii principale: 1) Crearea unui cadru eficient și corect pentru deschidere și acces; 2) Creșterea transparenței; 3) Promovarea unei culturi a integrității; 4) Mecanisme eficiente pentru punerea în aplicare, respectare și revizuire[14].

2.3.2. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei[15] – în Recomandarea nr. 1908/2010 privind Codul european de bune practici asupra lobby-ului, enunță principiile activității:

activitatea de lobby ar trebui să fie clar definită, cu precizarea diferențelor dintre desfășurarea acestei activități profesionale și activitățile organizațiilor societății civile;

ar trebui îmbunătățită transparența în domeniul activității de lobby;

ar trebui să fie stabilite reguli aplicabile politicienilor, funcționarilor publici, membrilor grupurilor de presiune și al societăților comerciale, inclusiv în privința conflictelor de interese și perioada de timp după încetarea mandatului în care desfășurarea activităților de lobby ar trebui să fie interzisă;

asociațiile implicate în activitatea de lobby ar trebui să se înregistreze.

2.3.3. Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) – organ consultativ al Consiliului Europei, în „Raportul asupra rolului actorilor extrainstituționali în sistemul democratic”, definește lobby-ul ca „acțiunea indivizilor și grupurilor private, fiecare cu interese specifice și variate, care încearcă să influențeze deciziile la nivel politic”.

Comisia subliniază că termenul lobby nu trebuie să se confunde cu termenul corupție. Deși prezența actorilor extrainstituționali reprezintă o manifestare a principiului pluralismului într-o societate democratică, participarea acestora la procesul decizional poate ridica probleme de legitimitate, reprezentativitate, egalitate, transparență și responsabilitate, ca principii fundamentale ale oricărei democrații. Lobby-ul trebuie privit în contextul pierderii încrederii cetățenilor în stat și în instituțiile politice și al creșterii nivelului activităților diferitelor grupuri de interese[16].

2.3.4. Adunarea Parlamentară Euro-Latinoamericană – prin Rezoluția din 13 decembrie 2019[17], fără a defini în mod explicit activitatea de lobby, trasează coordonatele poziționării față de această activitate[18].

2.4. Definirea activității de lobby și poziționarea față de aceasta a instituțiilor Uniunii Europene

La nivelul Uniunii Europene, deși activitatea de lobby nu este reglementată printr-un act juridic european, regăsim mai multe comunicări ale Comisiei și Parlamentului European.

La 3 mai 2006, Comisia Europeană a adoptat o Carte verde[19] pentru a promova „Inițiativa sa europeană în materie de transparență” (ETI).

Obiectivul Cărții verzi a fost lansarea unei consultări publice ample privind următoarele componente cheie ale ETI: a) necesitatea unui cadru mai structurat pentru activitățile reprezentanților de interese (lobbiști); b) feedback cu privire la standardele minime de consultare ale Comisiei („standarde de consultare”); c) dezvăluirea obligatorie a informațiilor despre beneficiarii fondurilor UE în gestiune partajată.

În Comunicarea Comisiei din 21 martie 2007: „Urmărirea Cărții verzi: Inițiativa europeană în materie de transparență”[20], a fost definit lobby-ul ca fiind „activități desfășurate cu scopul de a influența formularea politicilor și procesele decizionale ale instituțiilor europene”.

De asemenea, Comisia a subliniat „rolul legitim și util al activităților de lobby într-un sistem democratic”, precizând că deși definiția dată lobby-ului nu include nicio judecată negativă de valoare, noul registru al Comisiei va fi, totuși, intitulat „Registrul reprezentanților de interese”.

La 1 ianuarie 2015, a intrat în vigoare Acordul între Parlamentul European și Comisia Europeană privind registrul de transparență pentru organizațiile și persoanele care desfășoară activități independente implicate în procesul de elaborare și de punere în aplicare a politicilor Uniunii[21].

Printre aspectele cheie[22] reglementate prin Acord este și cel privitor la Codul de conduită care conține o listă de norme, pe care persoanele care desfășoară activități de lobby trebuie să le respecte în relațiile lor cu membrii Parlamentului European și funcționarii UE.

La 31 ianuarie 2019, Parlamentul European a votat în favoarea deputaților europeni să-și publice întâlnirile cu lobbiștii. S-a apreciat că „aceasta este prima măsură obligatorie de transparență a lobby-ului care se aplică parlamentarilor UE și un mare pas înainte pentru transparență”[23].

La 20 mai 2021, între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană a intervenit Acordul Interinstituțional privind un registru de transparență obligatoriu[24].

După cum se arată în preambul (pct. 17), Acordul nu aduce atingere exercitării drepturilor prevăzute la articolul 11 alineatul (4) din TUE, referitor la inițiativa cetățenească europeană, și la articolul 227 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), referitor la dreptul de a adresa petiții Parlamentului European.

Registrul de transparență ilustrează ce interese sunt reprezentate la nivelul UE și pentru cine anume, precum și resursele financiare și umane dedicate acestor activități.

Potrivit datelor statistice, numărul organizațiilor înregistrate a crescut în decursul anilor[25].

Cu toate acestea, literatura de specialitate[26] surprinde faptul că starea procesului decizional european relevă nevoia de a duce schimbări care necesită o reglementare mai riguroasă, aplicată și, de ce nu, severă a lobby-ului și a reprezentării intereselor.

DOWNLOAD FULL ARTICLE

[1] Simina Tănăsescu (coordonator), Balosin Miruna Andreea, Dima Cosmin, Ducu Cristian, Oanță Ștefan-Ilie, Popescu Ramona-Delia, „Lobby în România vs. Lobby în UE ”, Institutul European din România, București, 2015, material disponibil pe site-ul http://ier.gov.ro/wp-content/uploads/publicatii/Studiu_Lobby_site.pdf.

[2] Prima propunere legislativă în acest sens (PL x323/27.06.2000) – clasată în temeiul art. 63 alin. (5) din Constituție, reiterată în 2001 (Pl. X 211/2001) http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=2377).

[3] Camelia Nistor, „Lobby-ul UE – act de comunicare strategică”, în Revista „Philologica Jassyensia”, An X, Nr. 1 (19), 2014, Supliment, p. 727.

[4] DEX – Dicționarul explicativ al limbii române (ediția a II-a), București: Univers Enciclopedic, 1998.

[5] Wilhelm Lehmann, Lars Bosche, „Lobbying in the European Union. Current Rules and Practices”, Working Paper, Constitutional Affairs Series, 2003 apud Simina Tănăsescu (coordonator), op. cit., p. 33.

[6] Lionel Zetter, „Lobbying. The Art of Political Persuasion, Petersfield, Hapshire”, UK, Harriman House, 2008, p. 6 apud S. Tanăsescu (coordonator), op.cit., p. 33.

[7] Mircea Malița (n. 20.02.1927-d. 21.05.2018), matematician, diplomat, profesor universitar și eseist, fondator al „Clubului de la Roma”.

[8] Prefață la monografia „Reglementarea activității de lobby în anticamera influenței”, Ed. C.H. Beck, București, 2009, autori Liviu Mihailescu, Aurelian Horja.

[9] Ștefan Deaconu, „ Necesitatea unei legi a lobby-ului în România”, în Revista „Dreptul” nr. 2/2001, București, p. 59.

[10] Duncan Watts, Pressure Groups, Edinburgh, Edinburgh University Press, 2007, p. 6., apud S. Tănăsescu, op.cit., p. 28.

[11] Andreea Vass, „Planeta lobby-ului, între trafic de influență și etică”, articol disponibil pe site-ul https://oeconomica.org.ro/files/pdf/17.pdf; în același sens, a se vedea, Miruna Balosin, „Suport de curs: Lobby, lobbyism în UE”, disponibil on line, https://xdocs.ro/doc/lobby-si-grupuri-de-interese-vo9m6q4epl8j.

[12] OCDE – cu sediul la Paris, este un for interguvernamental care are ca obiect de activitate identificarea, diseminarea și evaluarea aplicării politicilor publice optime pentru asigurarea creșterii economice, prosperității și dezvoltării sustenabile în rândul statelor membre, precum și la nivel global.

[13] Disponibilă pe site-ul https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.

[14] Pentru detalii, a se vedea „Ce este lobby-ul”, disponibil pe site-ul http://registruldelobby.ro/ce-este-lobby-ul.html.

[15] Consiliul Europei – cea mai mare organizație în materie de drepturi ale omului de pe continent, independentă de Uniunea Europeană este o organizație internațională, interguvernamentală și regională, înființată la 5 mai 1949.

[16] Pentru detalii, a se vedea, S. Tănăsescu (coordonator), op.cit., pp. 40-41.

[17] Disponibilă pe site-ul: https://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/ assembly/ plenary _sessions/panama_2019/lobby/def/1195185RO.pdf.

[18] Adunarea Parlamentară euro-latinoamericană:- subliniază că activitățile de lobby nereglementate pot duce, de asemenea, la practici și abuzuri, cum ar fi corupția, traficul de influență, concurența neloială și adoptarea și aplicarea legislației în detrimentul interesului public și al eficacității politicilor publice (pct. 1); – ia act de faptul că activitățile de lobby în UE și ALC trebuie reglementate ținând seama de influența majoră pe care acestea o pot avea asupra luării deciziilor politice, economice și sociale (pct. 4); – subliniază faptul că măsurile de reglementare privind lobbiștii și activitățile acestora trebuie să fie clare, precise, eficace și proporționale și să nu afecteze dreptul la întrunire, libertatea de exprimare și dreptul de a adresa petiții (pct. 7).

[19] O Carte verde lansată de Comisia Europeană este un document de discuție menit să stimuleze dezbaterea și să lanseze un proces de consultare, la nivel european, pe o anumită temă.. Poate fi urmată de o carte albă, un set oficial de propuneri care este folosit ca vehicul pentru dezvoltarea lor în lege.

[20] Disponibilă pe site-ul https://eur–lex-europa-eu.translate.goog/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52007DC0127&_x_tr_sl=en&_x_tr_tl=ro&_x_tr_hl=ro&_x_tr_pto=sc.

[21] Publicat în Jurnalul Oficial al UE, L 277, 19.9.2014, pp. 11-24.

[22] Aspecte cheie: – Registrul acoperă toate activitățile care vizează, în mod direct sau indirect, să influențeze luarea deciziilor și implementarea politici la nivelul UE Aceste activități includ contactarea membrilor Parlamentului European, a asistenților lor și funcționarilor UE; difuzarea scrisorilor și a documentelor de dezbatere; organizarea de evenimente și reuniuni; și participarea la consultări sau audieri oficiale; – Anumite activități, cum ar fi oferirea de consultanță juridică sau alt tip de consultanță de specialitate, nu sunt acoperite, iar cele implicate nu trebuie să semneze registrul; – Registrul nu se aplică bisericilor, comunităților religioase, partidelor politice, serviciilor civile naționale sau organizațiilor internaționale; – Organizațiile și persoanele convin că informațiile pe care le-au furnizat în registru sunt corecte și disponibile opiniei publice și se supun codului de conduită; – Celor care se înregistrează, li se acordă permise de acces anual în clădirile Parlamentului European; – Aceștia pot primi stimulente suplimentare, cum ar fi autorizația de a găzdui în comun evenimente în clădirile parlamentare sau să fie informați de către Comisie cu privire la lansarea consultărilor publice; – Codul de conduită conține o listă de norme, pe care persoanele care desfășoară activități de lobby trebuie să le respecte în relațiile lor cu membrii Parlamentului European și funcționarii UE. Acestea variază de la identificarea clară a acestora la interdicția de vânzare a documentelor UE către părți terțe; – Sancțiunile pentru încălcarea oricăror dintre norme includ retragerea permisului de acces în Parlament și eliminarea din registru.

[23] Comunicat de presă: „Parlamentul European va pune capăt reuniunilor secrete de lobby”, disponibil pe site-ul https://transparency.eu/press-release-european parliament-to-end-secret-lobby-meetings/.

[24] Publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, L 207/1 din 11.06.2021.

[25] În aprilie 2021 figurau înregistrate un număr de 12.489 de organizații, iar la 17.02.2022 erau înregistrate 13.568 de entități. https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?locale=ro#ro.

[26] Pentru detalii, a se vedea Dragoș Mihail Mănescu„ Lobby-ul european între transparență și bătălia pentru influență ”, Technium Social Sciences Journal, Technium Science, vol. 25(1), pp. 174-179.

Lobby în România – cu sau fără lege? Unele considerații privitoare la „eșecul” consacrării normative a activității de lobby was last modified: mai 4th, 2022 by Anca Jeanina Niță

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista