Neconformarea României cu cerințele Convenției de la Aarhus, observată prin prisma Deciziei nr. VI/8h/2017 a Comitetului de Conformare al Convenției și măsurile întreprinse de autorităților naționale responsabile față de recomandările Comitetului

1. Considerații generale despre Convenția de la Aarhus

Convenţia privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu a fost adoptată de 39 de State, printre care şi România, la 25 iunie 1998, în localitatea Aarhus din Danemarca.

Depozitarul Convenției este Organizația Națiunilor Unite, al cărui ex-secretar General, Kofi Annan, aprecia Convenția drept „cel mai ambiţios pas în domeniul democraţiei ecologice dintre toţi cei care au fost întreprinşi vreodată sub egida Organizaţiei Naţiunilor Unite”.

Instrument emblematic pentru democrația în probleme de mediu, Convenția – care a intrat în vigoare în octombrie 2001, a fost semnată până în prezent de 49 de state și de U.E. și ratificată de 44 de state și de Uniunea Europeană. Fiind ratificată de Uniunea Europeană – prin Decizia 2005/370/EC a Consiliului Uniunii Europene^[1], Convenția a devenit parte a dreptului european.

Convenţia a adus o contribuţie semnificativă la aplicarea în practică a principiului 10 al Declaraţiei de la Rio de Janeiro^[2] şi s-a dovedit a fi un instrument eficient de promovare a participării publicului la luarea deciziilor de mediu, a accesului la informaţie şi la justiţie în probleme de mediu.

După sfera de aplicare, Convenţia de la Aarhus este o convenţie regională, dar după importanţă, este şi globală, dat fiind că la ea poate adera orice ţară din lume.

România a ratificat Convenția Aarhus prin Legea nr. 86/2000, astfel că – potrivit art. 11 alin. (2)^[3] din Constituție, Convenția face parte din dreptul intern.

2. Obiectivul și principiile Convenției de la Aarhus. Remediile pentru nerespectarea Convenției

Preambulul Convenţiei de la Aarhus pune în evidenţă două concepte: a) dreptul la un mediu sănătos, privit ca un drept fundamental al omului și b) importanţa accesului la informaţie, a participării publice şi accesul la justiţie, în vederea dezvoltării durabile.

Din redactarea art. 1 se desprinde obiectivul Convenției, respectiv: garantarea de către fiecare parte contractantă a dreptului privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, conform prevederilor Convenției, pentru a contribui la protejarea drepturilor oricărei persoane din generațiile actuale şi viitoare de a trai într-un mediu adecvat sănătăţii şi bunăstării sale.

Obiectivul corespunde cu obiectivele politicii de mediu unionale (comunitare) prevăzute la articolul 174^[4] din Tratatul Comunității Europene (actual art. 191 TFUE), în temeiul cărora Comunitatea, care își împarte competența cu statele membre.

Principiile Convenției sunt reflectate în cei trei piloni:

a) accesul la informaţia de mediu.

Art. 4 din Convenție stabilește că „fiecare parte va asigura că autorităţile publice (…) ca răspuns la o cerere de informaţie pe probleme de mediu, să pună această informaţie la dispoziţie publicului, respectând prevederile legislaţiei naţionale, inclusiv în cazul în care sunt cerute copii de pe documentaţia conţinând sau cuprinzând informaţia respectivă (…): a) fără a fi necesară declararea interesului; b) sub forma cerută, în afară situaţiilor în care:(i) este mai rezonabil pentru autoritatea publică să ofere informaţia cerută sub altă formă, caz în care trebuie arătate motivele pentru care poate fi făcuta disponibilă în acea formă; sau(ii) informaţia este deja disponibilă publicului sub altă formă”.

Aspectele privitoare la colectarea şi diseminarea informației de mediu sunt reglementate prin art. 5 al Convenției. Alin. (2) al normei convenționale indică mijloacele prin care „fiecare parte va asigura, în cadrul legislaţiei naţionale, că modalitatea în care autorităţile publice fac disponibilă informaţia de mediu să fie transparentă, iar informaţia de mediu să fie efectiv accesibilă”.

b) participarea publicului la luarea deciziei.

Convenție reglementează:

a) participarea publicului la luarea deciziilor în ceea ce privește activitățile și proiectele specifice (art. 6);

b) participarea publicului în dezvoltarea programelor, planurilor de acțiune și politicilor de mediu (art. 7);

c) participarea publicului la pregătirea legilor, regulilor și normelor ce privesc legislația de mediu (art. 8).

c) accesul la justiţie în probleme de mediu.

Articolul 9 din Convenție reglementează accesul la justiție. Convenția conține dispoziții privind accesul la justiție atât pentru particulari, cât și pentru organizații neguvernamentale, precum și normele aplicabile procedurilor judiciare. Se instituie în sarcina statelor părți la Convenție obligația de a asigura prin legislația națională posibilitatea pentru orice persoană care consideră că solicitarea informației,a fost ignorată, în mod greşit refuzată, parţial sau în totalitate, ori care consideră că a primit un răspuns inadecvat, de a avea acces la o procedură de recurs în fata instanţei de judecată sau a altui organism independent şi imparțial prevăzut de lege, procedură care „să fie gratuită sau nu prea scumpă”. Cu referire la această procedură, alin. (4) al articolului 9 stabilește că „trebuie să asigure remedierea adecvată şi efectivă, inclusiv adoptarea unei hotărâri judecătoreşti, când este cazul, care să fie obiectivă, echitabilă, la timp şi să nu coste foarte mult”.

Din observarea principiilor Convenției de la Aarhus, literatura de specialitate^[5] surprinde faptul că, „tripticul drepturilor democraţiei de mediu începe cu accesul la informaţia privind mediul, continuă cu consultarea la luarea deciziei şi se încheie cu accesul la justiţie, toate împreună reprezentând un instrument operaţional, fără de care dreptul la mediu ar rămâne teoretic şi iluzoriu”.

3. Remediile pentru nerespectarea Convenției

Nerespectarea Convenţiei poate fi constatată prin: a) mecanismele specifice, prevăzute în aceasta; b) pe căile reglementate de legislaţia europeană (spre exemplu, prin declanşarea unor proceduri de infringement, cu consecinţele ataşate acestora).

În ce priveşte mijloacele de remediere a unor încălcări ale Convenţiei, identificăm: 1) procedura de arbitraj internaţional inclusă în Anexa 2- parte integrantă a Convenției; 2) înfiinţarea, în temeiul art. 15 al Convenţiei, a Comitetului de Aplicare a Convenţiei de la Aarhus (A.C.C.C.), menit să analizeze orice sesizări referitoare la posibile încălcări ale acestui tratat, (sesizări făcute fie de părţile semnatare, fie de secretariatul comitetului, fie chiar de public, în înţelesul dat acestei noţiuni de Convenție).

Comitetul a dezvoltat – prin rapoartele sale, interpretări utile în activitatea instanţelor naţionale, pentru a stabili ce informaţii se pot include în sfera de aplicare a Convenţiei de la Aarhus, în ce cazuri se poate refuza comunicarea acestora, dacă practica administrativă a autorităţilor naţionale asigură îndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor asumate de statele semnatare, iar uneori chiar în ce măsură jurisprudenţa instanţelor relevă respectarea unor atari obligaţii. În măsura în care constată încălcări ale Convenţiei, Comitetul formulează recomandări statului împotriva căruia a admis sesizarea, cu scopul de a asigura respectarea pe viitor a obligaţiilor asumate la ratificarea Convenţiei^[6].

3. Implementarea la nivel unional și național a Convenției de la Aarhus

3.1. Implementarea Convenției la nivel Uniunii Europene

UE a pus în aplicare Convenția de la Aarhus prin intermediul Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006^[7].

Regulamentul impune instituțiilor și organismelor UE să pună în aplicare obligațiile cuprinse în Convenția de la Aarhus și permite organizațiilor neguvernamentale să introducă acțiuni în fața instanțelor europene împotriva deciziilor instituțiilor și organismelor comunitare.

Primul pilon al Convenţiei – accesul publicului la informaţie, a fost pus în aplicare la nivel comunitar prin intermediul Directivei Parlamentului European şi a Consiliului 2003/4 /CE.

Pilonul 2 a fost transpus prin Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 de prevedere a participării publicului la elaborarea anumitor planuri și programe referitoare la mediu și de modificare a directivelor Consiliului în ceea ce privește participarea publicului și accesul la justiție 85/337/CEE și 96/61/CE^[8].

Pentru transpunerea celui de-al 3-lea pilon – care garantează accesul publicului la justiţie în domeniul mediului, a fost înaintată o propunere de Directivă/COM (2003)624/^[9]. Propunerea a fost retrasă în 2014, ca parte a unei evaluări efectuate de Comisia Europeană cu privire la adecvarea legislației UE (evaluare cunoscută ca REFIT).

Dar, atât Directiva 2003/4/CE, cât și Directiva 2003/35/CE conțin fiecare dispoziții privind accesul la justiție.

Pe lângă actele juridice obligatorii menționate, au fost adoptate numeroase documente de orientare privind Convenția.

La cea de a IV-a reuniune a Părţilor Convenţiei Aarhus, care a avut loc la Chişinău în 2011, a fost adoptată „Declaraţia – Rio puls Aarhus – după 20 de ani: „culegem roadele şi privim spre viitor”^[10] – prin care s-a statuat contribuţia semnificativă a Convenției de la Aarhus la aplicarea în practică a principiului 10 al Declaraţiei de la Rio de Janeiro.

La 28 aprilie 2017, a fost lansată „Comunicarea Comisiei privind accesul la justiție în probleme de mediu (C/2017/2616)”. Comunicarea clarifică modul în care persoanele fizice și asociațiile pot contesta în fața instanțelor naționale deciziile, actele și omisiunile autorităților publice legate de legislația de mediu a UE, făcând referire la: 1) Obligațiile și drepturile specifice exercitării protecției jurisdicționale; 2) Calitatea procesual activă; 3) Domeniul de aplicare al controlului jurisdicțional; 4) Căi de atac eficiente; 5) Costuri; 6) Termene, celeritate și eficiența procedurilor.

3.2. Implementarea Convenției la nivel național

Astfel cum am menționat, România a ratificat Convenția Aarhus prin Legea nr. 86/2000^[11].

Pentru aducerea la îndeplinire a obligaţiilor asumate prin ratificarea Convenţiei şi pentru a transpunere în dreptul intern Directiva 2003/4/CE – care pune în aplicare pilonul I al Convenției, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 878/2005 privind accesul publicului la informația privind mediul, care stabilește cadrul juridic general al accesului oricărei persoane la informaţia privind mediul deţinută de sau pentru autorităţile publice, reglementând condiţiile, termenii de bază şi modalităţile de exercitare a acestui drept.

Dacă Legea nr. nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public – transpune în legislația infraconstituțională dreptul la informație – consacrat de art. 31 din Constituție, H.G. nr. 878/2005 reglementează special „informația privind mediul”.

Din economia H.G. nr. 878/2005, reținem că autoritățile publice sunt obligate să pună la dispoziția oricărui solicitant, la cererea acestuia, informația privind mediul deținută de sau pentru ele, fără justificarea scopului în care această informație a fost cerută (art. 3 alin. final), cu luarea în considerare a prevederilor Legii nr. 677/2001 pentru protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date^[12].

Actul normativ stabilește – în art. 12, într-o formă identică cu dispoziția consacrată de art. 4 alin. (4) din Convenție, că autoritățile publice pot refuza o cerere privind solicitarea de informații privind mediul, atunci când divulgarea informațiilor afectează diferite drepturi, interese sau proceduri – pe care le enumeră limitativ [alin. (1)]^[13], și prevede că pentru fiecare caz în parte, satisfacerea interesului public prin divulgare este analizată în comparație cu interesul satisfăcut prin păstrarea confidențialității [alin. (3)].

Surprindem faptul că dispoziţiile legale în materia accesului la informaţia privind mediul – ca, de altfel, și cele din Lega cadru privind informațiile de interes public, interferează uneori cu cele privind protecţia informaţiilor clasificate, cum sunt cele din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate^[14], H.G. nr. 781/2002 privind protecţia informaţiilor secrete de serviciu^[15] etc.

Cât privește pilonul 2 al Convenției, menționăm că aspectele participării publicului la elaborarea şi adoptarea deciziilor de mediu, vizează: a) participarea publicului la luarea deciziilor în ceea ce privește activitățile și proiectele specifice; b) participarea publicului în dezvoltarea programelor, planurilor de acțiune și politicilor de mediu; c) participarea publicului la pregătirea legilor, regulilor și normelor ce privesc legislația de mediu

În legislația națională au fost adoptate mai multe acte normative care reglementează participarea publicului la elaborarea şi adoptarea deciziilor de mediu, ca de exemplu, O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului^[16] (care cuprinde reglementări privitoare și la pilonul 1,3), Legea nr. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice sau private asupra mediului^[17].

Accesul la justiție în probleme de mediu, pilonul 3 – reglementat prin art.9 al Convenției de la Aarhus, își găsește consacrare legislativă în plan național. Deși adoptată pentru transpunerea Directivei 2003/4/CE – care pune în aplicare pilonul I al Convenției, H.G. 878/2005 – în „Capitolul IV. Accesul la Justiție” (art. 16-19), prevede că persoana nemulțumită de modalitatea de rezolvare a cererii sale privitoare la informația de mediu poate urma procedura Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ^[18].

4. Neconformarea României cu cerințele Convenției de la Aarhus, observată prin prisma Deciziei nr. VI/8h a Comitetului de Conformare al Convenției

Neconformarea României cu cerinţele Convenției – constatată prin Decizia nr. VI/8h, adoptată la Reuniunea Părților la Convenția Aarhus care a avut loc la Budva, Muntenegru, în anul 2017, a fost surprinsă în două cauze (ACCC/C/2010/51 și ACCC/C/2012/69)^[19], în care au fost implicate instanţele de contencios administrativ^[20].

a) Cazul ACCC/C/2010/51 – se referă în principal la Strategia Energetică 2007-2020 aprobată prin H.G. nr. 1069/2007.

În petiţia înaintată Comitetului de Greenpeace CEE România şi Fundaţia Centrul de Resurse Juridice s-a invocat nerespectarea nerespectarea art. 4, art. 7 coroborat cu art. 6 și art. 9 din Convenție.

În concret, petenţii au susținut că autoritățile administrative naționale le-au refuzat dreptul de acces la informația de mediu în legătură cu trei decizii: a) cea de construcţie a unei noi centrale nucleare; b) cea referitoare la amplasarea, tehnologia şi alte aspecte referitoare la construcţia astfel preconizată; c) cea de aprobare – prin H.G. nr. 1069/2007 a Strategiei energetice a României pentru perioada 2007 – 2020.

De asemenea, petentele s-au declarat nemulțumite de derularea procedurilor judiciare în fața instanțelor de contencios administrativ, invocând lentoarea procedurilor, faptul că durata proceselor în cele trei cauze în care au solicitat obligarea autorităților la comunicarea informațiilor de mediu, nu a permis o remediere adecvată şi efectivă a dreptului nesocotit, hotărârile judecătoreşti fiind pronunțate cu nesocotirea art. 9 alin. (4) din Convenție.

b) Cazul ACCC/C/2012/69 se referă în principal la autorizarea proiectului Roșia Montană.

În petiţia înaintată de Greenpeace CEE România împreună cu alte ONG-uri de mediu s-a invocat: a) nerespectarea art. 4 alin. (1) și (2), prin neoferirea unei copii materiale sau electronice a informației de mediu solicitate, prin refuzul de a oferi accesul la informație și nereușita de a redacta într-un mod valid refuzul privind solicitarea de informație de mediu; b) nerespectarea art. 4 alin. (6), prin nesepararea informației confidențiale de informația neconfidențială; c) nerespectarea art. 6, prin neoferirea publicului șansa de a participa la procedura de emitere a certificatului de descărcare arheologică; d) nerespectarea art. 9 alin. (4) prin neasigurarea că procedurile de recurs sunt efective și finalizate în timp util.

În rezumat, procedurile judiciare în această cauză: în cursul lunii iulie 2011, petenţii au solicitat Direcţiei Judeţene pentru Cultură Alba (structură teritorială subordonată Ministerului Culturii), comunicarea în copie a certificatului de descărcare de sarcină arheologică, și comunicarea mai multor informații de mediu. Agenţia nu a răspuns acestei solicitări, iar petenţii au atacat refuzul de acces la informaţiile de interes public la Tribunalul Bucureşti – Secția de contencios administrativ și fiscal. Prin hotărârea pronunțată la 7.11.2011, această instanţă a obligat pârâta să comunice informaţiile astfel cerute. Hotărârea a fost atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti. La 13 februarie 2014 a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Bucureşti, prin care s-a casat în parte sentinţa Tribunalului Bucureşti, și a fost respinsă acțiunea dedusă judecății^[21].

În ambele cauze, Comitetul a constatat întemeiate susținerile petentelor, reținând că:

– durata procedurii judiciare nu a asigurat accesul la informaţiile solicitate într-un interval de timp care să permită petenţilor utilizarea acelor date în procedura administrativă ce se desfăşura pentru emiterea deciziei cu privire la impactul de mediu al proiectului propus, nefiind asigurat „un remediu efectiv”, astfel cum impunea art. 9 alin. (4) din Convenţie.

– cât priveşte mijloacele procedurale care ar fi permis reclamanţilor să urgenteze soluţionarea cauzelor, erau în egală măsură disponibile şi autorităţilor pârâte, care erau la rândul lor ţinute de obligaţia de a coopera pentru a preveni întârzierea în soluţionarea cauzelor, că art. 9 par. 1 din Convenţie impune statelor să asigure, pentru acest tip de procese, o procedură „expeditivă”, derulată fie în faţa instanţelor, fie a unor organisme imparţiale, altele decât instanţele, că, în cazul României, nu s-a indicat existenţa unei atari alternative.

5. Măsurile întreprinse de autorităților naționale responsabile față de recomandările Comitetului de Conformare

Față de Recomandările Comitetului de Conformare, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a elaborat – în 2019, Ghidul autorităților publice pentru accesul publicului la informația de mediu – care are scopul de a explicita prevederile Convenției Aarhus, într-o manieră accesibilă înțelegerii publicului larg și – în 2021, a adoptat „Strategia pentru implementarea prevederilor Deciziei VI/8h privind conformarea României cu cerinţele Convenţiei Aarhus”^[22].

Obiectivele strategiei privesc trei dimensiuni, respectiv:

a) Dimensiunea normativă: stabilirea unor măsuri de modificare a legislației în vigoare prin propunerea unor amendamente în sectorul administrativ, acolo unde este necesară participarea publicului în contextul emiterii unor avize/acorduri, licențe sau autorizații, sau prin elaborarea unor acte normative noi.

b) Dimensiunea strategică: înțelegerea de către personalul administrației publice centrale și locale a importanței respectării prevederilor Convenției Aarhus.

c) Dimensiunea organizațională: instrument pentru colectarea și monitorizarea cererilor primite ce fac referire la accesul publicului la informație.

6. În loc de concluzii

Cum bine afirma profesorul Mircea Duțu, într-un articol sugestiv intitulat „Mediul în căutarea Justiţiei”^[23]: „Contenciosul de mediu – civil, penal, administrativ, este totuși limitat în raport cu amploarea fenomenului, cu încălcările reale de lege, iar justiţiabilitatea legislaţiei ecologice şi efectivitatea ei trebuie să constituie pe mai departe o prioritate pentru România”.

Am spune că doar promovarea conceptelor şi instituţiilor juridice eficiente în domeniu nu este suficientă, că efectivitatea justiţiabilităţii dreptului la mediu trebuie să constituie o prioritate a autorităţilor, pentru ca protecţia mediului să devină şi o realitate românească. Altfel, pe bună dreptate se spune că „exersăm o democrație formală, acordând cetățenilor drepturi de care nu pot beneficia”.

Dacă „mediul este o responsabilitate pe care ne-o asumăm în comun”, legislația de mediu și implementarea ei este o responsabilitate pe care trebuie să și-o asume autoritățile statului, într-o cooperare loială și în efort conjugat, cu ascultarea „glasului” O.N.G.-urilor de mediu, cărora legislația națională^[24] – în acord cu Convenția de la Aarhus, le recunoaște calitate procesual activă în litigiile care au ca obiect protecția mediului. Și pentru ca protecţia mediului să devină şi o realitate românească, în raport de tematica abordată prin prezentul articol, apreciem necesar:

a) o aprofundare din partea magistraților specializați pe domeniul contenciosului de mediu a Convenției de la Aarhus și a legislației naționale adoptate în implementarea ei;

b) adoptarea unei legi speciale referitoare la accesul la informaţia ecologică (asemenea legi fiind de mult timp în vigoare în Germania,, Spania, Austria, Cehia, Slovacia etc.);

c) incorporarea principiilor Convenției de la Aarhus într-o Cartă de mediu, după modelul Franței.
DOWNLOAD FULL ARTICLE