Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție sesizată pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu incidență în domeniul urbanismului și al amenajării teritoriului

Pe baza procedurii din art. 519-521 din Codul de procedură civilă (abreviat, în continuare, NCPC), Înalta Curte de Casație și Justiție se pronunță pentru dezlegarea unor probleme de drept^[1].

Din multele probleme pe care le dezleagă Înalta Curte de Casație și Justiție (abreviată, în continuare, ICCJ sau Înalta Curte), vom face, în cele ce urmează, un examen de jurisprudență a deciziilor cu incidență în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului^[2], un domeniu care suscită interes în creștere în contextul „urbanizării galopante”^[3] din ultima perioadă.

Analiza va fi structurată în trei părți^[4]:

– primele două părți vor cuprinde hotărârile prealabile prin care s-au admis sesizările și s-au dat dezlegări problemelor de drept ridicate; împărțind pentru o mai bună sistematizare dezlegările prezentate, în prima parte vom menționa decizii cu incidență directă (incluzând aici dezlegările date pe textele din Legea nr. 50/1991, Legea nr. 10/1995, Legea nr. 350/2001 sau privind direct lucrări de urbanism sau amenajarea teritoriului), iar în partea a doua vom trimite la decizii cu incidență indirectă (din domenii mai vaste care au incidență și în domeniul special urmărit acum);

– partea a treia va cuprinde trimiteri la sesizările cele mai relevante din perspectiva domeniului amenajării teritoriale și urbanismului care au fost respinse, urmărind traseul ulterior al problemelor.

În dreptul unor soluții, am inserat și câte o notă, în care am comentat anumite chestiuni din cadrul soluției respective.

A. Decizii de dezlegare a unor probleme de drept cu incidență directă asupra domeniului amenajării teritoriului și urbanismului

1. Regimul distinct de autorizare (și taxare) pentru activități diferite se păstrează chiar dacă ele sunt efectuate împreună. Nu se poate vorbi despre dublă autorizare, dacă cele două autorizații vizează un scop diferit și au temeiuri de drept distincte.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 27 din 24 aprilie 2017^[5], a statuat că „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 267 alin. (4) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, art. 3 lit. e) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, (…), şi art. 15 şi 44 din Legea minelor nr. 85/2003 (…), taxa pentru eliberarea autorizaţiei de foraje sau excavări este datorată independent de existenţa taxei anuale pentru activitatea de prospecţiune, explorare şi exploatare a resurselor minerale şi redevenţa minieră.”

În considerentele^[6] deciziei, s-a mai reținut că:

– „lucrările de foraje şi excavaţii la care textul legal se referă sunt auxiliare unor activităţi determinate, respectiv efectuarea studiilor geotehnice şi a prospecţiunilor geologice, proiectarea şi deschiderea exploatărilor de cariere şi balastiere, a sondelor de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă, subterane sau subacvatice”^[7];

– lucrările auxiliare de foraje şi excavări pot fi executate numai pe baza unei autorizaţii de construire;

– „dacă pe lângă lucrările de foraje sau excavări auxiliare efectuării studiilor geotehnice şi prospecţiunilor geologice sau proiectării şi deschiderii de exploatări sunt realizate şi alte lucrări de construcţii dintre cele enumerate la alte litere ale art. 3 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, pentru aceste din urmă lucrări va fi necesară o altă autorizaţie de construire, distinctă de autorizaţia obţinută pentru lucrările de foraj sau excavări”; „(…) activitatea de amenajare a unui lac de agrement care presupune şi realizarea de excavări într-un strat de roci utile, care trebuie îndepărtate, este compusă din două activităţi care trebuie supuse unui regim de autorizare distinct, respectiv activitatea de construire propriu-zisă, supusă autorizării conform art. 3 alin. (1) lit. a) sau c) din Legea nr. 50/1991, şi activitatea de excavare necesară exploatării unor resurse minerale (în speţă, nisip şi pietriş), supusă autorizării conform art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 50/1991, respectiv art. 28 din Legea nr. 85/2003”^[8];

– „aparent, lucrările de excavare destinate exploatării de resurse minerale sunt supuse unei duble autorizări, însă cele două autorizaţii vizează un scop diferit, având temeiuri juridice distincte şi beneficiari diferiţi”^[9];

– asemenea, taxele datorate pentru eliberarea autorizației și pentru activitatea de exploatare propriu-zisă nu generează o dublă impozitare, pentru că au obiect diferit și ajung în bugete diferite^[10].

b) Situația la zi. Considerând că art. 521 alin. (4) coroborat cu art. 518 NCPC ar permite o încetare în parte a efectelor, decizia mai este obligatorie astăzi doar în privința dezlegării date pe art. 3 lit. e) din Legea nr. 50/1991 și art. 13 din Legea minelor nr. 85/2003 (care au rămas neschimbate), celelalte texte fiind abrogate sau modificate^[11].

2. Taxa către Inspectoratul de Stat în Construcții aferentă lucrărilor pentru care se emit autorizații de construire are regim fiscal și se prescrie în termen de 5 ani. Regimul de prescripție al creanțelor fiscale este același, indiferent de instituția/autoritatea care administrează creanța, de colector sau de emiterea unui titlu de creanță.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 8 din 19 februarie 2018^[12], a statuat că „în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu art. 7 din Legea nr. 329/2009 şi poziţia 5 din anexa nr. 1 la aceeaşi lege, precum şi cu prevederile art. 21 şi 22 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţia de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 şi pentru care se emit, în condiţiile legii, autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală. În interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu prevederile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, obligaţia fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripţie de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale.”

În considerentele deciziei, relevante în domeniul urbanismului prin raportarea lor la autorizările de lucrări, s-a reținut că:

– „obligaţia de plată prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, a unei sume echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcţiilor şi lucrărilor pentru care se emit autorizaţii de construire este o obligaţie fiscală, rezultând dintr-un raport de drept material fiscal”^[13].

– regimul de prescripție al creanțelor fiscale este același indiferent de instituția/autoritatea care administrează creanța, de colector sau de emiterea unui titlu de creanță^[14].

b) Situația la zi. Considerând dispozițiile art. 521 alin. (4) coroborate cu art. 518 NCPC, decizia și-a încetat efectele, întrucât textele referite au fost abrogate sau modificate^[15]. Deși decizia nu mai apare ca obligatorie astăzi, argumentele care s-au invocat atunci sunt valabile în continuare prin raportare la noile texte normative și cel mai probabil ridicarea unei chestiuni de drept pe baza noilor texte din Codul de procedură fiscală va genera aceeași dezlegare.

3. Scutirea de la plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcții este o excepție, prin urmare este de strictă interpretare. Nu se consideră încălcarea principiului neretroactivității când modificarea unei legi scoate în evidență, printr-o formulare expresă, voința veche a legiuitorului ce putea fi dedusă din coroborarea textelor vechi.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 44 din 14 octombrie 2019^[16], a statuat că „în interpretarea dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, în forma anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 233/2018, stabileşte că: Scutirea de la plata taxelor datorate Inspectoratului de Stat în Construcţii vizează exclusiv lucrările realizate în legătură cu o expropriere pentru cauză de utilitate publică în cadrul proiectelor cuprinse în programul Ministerului Transporturilor, Departamentului pentru Proiecte de Infrastructură şi Investiţii Străine, Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor Publice şi Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale sau în cele ale autorităţilor administraţiei publice judeţene şi locale privind dezvoltarea de obiective de interes naţional, respectiv de interes judeţean şi local.”

În considerentele deciziei s-a reținut că modificarea unei legi poate ajuta și la interpretarea formei vechi, pentru că scoate în evidență, printr-o formulare expresă, intenția veche ce trebuia dedusă din mai multe coroborări, fără să se considere un caz de retroactivitate^[17].

Notă. Nu considerăm fundamentată susținerea că modificarea unui act normativ poate scoate în evidența voința anterioară a emitentului pentru că se ajunge ușor la încălcarea principiului neretroactivității legii. Voința legiuitorului se verifică în raport cu data emiterii actului respectiv, nu din acte modificatoare.

b) Situația la zi. Considerând dispozițiile art. 521 alin. (4) coroborate cu art. 518 NCPC, decizia și-a încetat efectele, întrucât textele referite au fost modificate^[18]. Deși decizia nu mai apare ca obligatorie astăzi, argumentele care s-au invocat atunci rămân valabile prin raportare la noul conținut al art. 25 din Legea nr. 255/2010, iar textul nou a fost clarificat de legiuitor, ceea ce ar trebui să nu mai genereze interpretări.

B. Decizii de dezlegare a unor probleme de drept cu incidență indirectă. Cu relevanță din perspectiva răspunderii administrative am extras hotărâri ce dezleagă chestiuni de drept din domenii mai vaste (precum contenciosul administrativ sau răspunderea contravențională) ce se pot aplica și în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului.

1. Hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte și în procesele privind actele administrative individuale emise în temeiul actului anulat.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 10 din 11 mai 2015^[19], a statuat că „dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textul fiind în vigoare în aceeași formă.

2. Prefectul poate ataca în justiție actele administrative tipice emise de autoritățile locale.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 11 din 11 mai 2015^[20], a statuat că „(…) prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textele fiind în vigoare în aceeași formă.

3. Primarul nu poate ataca în justiție hotărârile consiliului unității administrativ teritoriale pe care o reprezintă.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 12 din 25 mai 2015^[21], a statuat că: „În condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textul fiind în vigoare în aceeași formă.

4. Prefectul nu poate ataca în justiție actele administrative asimilate ale autorităților locale. Prefectul nu este învestit cu competența de a executa un control general al activității administraței locale (care să-i permită să pretindă organelor administrative o anumită conduită când consideră că nu-și îndeplinesc corespunzător atribuțiile legale) și astfel nu poate ataca refuzul nejustificat sau tăcerea administrativă.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 26 din 10 octombrie 2016^[22], a statuat că „dispoziţiile art. 3 – Tutela administrativă – din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul (asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004) consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Respinge în rest sesizarea ca inadmisibilă.”

Notă. Considerăm criticabilă această soluție, bazându-ne pe trei argumente principale. Mai întâi, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vorbește despre „actele emise de autoritățile administrației publice locale” și nu putem face o distincție între actele administrative tipice și atipice atât timp cât textul nu o face, simpla folosire a atributului „emise” nefiind suficientă, pentru al doilea argument pe care îl voi prezenta (conform principiului de drept Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, invocat în alte decizii ale ICCJ^[23]).

Apoi, art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004 asimilează actului administrativ unilateral refuzul nejustificat și tăcerea administrativă, iar asimilarea și-ar pierde consistența dacă s-ar păstra în continuare un tratament distinct între acestea în chestiuni neexcluse expres prin lege sau prin natura unei instituții de drept (ceea ce nu se întâmplă aici).

Ca al treilea argument, raportările ICCJ la interpretarea sa ca fiind singura acceptată de art. 123 alin. (5) din Constituția României, pe lângă faptul că nu au acoperire completă în textul constituțional, tind să intre peste competența Curții Constituționale. Dacă este neconstituțional art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în vreo interpretare atunci competența pronunțării asupra acestui aspect revine Curții Constituționale.

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textele coroborate fiind în vigoare.

5. Plângerea contravențională trebuie și motivată în termenul legal de depunere. Plângerea contravențională este supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016^[24], a statuat că „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textul fiind în vigoare în aceeași formă.

6. Excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, inclusiv direct în recurs.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016^[25], a statuat că „dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs”. În considerentele, deopotrivă obligatorii ale deciziei de dezlegare, s-a reținut că „excepţia de nelegalitate (…) reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluţie rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, ştiut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată şi se finalizează cu soluţionarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplineşte obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textul fiind în vigoare în aceeași formă.

7. Revizuirea pentru încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene nu impune pentru admisibilitate ca partea să fi invocat în cursul soluţionării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european, ci doar invocarea dreptului subiectiv ocrotit de dreptul european. Este lipsit de relevanță momentul pronunţării unei decizii a Curții de Justiție a Uniunii Europene prin care sunt interpretate dispoziţii de drept european într-un mod diferit de cel reţinut prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul de revizuire în acest caz special este de o lună și curge de la data comunicării hotărârii definitive supuse revizuirii.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 45 din 12 decembrie 2016^[26], a statuat că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună și curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii.”

b) Situația la zi. Decizia și-a încetat efectele în parte, după ce termenul a fost lămurit expres în art. 21 alin. (3) din lege. Prima parte a deciziei ce privește actualul 21 alin. (1) din lege continuă să-și producă efectele față de conținutul similar al reglementării.