Infracțiunea de abuz în serviciu în lumina Deciziei Curții Constituționale nr. 405/2016
Gheorghe Dobrican - septembrie 30, 2016Concluzionând în această problemă de mare dificultate în teoria şi în practica dreptului, savantul prof. Vintilă Dongoroz arată „Aşadar, ilicitul penal se deosebeşte substanţial de ilicitul extrapenal; această deosebire se poate face pe baza a două elemente de caracterizare şi anume: pe de o parte, ilicitul penal implică existenţa unei activităţi de violenţă, fraudă sau indisciplină socială, iar pe de altă parte, faptele penale au aptitudinea de a produce nelinişte şi nesiguranţă socială. Acest criteriu trebuie să servească la elaborarea normelor juridice (de jure condendo), în sensul că, legiuitorul, călăuzindu-se de acest criteriu, va putea să-şi dea seama în ce cazuri trebuie să se adopte, ca sancţiune, o pedeapsă şi să creeze, deci, un ilicit penal …ori un ilicit extrapenal pentru care se prevede o sancţiune pur reparatorie[15]”.
Curtea Constituţională a îmbrăţişat opinia din doctrină, reţinând „…că ilicitul penal este cea mai gravă formă de încălcare a unor valori sociale, iar consecinţele aplicării legii penale sunt dintre cele mai grave, astfel că stabilirea unor garanţii împotriva arbitrariului prin reglementarea de către legiuitor a unor norme clare şi predictibile este obligatorie. Comportamentul interzis trebuie impus de către legiuitor chiar prin lege (înţeleasă ca act formal adoptat de Parlament, în temeiul art. 73 alin. (1) din Constituţie, precum şi ca act material, cu putere de lege, emis de Guvern, în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, respectiv ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă ale Guvernului) neputând fi dedus, eventual, din raţionamente ale judecătorului de natură să substituie normele juridice”.
Prin Decizie, Curtea „… constată că legiuitorul a identificat şi reglementat la nivel legislativ extrapenal pârghiile necesare înlăturării consecinţelor unor fapte care, deşi, potrivit reglementării actuale se pot circumscrie săvârşirii infracţiunii de abuz în serviciu, nu prezintă gradul de intensitate necesar aplicării unei pedepse penale”.
Curtea Constituţională a exemplificat unele cazuri în care legiuitorul a reglementat răspunderea juridică extrapenală după cum urmează: răspunderea disciplinară a salariatului pentru o faptă în legătură cu munca (art. 247 alin. 2 din Codul muncii); răspunderea funcţionarului public conform Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[16], pentru pagubele cauzate printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; răspunderea civilă delictuală a autorului unei fapte ilicite (art. 1349 alin. 1 şi 2 din Codul civil).
Cu deplin temei se arată în Decizie că „Analizând comparativ reglementarea infracţiunii de abuz în serviciu cu dispoziţiile legale expuse mai sus, ce instituie alte forme ale răspunderii decât cea penală, Curtea reţine că, deşi nu sunt identice, acestea se aseamănă într-o măsură care determină posibilitatea ca în cazul săvârşirii unei fapte să poată fi incidentă atât răspunderea penală, cât şi alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară, administrativă sau civilă.”
Într-adevăr, aşa cum bine reţine Curtea Constituţională, prin Codul civil şi legi speciale s-a reglementat răspunderea juridică extrapenală pentru funcţionarii publici propriu-zişi, funcţionarii asimilaţi (liber-profesioniştii) şi funcţionarii privaţi.
Astfel, în cazul în care un funcţionar public propriu-zis a produs o pagubă printr-un act administrativ, s-a reglementat răspunderea extrapenală a acestuia prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit căruia „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Răspunderea juridică extrapenală a judecătorilor şi procurorilor este reglementată prin art. 96 alin. 2, teza a doua din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor[17] care prevede că „Răspunderea statutului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă”.
Registratorii de publicitate şi cei care au în păstrare şi administrare cărţile funciare răspund extrapenal pentru prejudiciile cauzate. În acest sens, sunt prevederile art. 915 alin. 1 din Codul civil, conform căruia „Cel prejudiciat printr-o faptă săvârşită, chiar din culpă, în păstrarea şi administrarea cărţii funciare va putea cere obligarea, în solidar, la plata de despăgubiri a oficiului teritorial de cadastru şi publicitate imobiliară de la locul situării imobilului şi a persoanei răspunzătoare de prejudiciul astfel cauzat, dacă prejudiciul nu a putut fi înlăturat, în tot sau în parte, prin exercitarea acţiunilor şi căilor de atac prevăzute de lege.”
Legiuitorul a reglementat răspunderea juridică extrapenală şi în cazul funcţionarilor asimilaţi funcţionarilor publici – liber-profesioniştilor (notarii publici, executorii judecătoreşti, experţii tehnici, administratorii şi lichidatorii judiciari) şi funcţionarilor privaţi (persoanele care exercită permanent ori temporar, cu sau fără remuneraţie o însărcinare de orice natură în serviciul liber profesioniştilor).
Aşa, spre exemplu, răspunderea civilă delictuală a notarilor publici pentru fapta proprie este reglementată prin art. 72 din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, republicată[18], potrivit căruia „Răspunderea civilă a notarului public poate fi angajată în condiţiile legii civile, pentru încălcarea obligaţiilor profesionale, atunci când acesta a cauzat cu vinovăţie sub forma relei-credinţe un prejudiciu, stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă[19]”.
De asemenea, răspunderea juridică extrapenală a executorilor judecătoreşti este reglementată prin art. 45 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, republicată[20], conform căruia „Răspunderea civilă a executorului judecătoresc poate fi angajată în condiţiile legii civile, pentru cauzarea de prejudiciu prin încălcarea obligaţiilor sale profesionale”.
Faţă de cele arătate mai sus, este evident că dacă pentru anumite fapte imputate funcţionarilor publici propriu-zişi, funcţionarilor publici asimilaţi (liber-profesionist) şi funcţionarilor privaţi legiuitorul a reglementat o răspundere juridică extrapenală, este inadmisibil ca organele judiciare să se transforme în legiuitor prin incriminarea acestora. Or, potrivit art. 61 alin. 1 din Constituţie „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica putere legiuitoare a ţării” (s.n. – Gh.D.).
Prin incriminarea, de către organele judiciare, a unor fapte care atrag o răspundere juridică extrapenală, se ignoră şi prevederile art. 1 alin. 4 din Constituţie care dispune că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”.
Orice imixtiune a unei puteri în activitatea altei puteri este de natură să provoace consecinţe juridice şi sociale deosebit de grave, afectând statul de drept, sistemul democratic, drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
Funcţionarii publici emit o multitudine de acte juridice, în raport de atribuţiile de serviciu pe care le au şi de specificul unităţilor unde îşi desfăşoară activitatea, răspunzând de legalitatea acestora.
Cu privire la cuvântul „act” din conţinutul art. 246 din Codul penal din 1969 şi art. 297 alin. 1 din Codul penal în vigoare „Curtea observă că noţiunea de „act” folosită de legiuitor în cuprinsul reglementării infracţiunii de abuz în serviciu, nu este circumscrisă la o anumită natură a acesteia.”
În Decizie se arată că „Din această perspectivă Curtea observă că modalitatea de interpretare a noţiunii de „act” poate determina o aplicare a legii care, într-o anumită măsură, interferează cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor în mod expres printr-o legislaţie distinctă de cea penală, cum ar fi procedura excepţiei de nelegalitate sau procedura căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti.”
Într-adevăr, în cazul în care un funcţionar public propriu-zis a emis un act administrativ orice persoană vătămată poate recurge la calea contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004.
Hotărârile judecătoreşti, care fac parte tot din categoria actelor juridice, pot fi atacate de părţile nemulţumite de acestea prin căile legale de atac pe care le pot exercita împotriva acestora, în procesele civile prin calea de atac ordinară a apelului şi căile extraordinare de atac, care sunt: recursul, contestaţia în anulare şi revizuirea, iar în procesele penale prin calea de atac a apelului şi contestaţiei, precum şi prin căile de atac extraordinare – contestaţia în anulare, recursul în casaţie şi revizuirea.
Împotriva actelor privative de libertate emise de procuror în cursul urmăririi penale şi al procedurii de cameră preliminară, cererile, propunerile, plângerile şi contestaţiile privitoare la măsurile privative se soluţionează în camera de consiliu, prin încheiere motivată, care se pronunţă în camera de consiliu (art. 203 alin. 5 din Codul de procedură penală). Împotriva soluţiilor de neurmărire sau netrimitere în judecată, date de procuror orice persoană interesată poate face plângere la instanţa competentă, care o trimite la judecătorul de cameră preliminară (art. 340-341 din Codul de procedură penală).
Actele notariale emise în cadrul procedurilor notariale de către notarii publici, sunt supuse controlului judecătoresc în condiţiile art. 157 alin. 1 din Legea nr. 36/1995, republicată, care prevede că „Actele notariale pot fi atacate de părţi sau de orice persoană interesată prin acţiune în anulare la instanţa judecătorească, în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă, republicat, cu modificările şi completările ulterioare”.
De asemenea, actele executorilor judecătoreşti emise în procedura de executare silită, dacă sunt considerate nelegale, părţile au deschisă calea contestaţiei la executare reglementată de art. 711 alin. 1 din Codul de procedură silită, conform căruia „Împotriva executării silite, a încheierilor date de executorul judecătoresc, precum şi împotriva oricărui act de executare se poate face contestaţie de către cei interesaţi sau vătămaţi prin executare. De asemenea, se poate face contestaţie la executare şi în cazul în care executorul judecătoresc refuză să efectueze o executare silită sau să îndeplinească un act de executare silită în condiţiile legii”.
Împotriva încheierii de admitere sau respingere dată de registratorul de publicitate imobiliară, în temeiul art. 31 din Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi a publicităţii imobiliare, republicată[21], părţile interesate sau notarul public pot formula cerere de reexaminare împotriva acesteia la registratorul-şef, iar împotriva încheierii registratorului-şef cei interesaţi sau notarul public pot face plângere, ce se soluţionează de judecătoria în raza căruia se află imobilul.
În unele dintre cazurile exemplificate mai sus, ca de altfel şi în alte cazuri asemănătoare, părţile, de cele mai multe ori prin avocaţii lor, în loc să folosească mijloacele procedurale reglementate de lege pentru desfiinţarea sau anularea actelor juridice, recurg, atunci când îşi dau seama că nu au câştig de cauză în procesele civile, la calea plângerilor penale împotriva funcţionarilor publici, speculând „interferenţa”, cum bine reţine Curtea Constituţională, între infracţiunea de abuz în serviciu şi alte proceduri judiciare reglementate de lege.
Părţile pot, într-adevăr, să depună plângeri penale împotriva funcţionarului public, invocând accesul liber la justiţie prevăzut de art. 21, alin. 1 şi 2 din Constituţie, însă aceasta nu înseamnă, nicidecum, că pot înlătura reglementările juridice, prin considerarea că orice fapte a funcţionarilor publici, neincriminate de lege, întrunesc elementele constitutive ale infracţiunii de abuz în serviciu, din moment ce pentru acestea există reglementări judiciare distincte, prin intermediul cărora se restabileşte ordinea juridică şi se asigură repararea pagubei suferită de victimă.
Este de notorietate că funcţionarii publici, atât funcţionarii propriu-zişi, funcţionarii asimilaţi şi funcţionarii privaţi, au de rezolvat o mulţime de probleme teoretice şi practice controversate, care se ivesc în procesul de interpretare şi aplicare a legii, determinate de dinamica schimbărilor care au loc în relaţiile economice şi sociale[22].
Până la formarea unei practici unitare, judecătorii, procurorii, funcţionarii publici propriu-zişi, notarii publici, executorii judecătoreşti, registratorii de publicitate imobiliară, etc. este posibil să soluţioneze în mod diferit anumite probleme de drept generate de o reglementare legală echivocă, confuză, paralelă şi contradictorie sau pur şi simplu din eroare. Dacă se consideră că funcţionarii publici, care dau anumite soluţii în interpretarea şi aplicarea legii, sunt subiecţi ai infracţiunii de abuz în serviciu, înseamnă că anumite soluţii pot fi apreciate în mod subiectiv şi arbitrar sau chiar din eroare, infracţiunii de abuz în serviciu. Or, atât în legislaţia din ţara noastră, cât şi în legislaţia altor ţări, nu a fost incriminată „soluţia” greşită dată în interpretarea şi aplicarea legii de către funcţionarii publici propriu-zişi, funcţionarii asimilaţi şi funcţionarii privaţi[23].
Este de a dreptul aberant ca efortul de muncă şi gândire şi investiţia de inteligenţă în dezvoltarea creatoare a dreptului să fie caracterizate ca fapte care întrunesc elementele constitutive ale unor infracţiuni[24].
Fără îndoială că dacă funcţionarul public a săvârşit o faptă penală în legătură cu soluţia pe care a dat-o, cum ar fi infracţiunea de luare de mită, infracţiunea de fals intelectual, infracţiunea de fals material sau dacă aceasta este rezultatul unui trafic de influenţă ori şi-a exercitat funcţia cu rea-credinţă va răspunde pentru aceste fapte, în nici un caz pentru soluţia dată de acesta.
Cu privire la judecători şi procurori, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a îmbrăţişat opinia din doctrină, reţinând că „…eventualele erori apărute în acest proces de interpretare şi aplicare a legii neechivalând cu o exercitare abuzivă a atribuţiilor de serviciu, în sensul legii penale, ele putând fi îndreptate în urma exercitării căilor de atac prevăzute de lege în fiecare caz în parte, aceasta fiind de altfel şi justificarea existenţei lor.
Judecătorii şi procurorii sunt suverani în a aprecia atât probatoriul administrat în cauză, cât şi textele de lege care sunt aplicabile, dându-le interpretarea pe care o consideră corespunzătoare. Soluţiile pronunţate de aceştia nu echivalează cu exercitarea atribuţiilor ce le revin potrivit legii magistraţilor şi, prin urmare, nu pot conduce, prin ele însele, la reţinerea unor infracţiuni de abuz în serviciu.
[15] V. Dongoroz, op. cit., p. 22-23.
[16] Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ, publicată în M. Of. nr. 1154 din 07 decembrie 2004.
[17] Legea nr. 303 din 28 iunie 2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.
[18] Legea nr. 36 din 12 mai 1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, republicată în M. Of. nr. 444 din 18 iunie 2014.
[19] Răspunderea civilă delictuală a notarilor publici pentru fapta proprie este reglementată în mod paralel şi contradictoriu prin art. 72 din Legea nr. 36/1995, republicată, art. 1258 din Codul civil şi art. 639 alin. 2 din Codul de procedură civilă. Pentru o discuţie aprofundată a se vedea Gh. Dobrican, Critica reglementărilor paralele şi contradictorii ale unor instituţii juridice, http://www.universuljuridic.ro/critica-reglementarilor-paralele-si-contradictorii-ale-unor-institutii-juridice/, publicat octombrie 2015
[20] Legea nr. 188 din 01 noiembrie 2000 privind executorii judecătoreşti, republicată în M. Of. nr. 738 din 20 octombrie 2011.
[21] Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată în M. Of. nr. 720 din 24 septembrie 2015.
[22] Gh. Dobrican, Răspund penal, judecătorii, procurorii, notarii publici, executorii judecătoreşti şi alte persoane care desfăşoară o activitate de jurisdicţie pentru soluţiile pronunţate în cadrul acestei activităţi, în Dreptul nr. 6/2005, p. 144; A. Boar, Judecătorul – putere şi răspundere, în „Dreptul” nr. 1/1998, p. 31; C. Alexe, Răspunderea judecătorilor garanţie a independenţei justiţiei, în „Pandectele Române” nr. 1/2004, p.223.
[23] Gh. Dobrican, Răspund penal, judecătorii, procurorii, notarii publici, executorii judecătoreşti şi alte persoane care desfăşoară o activitate de jurisdicţie pentru soluţiile pronunţate în cadrul acestei activităţi, în Dreptul nr. 6/2005, p. 144.
[24] Ibidem.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.