„Dezvoltarea durabilă”, în contextul idealului educațional și al gestionării spațiale a teritoriului

- decembrie 5, 2022

3. Abordarea dezvoltării durabile din perspectiva gestionării spațiale a teritoriului

Analizând conținutul Legii nr.350/2001[30], una dintre puținele legi naționale care fac referire la noțiunea de dezvoltare durabilă, observăm intenția de raliere a legiuitorului național față de politicile unionale focusate pe creșterea standardului de trai al populației, dar din păcate într-un spectru economic și normativ supra-reglementat, intruziv și teribil de alambicat.

În virtutea acestui act normativ, reținem că autoritățile publice au obligația de a gestiona și garanta avuția națională[31] în cadrul unui proces decizional chibzuit și centrat pe competențe legale[32]. Și, totodată, pe capacitatea decidenților de a crea mecanisme tehnice și juridice adecvate asigurării „dezvoltării durabile”[33] și respectării interesului general, în sensul creșterii standardului de viață al colectivităților umane „în concordanță cu valorile și aspirațiile societății”[34].

Urmând modelul francez („urbanisme” și „aménagement du territoire”), mai reținem și faptul că în țara noastră amenajarea teritoriului privește suprafețele de teren în ansamblu, dominate de mediul natural, în timp ce urbanismul, reprezintă o parte a amenajării teritoriale care vizează acele spații concrete construite de om în cuprinsul localităților. Raportul între cele două noțiuni fiind deci de la întreg la parte.

În orice caz, în vederea asigurării dezvoltării durabile, constatăm că măsurile reglementate de Legea nr.350/2001 își au punctul de plecare în inițierea unor regulamente și documentații. Acestea se reflectă la nivel național într-un regulament general de urbanism, iar în teritorii (județe, orașe, comune), într-un cadru tehnic, juridic și economic adecvat și specific activităților de dezvoltare eficientă și durabilă a unităților administrativ-teritoriale.

Un asemenea cadru este guvernat, la nivel teritorial, de regulamentul general de urbanism[35] și de 3 „documentații” sau „planuri” de urbanism – care sunt inițiate, elaborate, avizate și aprobate, în condiţiile legii enunțate. Și care, așa cum vom vedea, din unghi juridic nu sunt altceva decât acte administrative cu caracter normativ subordonate ierarhic[36], dinspre centru către unitățile administrativ-teritoriale, începând cu planul urbanistic general (PUG) și continuând cu actele administrativ normative inferioare, mai exact cu planul urbanistic zonal (PUZ) și planul urbanistic de detaliu (PUD)[37].

În alte cuvinte, pentru ca cele 3 documentații/planuri de urbanism să poată fi transpuse în practică, adică pentru a putea fi implementate și produce efecte juridice opozabile terților, este necesară inițierea[38], elaborarea[39], avizarea și aprobarea lor prin hotărâri ale consiliilor locale ale unităților administrativ-teritoriale (respectiv, prin hotărâre a consiliului general al municipiului București). Deci, ceea ce conferă finalmente fezabilitate documentațiilor de urbanism sunt avizele (avize de oportunitate), în timp ce caracterul de normă juridică este dat de aprobarea lor prin hotărârile autorităților publice locale sau, după caz, centrale. Hotărâri care, potrivit legii, sunt supuse contenciosului administrativ[40]. Astfel, dreptul de a ataca asemenea hotărâri trebuie să se încadreze într-un termen de 5 ani, socotiți de la data aprobării, sub sancțiunea prescripției[41].

În ceea ce privește regulamentul general de urbanism, acesta este un act normativ alcătuit din norme juridice directoare, aprobate de autoritatea administrației publice centrale (guvern), cu caracter general (cu aplicativitate la nivel național) care integrează și, totodată, dă startul concretizării planurilor urbanistice de amenajare a teritoriului şi regulamentelor locale de urbanism.

Planul urbanistic general este o sintagmă care desemnează, așa cum am arătat, nu doar o simplă documentație tehnică (piese/planșe desenate), ci și unele „piese scrise” precum un memoriu tehnic și un regulament local de urbanism[42] și, foarte important, un act administrativ normativ[43], desigur alături de reglementările generale adoptate la nivelul unității administrativ-teritoriale. Utilitar, teritorial și juridic, putem spune că planul urbanistic general are scopul dezvoltării omogene a zonelor de interes public pentru o perioadă de 10 ani și se bucură de o forță juridică superioară celorlalte planuri urbanistice. Cu toate acestea, planul urbanistic general, elaborându-se în baza regulamentului general de urbanism, rămâne subordonat acestuia din urmă care, așa cum am arătat, se adoptă prin hotărâre de guvern, iar ambele deopotrivă sunt subordonate legii – ca act normativ emis de organul legiuitor. Practic, din unghi administrativ, putem spune că, planul urbanistic general coordonează întreaga activitate urbanistică la nivel local sau județean.

La rândul său, planul urbanistic zonal[44] este din punct de vedere tehnic un proiect care, față de planul urbanistic general, stabilește într-o manieră mult mai detaliată modalitatea de dezvoltare a unei zone delimitate din aria de cuprindere a unei unități administrativ teritoriale și asigură punerea în aplicare a planului urbanistic general. De asemenea, el este alcătuit din piese desenate și scrise (documentație tehnică avizată, regulamentul) și din hotărârea consiliului local care-i conferă un caracter juridic normativ sau, cum spune jurisprudența, de „act administrativ cu caracter normativ”[45].

Și, în sfârșit, planul urbanistic de detaliu este un act de „reglementare specifică pentru o parcelă în relație cu parcelele învecinate”[46] și vine în subordonarea și detalierea prevederile planului urbanistic general sau planului urbanistic zonal, evident, în scopul declarat de creștere a nivelului de trai al membrilor comunităților.

Din analiza per ansamblu a celor de mai sus, se poate reține că noțiunea de dezvoltare durabilă, în accepțiunea legiuitorului român, rămâne un concept elaborat într-un cadru minuțios planificat de către „decidenți” (parlament-guvern-autorități locale) în baza unor acte normative concentrice și imperative. Astfel că ne întrebăm care e locul și rolul populației civile pe o scenă deja prerezervată autorităților, în contextul în care PIDCP spune că “…fiecare cetățean trebuie să aibă dreptul și posibilitatea de a lua parte la conducerea afacerilor publice”[47]. Ca să nu mai vorbim de faptul că Tratatul de la Lisabona conferă fiecărui cetățean dreptul de a lua parte la viața democratică, iar în perioada 2013-2015, CDO a atras atenția statelor, în mai multe rânduri, să ia toate măsurile pentru a asigura in concreto dreptul populației civile de a participa, în condiții de egalitate, la afacerile politice și publice[48]. Până și Legea nr.350/2001 impune, pe lângă respectarea unor principii[49], pe cel al participării populaţiei la luarea deciziilor. Așadar, omiterea elaborării unui cadru normativ care să asigure participarea directă a cetățenilor la procesele decizionale și de administrare a treburilor publice este profund antidemocratică. Mai ales că un asemenea proces organizatoric implică respectarea dreptului de proprietate publică și privată, chestiuni care presupun inclusiv decongestionarea imobilelor de acele limitări care, în limbajul CEDO, mai poartă și denumirea de „ingerințe” ale exercitării acestui drept fundamental.

Pe de altă parte, mai observăm și faptul că din conținutul primelor sale texte normative, legea națională mai sus evocată își anunță ironic intenția de a depăși cadrul sugerat de propria-i titulatură („…privind amenajarea teritoriului şi urbanismul”), precum și dorința de a excede obiectului de reglementare al Codului civil (care vizează asigurarea raporturilor dintre persoane în spiritul bunei convieţuiri sociale). O concluzie care este sprijinită și de faptul că legea precizează în mod expres că angajează autoritățile în asigurarea premiselor creșterii necontenite a calității și confortului vieții umane. Și, evident, de acele texte de lege nu vizează doar condițiile materiale de locuit, de muncă, de transport, de protecția mediului, ci fac (doar) referire la dezvoltarea identității culturale și arhitecturale etc.[50], fără însă să ne dezvăluie cum va face aceste lucruri.

Așadar, putem spune că, teleologic, Legea nr.350/2001 debutează extrem de suculent, propunându-și să asigure mijloacele necesare ascensiunii nivelului de trai nu numai în plan spațial, ci în toate ungherele vieții umane. Adică să dea expresie dimensiunii plenare standardului de trai, desigur ca drept subiectiv și fundamental al omului și într-un climat democratic-participativ, așa cum configurația unui asemenea drept se degajă din constituția României și mai ales din tratatele internaționale și regionale încheiate sau ratificate de țara noastră.

Din păcate însă nu putem trece neobservat faptul că această intenție de o mărinimie enciclopedică dispare subit chiar după primele 3 articole. Astfel că, începând cu următoarele texte normative, nu mai găsim nicio reminiscență din generozitatea și franchețea inițială a legiuitorului, acesta mărginindu-se la chestiunile tehnice ale amenajării teritoriului şi urbanismului, o abordare care va fi confirmată și de normele sale de aplicare.

4. Concluzii

Neîndoielnic, conceptul de dezvoltarea durabilă reprezintă, dincolo de precaritatea sa juridico-instituțională, o componentă a discursului politic european și nord-american. Retorică pliată pe realizarea unor obiective precum îmbunătățirea crescendo a calității vieții umane, a mediului, dar și pe coeziune socială, echitate, ocrotirea diversității culturale ș.a. Ori studiul problematicii pe care o ridică noțiunea din perspectiva dreptului pozitiv și a politicilor aplicate pe teritoriul României la nivelul școlii, locului de muncă sau de domiciliu (adică din unghiurile idealului educațional și al gestionării teritoriului), relevă faptul că în afara obiectivelor declarate și a finalității politico-economice (globalizarea/mondializarea) mai există și alte valențe relativ absconse. Și ne referim în particular la acelea care aduc atingeri iremediabile drepturilor esențiale ale omului (dreptul la identitate culturală, la libera dezvoltare a personalității umane, la un trai decent ș.a.), cum ar fi:

– Prestabilirea unui model educațional de personalitate articulat pe prioritățile cerute de piața munci (nu pe valori fundamentale). Fiindcă, așa cum am putut vede, pe axa valorilor care concură la formarea individului uman – școală, profesie – crearea omului nou după tiparul marilor corporații financiare face ca accentul prioritar să nu cadă pe valorile pe care psihologia le recunoaște ca fiind esențiale formării unei minți sănătoase: moralitate, libertate, toleranță ș.a. Ci mai degrabă pe un sistem eclectic de valori comerciale (competențe) și criterii (avize, aprobări, autorizații ș.a.) care, în fond, reprezintă cele mai notorii forme istorice de manipulare și de cenzură a libertății umane și care au influențat teribil destinele umanității;

– Tendința de omogenizare culturală, ca trăsătură definitorie a procesului de globalizare, dar și ca efect al unei ample juridicizării, duce în derizoriu dreptul ontologic la identitate culturală, respectiv la diversitate culturală. Desigur, în pofida faptului că asemenea valori identitare sunt ocrotite de constituțiile statelor membre ale UE, de carta drepturilor fundamentale a Uniunii și chiar de tratatele internaționale;

– Stabilirea spațiului de locuit/profesional și a căilor de acces în condițiile autorizate de normele de urbanism și de amenajare a teritoriilor. Chestiune care implică parcurgerea unor proceduri normative extrem de birocratice elaborate de parlament, guvern și autoritățile locale, după caz, fără o participarea democratică a membrilor comunităților;

– Cerința implicării individului în administrarea comunităților (democrație participativă) este de asemenea nesustenabilă în contextul în care cunoștințele elementare de drept nu s-au regăsit în curriculum-ul educației școlare[51], iar inegalitățile economice și nivelul crescând al sărăciei acute nu au stârnit interesul legiuitorului de a adopta soluții legislative adecvate rezolvării acestor probleme;

– La toate acestea se mai adaugă și faptul că per ansamblu școala, domiciliul, locul de muncă și chiar de petrecere a timpului liber sunt supuse unei invazii ciclopice și expansive de norme și proceduri juridice (care depășesc sfera cunoașterii lor chiar și în mediile profesionale), reglementări secondate de obligația cunoașterii și respectării lor, cu consecința sporirii permanente a stării de insecuritate a omului. Ori claustrarea individului uman într-o astfel de matriță normativistă este vădit incompatibilă cu noțiunea de creștere a confortului de viață. Dimpotrivă, generează o stare de frică, de nesiguranță și de dependență a individului față de un sistem al normelor și nu al oamenilor, ca să-l parafrazăm pe Leisner[52].

Grupând toate aceste concluzii în planul formării personalității, putem spune că dezvoltarea durabilă aduce odată cu beneficiile, un drept pozitiv compulsiv, excesiv și aservit globalizării (antidemocratic), dar și o transformare biopsihosocială radicală a individului uman. Din păcate, după un model de personalitate quasi-epurat de valori morale și filosofice, transfigurat de un normativism juridic vast, dar și de o cultură curriculară alcătuită după o rețetă care combină la nivelul cogniției mercantilismul capitalist cu etica organizațională și specializarea profesională.

Și cum în România, din perspectiva laturii constructive[53], dezvoltarea durabilă reprezintă unul dintre cele mai răsunătoare eșecuri postdecembriste, parlamentul țării a creat recent o nouă funcție publică, cea de expert în dezvoltare durabilă[54]. Am devenit astfel prima țară din UE cu un asemenea standard ocupațional și, totodată, cea mai expusă la riscul sărăciei și excluziunii sociale[55], o cinicitate venită parcă să ne reamintească de butada caragialiană: „curat murdar, coane Fănică”.

BIBLIOGRAFIE:

  1. Bruckner, P. Mizeria prosperității. București: Ed. Trei, 2002.
  2. Brie, M., Horga, I. Europa: frontiere culturale interne sau areal cultural unitar. În: Revista științifică trimestrială Moldoscopie, nr.3 (50) 2010, pp. 123-143. [vizualizat la 12.2022] Disponibil: https://ibn.idsi.md/ro/vizualizare_articol/17572/dublincore
  3. Celac, S. (coord.științific). Strategia Națională pentru Dezvoltarea Durabilă a României 2030. Miercurea-Ciuc: Ed. Alutus, 2020.
  4. Djuvara, M. Teoria generală a dreptului, I. Bucureşti: Editura Librăriei Socec & Co., 1930.
  5. Gustave Le Bon. Psihologia mulțimilor. Traducere de Potcoavă I. București: Ed. Librex, 2022.
  6. Ehrlich, E. Despre „Dreptul viu”. În: Conferință din cadrul Institutului Sud-Est European din 12 și 19 decembrie 1920 și ulterior, în ziarul Neamul românesc din anii 1920 și 1921. [vizualizat la 09.2022]. Disponibil online: https://www.constcourt.md/public/files/file/Publicatii/2018/Eugen_Ehrlich_-__Despre_dreptul_viu.pdf
  7. EUROSTAT: România, pe primul loc în Europa la riscul de expunere la sărăcie sau excluziune socială. Peste o treime din populație, afectată. [vizualizat la 09.2022]. Disponibil online: https://www.europafm.ro/eurostat-romania-pe-primul-loc-in-europa-la-riscul-de-expunere-la-saracie-sau-excluziune-sociala-peste-o-treime-din-populatie-afectata/
  8. Legislație și jurisprudență
  9. Ministerul Afacerilor Externe. Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă. [vizualizat la 12.2022] Disponibil: https://www.mae.ro/node/35919
  10. Preda, C. Introducere în știința politică. Ediția a III-a. București: Ed. Polirom, 2019.
  11. WCED (Comisia Mondiala pentru Mediu și Dezvoltare), Our common Future (denumirea este cunoscută și sub expresiile Viitorul nostru comun sau Raportul Brundtland), publicat în presa Universității Oxford în octombrie 1987.
  12. Zakarias K., Benke K. Demnitatea umană în jurisprudența instanțelor constituționale din Germania, Ungaria și România. În: Buletinul Curții Constituționale, 2013/2, [vizualizat la 09.09.2022] Disponibil: https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2021/01/zakarias_benke.pdf
[30] Legea nr.350/2001privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în M. Of. al României nr. 373 din 10 iulie 2001 și Ordinul nr.233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, publicat în M. Of. al României, Partea I nr. 199 din 17 martie 2016.[31] Potrivit art. 1, alin 1 și 2 din Legea nr.350/2001.[32] Așa cum rezultă din conținutul prevederilor art. 1, alin. 2 și 3, coroborate cu dispozițiile art. 25 alin 1) din Legea nr.350/2001, „Consiliul local coordonează şi răspunde de întreaga activitate de urbanism desfăşurată pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale şi asigură respectarea prevederilor cuprinse în documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism aprobate.”

[33] Conceptul de dezvoltare durabilă s-a dorit inițial ca fiind un remediu față de degradarea mediului înconjurător și de scăderea resurselor naturale, însă ulterior acesta s-a extins la toate formele și metodele de dezvoltare socio-economică (sănătate, educație, drept etc.), ceea ce implică schimbarea concepţiei despre economie, societate şi politică.

[34] Potrivit art. 2 alin. (1), coroborat cu art.1 alin.3 și 4, din Legea nr.350/2001.

[35] Aprobat prin H.G. nr.525/1996 pentru aprobarea Regulamentului general de urbanism (modificată și republicată). Începând din anul 2021 există demersuri concrete (H.G. nr. 298/2021) de unificare a legislației în forma unui Cod al urbanismului.

[36] Deși art. 8 din legea nr.350/2001 vorbește de principiul ierarhizării doar cu privire la activitatea de amenajare a teritoriului, totuși considerăm că din economia dispozițiilor legii se degajă aplicarea acestuia și în ceea ce privește activitatea de urbanism.

[37] Potrivit art.45 din legea nr.350/2001 „Documentaţiile de urbanism sunt următoarele: a) Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia; c) Planul urbanistic de detaliu”.

[38] Inițiativa elaborării PUG aparține doar autorității publice locale, în timp ce inițiativa elaborării PUZ și PUD aparține autorității publice locale, dar și persoanelor fizice și/sau juridice interesate, în condițiile prevăzute de art.50 și 54 din legea nr.350/2001.

[39] Inițiativa elaborării PUG, PUZ și PUD aparține autorității publice locale.

[40] În acest sens, sent. civ.nr.2909/2018 a Tribunalului Cluj, devenită definitivă prin Decizia Curții de Apel Cluj. [vizualizată la 04.09.2022]. Disponibilă online: https://www.clujust.ro/decizie-definitiva-pug-ul-municipiului-cluj-napoca-a-instituit-o-limitare-a-dreptului-de-proprietate-fara-fundament-legal-si-contrar-art-44-din-constitutie/

[41] Art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001.

[42] Din PUG face parte integrantă și regulamentul local de urbanism (RLU), conform art.46 ind.1, litera c, din Legea 350/2001.

[43] Potrivit art. 46 alin.1 din Legea nr. 350/2001, PUG (asemenea PUZ și PUD) are caracter de reglementare, iar din anexa 2 a Legii se arată faptul că prin caracterul de reglementare se înțelege “însușirea unei documentații aprobate de a impune anumiți parametri soluțiilor promovate”.

[44] Pentru zone construite protejate inițierea elaborării PUZ aparține colectivătății locale (reprezentate de Consiliul local), unor organisme ale administratiei centrale sau investitori particulari, după caz, conform criteriilor stabilite prin art.24 din Ordinul nr. 562 din 20 octombrie 2003 emis de Ministerul transporturilor, construcţiilor şi turismului.

[45] Potrivit art.47 din Legea nr.350/2001, PUZ are caracter de reglementare specifică, iar Î.C.C.J., prin decizia nr.12 din 28 iunie 2021, publicată în M. Of., partea I nr. 933 din 30.09.2021, a stabilit că „hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ“.

[46] Art. 48 alin. 1) și 3) din Legea nr. 350/2001.

[47] Art. 25 din Pactul internațional pentru drepturile civile și politice, tratat adoptat prin Rezoluția 2200A (XXI) a Adunării Generale a Națiunilor Unite din 16 decembrie 1966, în vigoare din 23 martie 1976.

[48] Rezoluții adoptate de Consiliul Drepturilor Omului al ONU, în perioada 2013-2015: Rezoluția din 8 octombrie 2013 (vizualizată la 04.09.2022, disponibilă: http://dag.un.org/bitstream/handle/11176/305484/A_HRC_RES_24_8-EN.pdf?sequence=3&isAllowed=yn), Rezoluția privind participarea egală la afacerile politice și publice din 2014, A/HRC/RES/24/8, Rezoluția privind egalitatea de participare la afacerile politice și publice din în 2015
(vizualizată la 04.09.2022, disponibilă: http://docbox.un.org/DocBox/docbox.nsf/GetFile?OpenAgent&DS=A/HRC/RES/30/9&Lang=E&Type=DOC).

[49] Principii precum cel al autonomiei locale, al descentralizării, al deconcentrării serviciilor publice, al parteneriatului, al transparenţei etc.

[50] Așa cum rezultă din cuprinsul primelor 3 articole ale Legii nr.350/2001.

[51] Așa cum am arătat deja, educația juridică a fost cuprinsă în lege ca disciplină obligatorie abia la finele anului 2021 (legii nr. 273 din 16 noiembrie 2021) și a devenit operațională începând cu anul școlar 2022-2023.

[52] Este vorba de celebra-i remarcă a lui Leisner Walter: „acesta nu este Guvernământul oamenilor, este Domnia Normelor”. Leisner, W. L’État de droit–une contradiction ? În: Recueil D‘ études en hommage à Charles Eisenmann, Paris, Cujas, 1975, p.66.

[53] Prin latura constructivă a dezvoltării durabile ne referim în principiu la dezvoltarea democrației participative, la ocrotirea identității culturale, a mediului, la eradicarea sărăciei, la creșterea calității vieții etc.

[54] O.U.G. nr. 138/2021 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în M. Of. nr. 1243 din 29 decembrie 2021.

[55] EUROSTAT. Op. cit.

 

Lasă un răspuns

1 2