Cum a devenit abuzul în serviciu cea mai frecventă infracţiune de corupţie

I. Cum stăm

În condiţiile în care orice neîndeplinire a atribuţiilor de serviciu sau îndeplinirea lor defectuoasă, dacă a produs o pagubă, oricare ar fi aceasta, constituie fie infracţiunea de abuz în serviciu fie neglijenţă în serviciu, s-a ajuns la o blocare a sistemului administrativ-birocratic; nimeni nu mai semnează nimic sau semnează numai după o multitudine de alte avize şi aprobări, ori mai simplu, practicând fuga de răspundere, cei care pot, recurg la sistemul delegării de competenţe către cei din subordine.

Descurcă-te române!

În contextul unor incriminări cu caracter atât de general ca cele prevăzute în art. 297 şi 298 din actualul Cod penal, mai este soluţia penală ultima ratio aşa cum se cere într-un stat de drept în care restrângerea drepturilor (şi pedeapsa este o asemenea restrângere) poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică şi numai dacă măsura este proporţională cu situaţia care a determinat-o?

În ce fel de stat de drept ne aflăm?

 II. Cum am stat

Sigur, mulţi vor spune că abuzul în serviciu se regăseşte şi în cuprinsul codurilor 1864 din 1936 şi în cel din 1968 şi deci ar exista o continuare în activitatea de legiferare.

Nimic mai fals!

Primul nostru Cod penal din 1864 (de ce nu l-am denumi Codul Cuza?) în Titlul III Capitolul II intitulat „Crime şi delicte comise de funcționari publici în exerciţiul funcţiunii lor” incrimina abuzul de putere în contra particularilor şi separat în contra interesului public. Statul ocrotea cetăţeanul dar şi interesul public de abuzul funcţionarilor publici, nu relaţiile de serviciu.

Vom reda conţinutul acestor minuţioase reglementări pentru frumuseţea exprimărilor, pe care mulţi care fac trimitere la ele nu le-au citit:

1. Abuz de putere în contra particularilor

Art. 147. – Ori-ce funcţionar administrativ sau judecătoresc va abuza de puterea ce-i dă calitatea sa, spre a sili pe nedrept pe o persoană a face sau a suferi un act, sau a se abţine de la dânsul, se va pedepsi cu închisoare de la o lună până la doi ani şi se va putea încă declara necapabil de a ocupa funcţiuni publice de la un an la trei.

Art. 148. – Ori-ce funcţionar care, în exerciţiul sau cu ocaziunea funcțiunii sale, va maltrata prin ofense orale pe o persoană, se va pedepsi cu închisoare până la şase luni.

Acel funcţionar se va putea încă declara incapabil de a ocupa funcţiuni publice de la un an la trei.

Art. 149. – Ori-ce funcţionar care, afară din cazurile şi formele prevăzute de lege, va aresta sau va ordona a se aresta o persoană, sau care va prelungi într-un mod ilegal ţinerea ei la închisoare, se va pedepsi cu închisoare de la trei luni până la doi ani şi se va putea încă declara de incapabil, de la un an până la trei, de a ocupa funcţiuni publice.

Dacă arestarea ilegală a ţinut mai mult de trei zile, minimul pedepsei va fi de patru luni şi se va declara incapabil de a mai ocupa funcţiuni publice de la un an la trei ani.

Dacă arestarea ilegală va ţine mai mult de o lună, osânda va fi de doi ani închisoare.

În aceste din urmă 2 cazuri, funcţionarul va pierde şi dreptul la pensiune.

Art. 150. – Ori-ce funcţionar care, în instrucţiunea cauzelor corecţionale ori criminale, va fi întrebuinţat sau va fi ordonat a se întrebuinţa cazne, spre a sili pe bănuiţi a face mărturisiri sau declaraţiuni, se va pedepsi cu doi ani închisoare, fără a se apăra prin acesta de alte pedepse mai mari, pentru lovituri sau răniri prevăzute de lege.

 Art. 151. – Ori-ce funcţionar administrativ sau judecătoresc, ori-ce ofiţer de justiţie sau de poliţie, ori-ce comandant sau agent al forţelor publice, care se va introduce, în a sa calitate, în domiciliul unui cetăţean, în contra voinţei acestuia, afară din cazurile prevăzute de lege şi fără formalităţile ce ea prescrie, se va pedepsi cu închisoare de la cincisprezece zile până la trei luni şi cu o amendă de la 50 până la 1000 lei), având-se însă în vedere aplicarea § 2 de la art. 99.

Ori-ce particular, care, prin ameninţări sau mijloace silnice, se va fi introdus în domiciliul unui cetăţean, se va pedepsi cu închisoare de la cincisprezece zile până la trei luni şi cu amendă de la 50 până la 500 lei.

Art. 152. – Ori-ce judecător sau autoritate judecătorească, ori-ce administrator sau autoritate administrativă care, sub pretext de tăcere sau de nedesluşire a legii, va denega dreptatea ce este dator părţilor ce-i vor fi cerut-o, şi care va fi stăruit în denegarea sa, chiar în urmă de prevestirile sau ordinele ce va fi primit de la superiorii săi competenţi, se va putea urmări şi pedepsi cu amendă de la 100 până la 1000 lei, şi se va declara necapabil de a ocupa funcţiuni publice de la un an până la trei ani.

Art. 153. – Ori-ce funcţionar, care va executa o pedeapsă ce nu a fost pronunţată de judecată sau care o execută peste măsura prevăzută de judecată, se va pedepsi cu închisoarea până la doi ani.

Art. 154. – Ori-ce funcţionar însărcinat cu urmărirea crimelor sau cu executarea pedepselor care, cu scop de a sustrage pe un individ de la o pedeapsă legale, nu va urmări crima sau delictul, sau care nu execută pedeapsa pronunţată, ori execută o pedeapsă mai mică decât cea pronunţată de judecată, se va pedepsi cu închisoarea până la doi ani sau cu amendă de la 100 până la 3000 le) şi se va declara incapabil, de la un an până la trei ani, de a ocupa funcţiuni publice.

Art. 155. – Ori-ce funcţionar care, de la sine, în contra legei, fără competenţă şi fără a mijloci o hotărâre a autorității competente, va deposeda pe un particular, se va pedepsi cu închisoarea până la doi ani şi se va declara incapabil de a ocupa funcţiuni publice de la un an până la trei ani.

Art. 156. – Ori-ce supresiuni, ori-ce deschidere de scrisori încredinţate la poştă, făcută sau înlesnită de vre-un funcţionar sau agent al guvernului, ori al administraţiunei poştelor, se va pedepsi cu închisoarea până la doi ani şi cu amendă de la 50 până la 500 lei).

Culpabilul se va declara necapabil de a ocupa funcţiuni publice de la un an la doi ani.

Art. 157. – Ori-ce funcţionar superior care, prin amăgire, va face pe subordonații săi de a comite o crimă sau un delict în exerciţiul funcției lor, sau care, cunoscând asemenea crime sau delicte din partea subordonaților săi, le tolerează, se va pedepsi cu pedeapsa aplicabilă acelor crime sau acelor delicte.

 2. Abuz de autoritate în contra lucrului public

 Art. 158. – Ori-ce funcţionar public, ori-ce agent sau însărcinat al guvernului, de ori-ce grad sau stare, care va cere sau va ordona va face a se cere sau a se ordona mişcarea sau întrebuinţarea forţei publice în contra execuţiunei unei legi, în contra percepţiunei unei contribuţiuni legale, sau în contra execuţiunei unei ordonanţe sau mandat al justiţiei, sau în contra ori-cărui alt ordin a autorității legitime, se va pedepsi cu recluziunea; iar dacă o asemenea cerere sau ordine a izbutit a se şi pune în lucrare şi a produce efect, pedeapsa va fi maximul recluziunii.

Art. 159. – Pedeapsa hotărâtă în articolul de mai sus nu va înceta de a se aplica la funcţionarul, agentul sau însărcinatul ce va fi săvârşit asemenea infracţiune din ordinea mai marilor săi, afară numai dacă acest ordin se va fi dat de către acei mai mari, în cazuri de a lor competenţă şi pentru acel care funcţionar sau agent era dator să arate supunere de ierarhie.

Atunci se vor supune la pedeapsa hotărâtă în acel articol acei mai mari, cari vor fi fost cei dintâi a da asemenea ordine.

Art. 160. – Dacă, în urma acelor ordine sau cereri, vor naşte alte crime supuse la pedepse mai mari decât cele exprimate la art. 158, aceste pedepse mai mari se vor aplica funcţionarilor, agenţilor sau însărcinaţilor culpabili de asemenea ordine sau cereri.

 Codul penal din 1936 denumit, fără nici un merit, decât că a fost promulgat prin decret regal, Codul penal Carol al II-lea, inspirat de Codul penal Rocco, un cod de sorginte mussoliniană, incrimina abuzul de putere (art. 245), abuzul de autoritate (art. 246) şi excesul de putere (art. 247), dar niciuna dintre aceste incriminări nu avea un caracter atât de general ca cel prevăzut de art.297 din actualul Cod penal, care se vrea a fi codul penal al unui stat de drept, nu unul de inspiraţie totalitară precum Codul penal Carol al II-lea.

Abuzul de putere (art. 245) exista atunci când „funcţionarul public care, uzurpând o atribuţiune, sau abuzând de puterea sa legală, sau depăşind limitele competinţei sale, ori nesocotind sau violând formalităţile prescrise de lege, ori abătându-se în orice alt mod de la îndatoririle inerente funcţiunii sale, săvârşeşte un act pe care legea nu-l consideră infracţiune, în scopul de a procura cuiva, pe nedrept, vreun folos sau de a-i cauza o păgubire de orice fel, comite delictul de abuz de putere şi se pedepseşte cu închisoare corecţională de la 6 luni la 2 ani şi interdicţie corecţională de la unu la 3 ani”.

Abuzul de autoritate (art. 246) exista atunci când „funcţionarul public care, fără just motiv, face uz de forţa armată, întru cât acest fapt nu ar constitui o infracţiune mai gravă, sau în urma lui nu s-ar fi produs vreo infracţiune mai gravă, comite delictul de abuz de autoritate şi se pedepseşte cu închisoare corecţională de la unu la 3 ani şi interdicţie corecţională de la unu la 3 ani”.

Excesul de putere (art. 247), exista atunci când „funcţionarul public care, aparţinând unei anumite puteri în stat, face, pe nedrept, acte ce intră în atribuţiile altei puteri, sau prin orice mijloace împiedecă, zădărniceşte sau îngreunează exerciţiul funcţiunilor acesteia, comite delictul de exces de putere şi se pedepseşte cu închisoare corecţională de la 6 luni la 2 ani şi interdicţie corecţională de la unu la 2 ani”.

Nici vorbă de incriminarea oricăror încălcări ale atribuţiilor de serviciu. Legea era clară şi previzibilă, conduita nelegală era circumscrisă unor acţiuni precis determinate. Nu orice încălcare a atribuţiilor de serviciu constituia o infracţiune ca în actualul Cod penal.

 III. Cum am ajuns aici

Primul cod al capitalismului socialist de stat, din 1968 (nu era Statul deţinătorul întregului capital?) nu putea sa tolereze păgubirea „averii întregului popor” şi a găsit de cuviință să incrimineze printr-o normă incompletă (normă cadru) orice faptă a „funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi socialiste sau o pagubă patrimoniului acesteia” ca abuz în serviciu contra intereselor obşteşti. (art. 248)

Dacă în vechile reglementări faptele erau calificate ca abuzuri în contra interesului public sau privat, legiuitorul ocrotind atât cetăţeanul cât şi interesul public împotriva abuzurilor funcţionarilor, înglobarea acestor infracţiuni sub titlul de infracţiuni de serviciu evocă mai degrabă neîncrederea statului în toți ei care lucrau pentru el, fie ca funcţionari publici, fie „alţi salariaţi”, calificare eufemistică pentru „clasa muncitoare” pe care nu o putea considera înclinată spre a comite infracţiuni.

Interpretată extensiv (in mala parte) de doctrina penală şi de instanţele de judecată, fapta se considera comisă în exerciţiul atribuţiilor de serviciu dacă atribuţia respectivă se regăsea în hotărâri de guvern, norme de aplicare a legii, regulamente de ordine interioară, norme tehnice şi în ultimă instanţă în fişa postului care de regulă se termina stereotip: „îndeplineşte orice alte sarcini încredinţate de conducătorul locului de muncă^[1]”.

Era o gravă cedare de la principiul legalităţii incriminărilor afirmat de art. 2 din Codul penal amintit, dar neconsacrat de Constituţia din 1965.

Numai că şi legiuitorul de atunci a simţit nevoia depenalizării infracţiunilor de periculozitate redusă, astfel că prin art. 11 din Legea nr. 59/1968 abuzul în serviciu constituia abatere de competenţa comisiilor de judecată, dacă în toate aceste cazuri valoarea pagubei pricinuite nu depășea 1000 lei, cu excepția cazurilor în care fapta a pus sau ar fi putut pune în pericol mașini, instalații, depozite, alte bunuri sau valori importante, ori ar fi putut provoca tulburări grave în desfăşurarea procesului muncii.

Abuzul în serviciu contra intereselor persoanei (art. 245) şi abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi (art. 246), deşi incriminate separat aveau în comun faptul că aceste norme de incriminare erau la fel norme cu caracter general faţă de celelalte norme care incriminau alte infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciu (printre care şi purtarea abuzivă, luarea de mită etc.), care aveau caracter de norme speciale, astfel că aplicarea normei speciale, care incrimina o altă conduită abuzivă (şi nu s-ar putea spune că purtarea abuzivă şi luarea de mită nu sunt fapte abuziv) înlătura aplicarea normei generale^[2].

În sfârşit, tot de atunci infracţiunea de abuz în serviciu putea fi comisă şi de alţi salariaţi, nu numai de persoanele care aveau calitatea de funcţionar public. (art. 258)

În redactarea actualului Cod penal autorii au unificat într-un singur text infracţiunile de abuz în serviciu contra intereselor publice şi prin îngrădirea unor drepturi, făcând distincţie în cuprinsul Titlului V intitulat „Infracţiuni de corupţie şi de serviciu”, între infracţiunile de corupţie (cap. I) şi infracţiunile de serviciu (cap. II), dar au păstrat în cuprinsul art. 297 incriminarea abuzului în serviciu tot printr-o normă incompletă, al cărei conţinut, în virtutea aceleaşi practici dezvoltate sub imperiul vechiului cod, se putea complet cu norme juridice cu valoare inferioară legii (norme incomplete improprii)^[3], deşi de această dată principiul legalităţii incriminărilor este de ordin constituţional.

Copiind în mod fidel spiritul reglementărilor vechiului Cod penal, legiuitorul a preluat în art. 308 din actualul Cod penal şi incriminarea faptelor săvârşite de către sau în legătură cu persoanele care exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remuneraţie, o însărcinare de orice natură în serviciul ori în cadrul oricărei persoane juridice, fără a face distincţie între persoana juridică de cu capital integral sau majoritar de stat şi cea cu capital privat.

Astfel, în principiu, managerul unei societăţi private se poate trezi cu organele de cercetare penală mai zeloase, sesizate din oficiu, cu o pretinsă săvârşirea unei infracţiuni de abuz în serviciu de către un angajat care a produs o pagubă societăţii, pagubă pe care nu a reclamat-o şi pentru care nici nu doreşte intervenţia poliţiei.

 IV. Cum a ajuns abuzul în serviciu cea mai frecventă infracţiune de corupţie

Convenţia europeană privind corupţia (Convenţia de la Strasbourg) ratificată de România (publicată în M. Of. nr. 65 din 30/01/2002) nu includea în prevederile sale obligaţia de a incrimina abuzul în serviciu ca infracţiune de corupţie.

Prin Legea nr. 365/2004 România a ratificat Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, semnată de România la Merida la 9 decembrie 2003.

Convenţia de la Merida prevede în art. 19 obligaţia statelor semnatare de a incrimina abuzul de funcţie în sensul că: „Fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, faptei unui agent public de a abuza de funcţiile sau de postul său, adică de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească, în exerciţiul funcţiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu scopul de a obţine un folos necuvenit pentru sine sau pentru altă persoană sau entitate”.

Modul în care legiuitorul naţional transpunea în legislaţia naţională prevederile acestei convenţii rămânea la dispoziţia acestuia, în raport de caracteristicile şi sistematizările sistemului legislativ naţional.

DOWNLOAD FULL ARTICLE