Criteriile domenialității publice în dreptul francez

 Proprietatea unei persoane juridice

Criteriile de domenialitate publică: această noțiune a fost, în 2006, originea jurisprudențială care a contribuit la dezvoltarea domeniului public. După ce s-a adoptat o poziție moderată cu privire la acest criteriu, jurisprudența administrativă s-a angajat să mărească noțiunea și sfera termenului domeniului public, iar, ca rezultat, va oferi domeniului public un criteriu de delimitare a bunurilor proprietate publică, și anume serviciul public. Acesta îi va permite domeniului public să adauge, la lista deja existentă, și alte categorii de titulari ai dreptului de proprietate publică.

Dar sfera „serviciilor publice franceze”, fiind doar o subtilă strategie jurisprudențială care a contribuit la mărirea sferei de competență a judecătorilor administrativi, care până la acel moment au fost într-un anumit mod „agresați” de prevederile dreptului comun pentru a soluționa litigiile de drept administrativ. Această criză a serviciilor publice a făcut să se resimtă efectele asupra domeniului public „stilului francez” care a fost nevoit, chiar și el, să se adapteze noilor tendințe.

Pentru existența unei coerențe, CGPPP regrupează domeniul public și domeniul privat în ansamblul proprietăților publice în general. Domeniul privat se regăsește pe un loc inferior, când acesta a fost definit în mod negativ: bunuri publice care nu fac parte din domeniul public sau bunuri excluse din domeniul public. O nouă definiție a domeniului public și-a propus să adapteze noțiunea domeniului public și, de asemenea, s-a încercat ca acesta să fie încadrat în a doua parte a Codului, loc unde era reglementată gestiunea, și nu în prima parte a Codului, loc unde se găsea reglementată achiziția.

Clarificarea acestei situații a fost oferită de momentul în care a fost fixată destinația și afectarea bunurilor care formează proprietatea publică. Aceste criterii de recunoaștere a domenialității publice nu existau până în acel moment, fapt pentru care de la acel moment devenea foarte clar cine poate fi titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public.

CGPPP ‒ cuprinde imprecizia câmpului de aplicare a domeniului public ‒ în acesta se reia esențialul criteriului organic (deci criteriul final fondat afectațiunii bunului), însă acesta modifică concepția amenajamentului „special” devenit indispensabil, transformând un bun principal în bun accesoriu. Un punct de plecare pentru aplicarea acestui criteriu a fost lista bunurilor mobiliare.

Proprietatea unei persoane juridice

Criteriul organic permite identificarea proprietăților publice care sunt formate din bunuri care aparțin proprietății publice a statutului sau unităților administrativ-teritoriale și proprietatea privată a statului sau unităților administrativ-teritoriale.

A. Persoanele publice în cauză: CGPPP, în încercarea sa de identificare și globalizare a bunurilor din domeniul public, a tratat într-o manieră transversală ansamblul bunurilor care formează proprietatea publică împreună cu drepturile acestora.

Persoanele publice ‒ titulare a dreptului de proprietate „Prezentul cod, din Franța, se aplică atât bunurilor din domeniul public cât și drepturilor (care pot fi cu caracter mobiliar și imobiliar) asupra bunurilor care formează proprietatea statului, a colectivităților teritoriale, precum și a stabilimentelor teritoriale. De asemenea, codul se aplică și altor persoane juridice de drept public, astfel formându-se noi categorii de persoane juridice care pot dobândi drepturi asupra bunurilor din domeniul public. Însă prin prevederile acestui cod ele au fost incluse și denumite „sui generis”, persoane juridice de drept public.

Ulterior, s-a încercat o inventariere a bunurilor care formează domeniul public, aceasta pentru a se încerca, în primul rând, delimitarea proprietății publice de cea privată. Anumite autorități publice, cu o anumită influență în circuitul civil din Franța și-au exprimat acordul pentru inventarierea acestor bunuri ale proprietății publice. Acestea au recunoscut existența domenialității publice asupra acelor bunuri care erau destinate și afectate deservirii unui serviciu public, însă cel mai important aspect a fost acela prin care fiecare instituție și-a delimitat propriile bunuri de cele care au fost destinate satisfacerii unui serviciu public, și pe care poate acestea le utilizau în prealabil.

Cu privire la grupările de interes public (așa-numitele GIP) – acestea sunt considerate persoane juridice de drept public, deoarece bunurile de care acestea dispun pe cont propriu pot releva cu ușurință bunurile din domeniul public de cel privat. Legiuitorul oferă cadrul legal necesar pentru a fixa natura fiecărui bun în parte utilizat de aceste instituții.

La 1 decembrie 2008 s-a adoptat Decretul prin care întreaga gestiune a bunurilor din domeniul public, era concentrată în mâinile unei singure autorități, care avea competența de a o putea împărți cu ministerele. La nivel local, cel însărcinat cu gestiunea bunurilor care formează domeniul public, a fost prefectul local.

B. Persoanele private ‒ acestea nu pot dispune de domeniul public: această caracteristică se aplică și bunurilor din domeniul privat al statului. O problemă care s-a pus în discuție atât în doctrină, cât și în jurisprudența franceză, a fost cine poate fi proprietarul cimitirelor. Potrivit CE 27 MAI 1964, Chervet ‒ cimitirele au ca titular al dreptului de proprietate, grupările private. De asemenea, CE 13 MAI 1964, Eberstock ‒ cimitirele au fost considerate și tratate la fel ca bunurile private ale unei persoane de drept privat.

CE, ASS, AVIS, 10 juin 2004 ‒ persoanele de drept privat, denumite astfel (sui generis), potrivit definiției oferite de către Agenția France – Presse ‒ instituție creată de către legiuitor și care exercită o activitate de interes general (deservirea unui serviciu public), a reiterat ideea că acestea nu pot fi titulare ale unui drept de proprietate publică și nici nu pot utiliza bunurile din domeniul public, decât în conformitate cu prevederile legale.

Cu toate acestea, cadrul legal de privatizare a unui stabiliment public, care a fost transformat în bun proprietate privată, nu se poate supune dispozițiilor de drept comun (în general), aceasta deoarece titularul dreptului de proprietate este tot statul sau o unitate administrativ-teritorială, și nu o persoană privată de drept comun. Chiar dacă face parte din proprietatea privată, acesta se supune unor dispoziții speciale față de cele de drept comun, aspect pe care legiuitorul a avut grijă să îl sublinieze în mod expres.

Domenialitate publică și continuitatea serviciului public: Consiliul constituțional, 14 aprilie 2005 ‒ Legea relativă a aeroporturilor:

Prin privatizarea anumitor instituții naționale, legiuitorul francez a considerat că majoritatea bunurilor afectate să îndeplinească un serviciu public vor fi trecute în proprietatea acestor instituții privatizate, înainte de a se proceda la declasarea lor. Un exemplu elocvent în acest sens este privatizarea „Aeroportul din Paris” prin care se realizează, de către această instituție, un serviciu public aeroportuar.

Consiliul Constituțional a confirmat ceea ce s-a decis cu privire la bunurile France Telecom: „declasarea unui bun care aparține domeniului public nu ar fi putut avea ca efect privarea garanțiilor legale constituționale care rezultă din existența și continuitatea serviciilor publice, cărora acestea rămân afectate. Aceste bunuri, indispensabile pentru buna exercitare a unui serviciu public, chiar dacă acestea au fost transformate în proprietate privată, acestea rămân supuse unui regim juridic de natură a prezerva continuitatea serviciului public.”

Două întrebări se pot pune cu privire la cele evocate anterior: una cu privire la regimul bunurilor utilizate pentru realizarea unui serviciu public și cea a aplicării unui regim de coproprietate.

A. Bunurile utilizate pentru ocuparea domeniului public

Atunci când o persoană de drept privat concesionează sau ocupă o dependință domenială, ea va dispune de lucrările, instalațiile, construcțiile necesare și utile pentru realizarea unui serviciu public. Cu privire la aceste chestiuni s-au formulat mai multe întrebări: cine este titularul dreptului de proprietate asupra acelor bunuri ‒ persoana de drept privat sau statul/unitățile administrativ-teritoriale? Toate aceste chestiuni și-au găsit rezolvarea în dispozițiile legale ale articolului L.2122-9 CGPPP, iar jurisprudența a încercat să se adapteze cu aceste prevederi și soluționeze problemele legale intervenite între persoana ocupantă a domeniului public și titularul dreptului de proprietate asupra acelor bunuri.

Diferențierea depinde, de regulă, de destinația oferită acelui bun, la finalul concesiunii. În acest caz se disting trei categorii:

1. Bunurile de retur: sunt acele bunuri necesare executării serviciului public. Însă prin cesiunea acestor bunuri unei persoane juridice de drept privat nu se pierde dreptul de proprietate a statului sau a UAT-urilor, iar aceste persoane juridice de drept privat se bucură numai de un drept de folosință, iar la expirarea termenului de cesiune, bunurile revin în integralitatea lor titularului dreptului de proprietate.

2. Exclusivitatea proprietății publice: coproprietate și domenialitate. Dacă discutăm despre domeniul public exclusiv al statului, trebuie să stabilim din capul locului că bunurile care formează această categorie de proprietate nu pot suporta partajul, asemenea bunurilor din proprietatea privată. Cu toate acestea, pentru ca aceste bunuri să poată fi supuse partajului, este necesar ca acestea să fie trecute în proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.

Cu privire la coproprietate, aceasta este specifică unui imobil, caz în care cotele-părți pot fi egale sau diferențiate în funcție de participare. O problemă care s-a pus în discuție a fost aceea de a se stabili dacă există o proprietate privată a statului, iar acesta este titularul unei cote-părți dintr-un anumit bun imobil, această cotă-parte face parte din domenialitatea publică? Răspunsul oferit de Curtea de Casație a Franței în cazul 1 din 25 februarie din 2009, Cne de Sospel, a fost acela potrivit căruia o cotă-parte dintr-un imobil, în care statul este titularul dreptului de proprietate, nu poate fi considerată ca aparținând domeniului public, ci aceasta face parte din proprietatea privată a statului.

3. Persoanele publice dispun de un veritabil drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul public: existența unei diviziuni între proprietatea privată și publică a statului este de necontestat. O valorizare etică și politică a fost realizată de autorul francez Maurice Hauriou, potrivit căruia, „dacă asupra domeniului public există un drept de proprietate, aceasta nu este o proprietate ordinară, ci este o proprietate care merită numele de publică”.

4. Stabilimentele publice pot dispune de domeniul public: până de curând era exclus ca stabilimentele publice să poată deține un anumit drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul public. Acele bunuri puteau fi afectate utilizării unui stabiliment public, însă acele bunuri făceau parte din domeniul privat al statului.

O altă problemă cu care s-a confruntat atât doctrina, cât și jurisprudența franceză a fost aceea de a determina formele domeniului public, fapt pentru care ulterior au apărut domeniul public departamental (care cuprinde rute naționale, prefecturi, palate de justiție, închisori etc.) și domeniul public comunal (cimitire, edificii culturale, drumurile urbane și vecinale).

Edificiile cultelor, elemente ale domeniului public comunal^[1]: câteva dintre marile catedrale încadrate în domeniul public, edificii culturale (biserici, temple, sinagogi, moschee), fac parte din domeniul public comunal. După adoptarea legii din 9 decembrie 1905 cu privire la separarea bisericilor de stat, de regulă, proprietatea acestor edificii culturale a rămas în proprietatea comunelor sau orașelor în care acestea se regăseau. Cu toate acestea, articolul din legea anterior citată, interzice mixtiunea autorității administrative în ordinea interioară a acestor edificii, această competență fiind oferită ministerului Cultelor.