Consolidarea funcției legislative a Parlamentului, în lumina principiului securității juridice
Marieta Safta - septembrie 6, 20213. Parcursul parlamentar al legii
3.1. Avizarea legii
Obligația de solicitare a avizelor de la autoritățile prevăzute de lege este subsumată exigenței de calitate a reglementării întrucât autoritățile avizatoare sunt stabilite în considerarea expertizei lor în domeniile de referință. Părerea acestor autorități este cerută tocmai pentru ca legea să fie adaptată scopului reglementării iar soluțiile legislative să fie corelate cu expertiza și nevoile reale în domeniul său de referință.
În acest sens, prin aceeași Decizie nr. 139 din 13 martie 2019, precitată, par. 85, Curtea Constituțională a reținut că principiul legalității, prevăzut de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituție, impun ca atât exigențele de ordin procedural, cât și cele de ordin substanțial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituțiile prevăzute de lege, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calității legii, o lege care să slujească cetățenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică[37]. Ca urmare, așa cum arătam și cu un alt prilej[38] solicitarea unui aviz nu poate și nu trebuie interpretată ca o cerință pur formală (încă o hârtie într-un dosar), nici de autorul și nici de destinatarul solicitării, ci trebuie privit cu responsabilitate, întrucât reprezintă un punct de vedere al unui specialist în domeniul de legiferare respectiv, care poate proteja de o legiferare care să nu răspundă necesităților reale. Responsabilitatea trebuie privită într-un dublu sens, cel al solicitantului și cel al destinatarului solicitării, întrucât „este obligația autorității publice avizatoare să avizeze proiectele de acte normative care se referă la sfera sa de competență, iar neîndeplinirea acestei atribuții mai ales în privința actelor normative cu un impact social major constituie o înțelegere greșită a rolului său legal și constituțional, fără a fi însă afectată constituționalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul”[39]. Desigur că pasivitatea acestor autorități nu poate bloca legiferarea, tocmai de aceea Curtea a stabilit că este obligatorie solicitarea avizelor; „nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare”.
Cât privește competențele în procedura de avizare a actelor normative în România, reținem în primul rând Consiliul Legislativ, potrivit art. 79 alin. (1) din Constituție, Consiliul Economic și Social, potrivit art. 141 din Constituție, Consiliul Suprem de Apărare a Țării, potrivit art. 119 din Constituție. Sunt incidente, de asemenea, prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care stabilește în art. 31 alin. (3) că „Forma finală a instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Curții de Conturi sau Consiliului Economic și Social”. Curtea Constituțională a subliniat că atunci când o normă de reglementare primară stabilește obligativitatea solicitării avizului unei autorități publice pentru adoptarea unui act normativ, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligația procedurală de a-l solicita, indiferent că avizul are o natură consultativă sau conformă[40]. Distingând sub acest aspect între consacrarea legală și cea constituțională a avizării actelor normative, CCR a analizat în jurisprudența sa problematica lipsei solicitării avizelor instituțiilor menționate, pornind de la reglementarea constituțională și ținând seama (cu excepția Consiliului Legislativ unde subzistă o obligație generală de avizare a actelor normative) de domeniile de specialitate ale acestor instituții, astfel cum sunt stabilite de legile de organizare și funcționare corespunzătoare fiecăreia dintre ele.Ca și în cazul nuanțării prezentată în cazul analizei exigențelor ce vizează expunerile de motive, considerăm că cerința solicitării avizelor prevăzute de diverse acte normative, altele decât Constituția, nu trebuie absolutizată. Ca și în cazul altor elemente de procedură legislativă prevăzute de lege, precum temeinica motivare, și cerința legala a avizării trebuie analizată prin prisma principiului securității juridice.
Cât privește momentul solicitării avizelor, Curtea a reținut că „este evident că avizele se solicită înainte de adoptarea actului normativ”[41]. De asemenea, „nu există obligația de a se solicita avizarea ori de câte ori proiectul de lege suferă diverse modificări în Camera de reflecție sau în cea decizională[42]. Considerăm că și acest din urmă considerent trebuie abordat mai nuanțat, în funcție de amendamentele care se introduc în Camera de reflecție, și care ar putea impune o avizare care nu a fost inițial necesară.
3.2. Informarea Parlamentului și fișa financiară
O problemă adesea observată în ultimii ani în procedura de adoptare a actelor normative privește lipsa fișei financiare și a informării Parlamentului de către Guvern, în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat[43]. Este evident că, din perspectiva principiului securității juridice, lipsa fișei financiare și a informării Parlamentului de către Guvern în cazul menționat constituie vicii fundamentale ale legii. Angajarea prin lege a unor cheltuieli fără o sursă reală de finanțare dă expresie adesea unor încercări populiste, pur politicianiste, de atragere a unei părți din electorat în diverse momente care contează în economia electorală.
O jurisprudență foarte consistentă a Curții Constituționale a determinat și în această privință crearea unei „doctrine” a fundamentării actelor normative. Astfel, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție, „în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie”. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate[44]. Relația dintre autoritățile menționate se realizează prin intermediul președinților Camerei Deputaților, Senatului sau ai comisiilor parlamentare, sens în care sunt și normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire. Așadar, norma constituțională nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar.
În ceea ce privește incidența dispozițiilor care impun solicitarea fișei financiare prevăzute de lege, Curtea a precizat că, atâta vreme cât dispozițiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligația solicitării fișei financiare incumbă tuturor inițiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 (…), iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligația de a solicita fișa financiară. Nu deputatul sau senatorul inițiator al legii trebuie să întocmească fișa financiară, ci Guvernul. n impediment în continuarea procedurii de legiferare”. Potrivit Curții „fișa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b1) din Legea nr. 90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituție], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic și, implicit, finalități diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicații bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menționate, așadar atât punctul de vedere, cât și fișa financiară”.
Similar raționamentului referitor la obligația solicitării, iar nu și a obținerii avizelor prevăzute de lege, Curtea a stabilit că, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, „este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară”. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică căreia îi incumbă obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare”. Sub acest aspect, Curtea a stabilit că „a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă”.
3.3. Regimul amendamentelor aduse proiectului de lege sau propunerii legislative
Practica sancționării amendamentelor introduse în cursul dezbaterilor parlamentare, dar care nu au legătură cu obiectul legii este dezvoltată în literatura franceză de specialitate la care ne-am referit în partea introductivă a acestui articol[45], sub denumirea de „cavalerie legislativă”. Chiar dacă mai rar, o identificăm și în jurisprudența Curții Constituționale a României, în care au fost sancționate modificările introduse prin legile de aprobare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului care nu au nicio legătură cu ordonanța de urgență aprobată prin lege. Este vorba despre utilizarea legii de aprobare a ordonanțelor de urgență ca „vehicule” de promovarea rapidă a unor reglementări noi, cu ocolirea, practic, a procedurii obișnuite de legiferare care ar fi însemnat o inițiativă legislativă separată, cu toate regulile care o guvernează.
Potrivit unei jurisprudențe[46] dezvoltată mai recent, după ce, în sfârșit, Curtea Constituțională a fost sesizată cu astfel de practici, „legea de aprobare a unei ordonanțe de urgență poate viza numai obiectul de reglementare al ordonanței de urgență și măsurile conexe, de corelare sau de politică legislativă, ce au legătură cu domeniul astfel determinat”. Ca urmare, legea „fie aprobă pur și simplu ordonanța de urgență, fie aprobă ordonanța de urgență, cu modificarea, completarea, abrogarea sau chiar suspendarea unor dispoziții ale acesteia”[47], cu corelarea în mod corespunzător a soluțiilor legislative preconizate cu ansamblul legislației. În consecință, Curtea a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor introduse prin legea de aprobare a unei ordonanțe de urgență care stabileau „soluții legislative distincte ce nu au făcut obiectul actului de delegare legislativă și nici nu sunt în legătură cu acesta”, reținând că ele contravin „art. 115 alin. (7) și art. 1 alin. (5) din Constituție, prin raportare la prevederile art. 41 alin. (1) și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000”[48]. Potrivit Curții, „o asemenea concluzie se impune tocmai pentru că Parlamentul este chemat să se pronunțe, în această procedură specială, asupra actului de natură legislativă adoptat de Guvern în virtutea competenței sale de legiuitor delegat conferite de art. 115 alin. (4) din Constituție. În această procedură, acțiunea Parlamentului se limitează strict la încuviințarea, prin lege, a actului legislativ al Guvernului, pe care, în acest mod, îl ridică la rang de lege. De aceea, Parlamentul se pronunță numai în limitele sesizării sale, neputând să amalgameze sau să convertească procedura specială de aprobare a ordonanței de urgență într-o procedură de legiferare generală”[49]. Cât privește efectele unei astfel de decizii, în situația menționată Curtea a reținut că „deși viciul de neconstituționalitate este unul extrinsec, neconstituționalitatea astfel constatată nu vizează întreaga lege de aprobare a ordonanței de urgență, ci numai textul distonant în raport cu obiectul de reglementare al ordonanței de urgență [ad similis, a se vedea Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015][50]. Considerăm că o astfel de soluție este impusă tot de rațiuni de securitate juridică, ce ar fi încălcată în situația unei sancționări a legii de aprobare a ordonanței de urgență a Guvernului în ansambul său.
Referitor la aceeași disciplină a amendamentelor, de această dată în corelație cu regulile care guvernează delegarea legislativă, amintim că Parlamentul nu poate acoperi neconstituționalitatea unei ordonanțe prin aprobarea acesteia. Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că “viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de Parlament a ordonanței respective. În consecință, legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională”[51]. O altă consecință este aceea că nu se pot „complini”, prin amendamentele aduse în Parlament, cerințele de esență care trebuiau să existe la momentul adoptării ordonanței de urgență, adică situația extraordinară și urgența. Sub acest aspect, Curtea a reținut: „constatarea situației extraordinare și a urgenței reglementării se realizează de emitentul actului, la momentul adoptării acestuia, adică de către Guvern, care este obligat să motiveze intervenția sa în preambulul actului normativ adoptat. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilește în acest sens în art. 43 alin. (3) că „La ordonanțele de urgență preambulul este obligatoriu și cuprinde prezentarea elementelor de fapt și de drept ale situației extraordinare ce impune recurgerea la această cale de reglementare”. Ulterior, în procedura de examinare a legii de aprobare a ordonanței de urgență a Guvernului, Parlamentul are deplina competență de a verifica respectarea condițiilor de constituționalitate și oportunitate a reglementării Guvernului, așadar inclusiv dacă subzistă urgența și situația extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituție la data adoptării ordonanței de urgență, dar nu se poate substitui Guvernului în sensul identificării, ulterior adoptării actului normativ delegat, a unor motive în acest sens. Nimic nu împiedică Parlamentul ca, în situația în care apreciază că soluția legislativă promovată de Guvern este oportună (…), să promoveze o lege cu acest conținut, cu respectarea cadrului constituțional incident”[52]. În acest din urmă caz, întrucât viciul de neconstituționalitate este, ab initio, atașat ordonanței de urgență aprobate prin lege, soluția de neconstituționalitate vizează atât ordonanța de urgență a Guvernului, cât și legea de aprobare a acestora, în ansamblul lor.
3.4. Raporturile dintre cele două Camere ale Parlamentului în cadrul procedurii de legiferare. Principiul bicameralismului
Examinând dispozițiile constituționale care reglementează alcătuirea, rolul și competența celor două Camere ale Parlamentului României, constatăm că suntem în prezența unui „bicameralism simetric”[53], chiar dacă după revizuirea constituției, doctrina vorbește de un bicameralism funcțional, în considerarea partajării competenței în procesul de legiferare în sensul stabilirii rolurilor de Camera de reflecție, respectiv decizională, în funcție de obiectul reglementărilor. Această specificitate crește riscul legiferării, în realitate, doar de către una dintre Camere[54], adică de cea decizională care, aflându-se în postura de a „decide definitiv” potrivit art. 75 alin. (3) din Constituție, s-ar putea simți îndreptățită, în lipsa unei interdicții exprese, să introducă orice amendamente ar dori la forma legii adoptată de Camera de reflecție. O astfel de practică ar fi însă contrară principiului securității juridice, întrucât ignoră voința unei bune părți dintre parlamentarii aleși prin votul popular, lăsând conținutul și adoptarea legii la îndemâna doar a majorității constituite în Camera decizională, ceea ce crește riscul abuzului în opera de legiferare.
Din această perspectivă trebuie privită jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a dezvoltat ceea ce chiar Curtea a calificat ca fiind o veritabilă „doctrină“ a bicameralismului și a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare[55], doctrină bazată pe interpretarea art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, referitoare la structura Parlamentului și sesizarea Camerelor. În esență, caracterizând acest principiu, Curtea a reținut că el se reflectă nu numai în dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, format din Camera Deputaților și Senat, ci și în cel funcțional. Potrivit Curții, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, „Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră”[56]; „dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului[57].
Așadar, în discuție atunci când se invocă principiul bicameralismului sunt, în principal, amendamentele introduse în Camera decizională – în ce măsură determină acestea o caracterizare a legii adoptate ca fiind opera unei singure Camere – cea decizională, iar nu a Parlamentului în ansamblul său. Pentru că nu există criterii exprese pentru realizarea acestei evaluări, ele au fost stabilite de Curte pe cale jurisprudențială, după cum urmează: „(a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”[58]. Cât privește perspectiva de abordare a acestor criterii, Curtea a reținut că „evaluarea realizată presupune raportarea la criterii nu atât de natură cantitativă (pentru că pot exista numeroase modificări în Camera decizională necesare pentru corelarea reglementării, ceea ce, în sine, nu este contrar principiului bicameralismului), cât, mai cu seamă, de natură calitativă, de substanță a reglementării”[59]. Potrivit Curții, „întrunirea acestor criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ”[60].
Cu alte cuvinte, sintagma „decide definitiv” cuprinsă în art. 75 alin. (3) din Constituție, cu referire la Camera decizională, nu înseamnă că aceasta poate decide adăugarea oricăror alte prevederi în corpul legii[61]. În procesul de dezbatere și adoptare a legii, aceasta este ținută de întrunirea criteriilor stabilite de Curte, mai sus menționate. Prin aplicarea criteriilor de evaluare a respectării principiului bicameralismului, Curtea „apără” nu doar Parlamentul, în sensul de a nu fi substituit în procesul decizional de adoptare a unei legi de majoritatea constituită la un moment dat într-o Cameră sau alta a sa, care ocupă, în funcție de obiectul legii, poziția decizională, ci și securitatea juridică a cetățenilor în raport cu abuzurile unei majorități politice.
[25] Platon, Legile, Cartea a IV-a, apud I. Craiovan, Doctrina juridică, Ed. All Beck, 1999, p. 62.
[26] Decizia nr. 59/2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 9 aprilie 2021.
[27] Decizia nr. 29 din 29 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 19 februarie 2020, paragraful 38, și Decizia nr. 153 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 10 iunie 2020, paragrafele 80-88.
[28] A se vedea Decizia nr. 666 din 16 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 31 iulie 2007, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010 și Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012.
[29] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragraful 80.
[30] Decizia nr. 238 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 666 din 28 iulie 2020, paragrafele 36-40, Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020, paragrafele 40-42, Decizia nr. 644 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1001 din 29 octombrie 2020, paragrafele 56-60, Decizia nr. 678 din 29 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 946 din 15 octombrie 2020, paragraful 97, Decizia nr. 724 din 7 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1014 din 2 noiembrie 2020, paragrafele 31 și 32, Decizia nr. 773 din 22 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din ianuarie 2021, paragraful 26, și Decizia nr. 850 din 25 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1253 din 18 decembrie 2020, paragrafele 37 și 38.
[31] Platon, Legile – apud I. Craiovan, Doctrina juridică, Ed. All Beck, 1999, p. 58.
[32] M. Djuvara, Realitățile juridice, Teoria generală a dreptului. Drept rațional, izvoare și drept pozitiv, Ed. All, București, 1995, pp. 108-134, apud I. Craiovan, op. cit., p. 328.
[33] Ch. Montesquieu, Despre spiritul legilor, în I. Craiovan, op. cit., p. 180 și urm.
[34] A se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr .189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012).
[35] Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, paragraful 32.
[36] I. Predescu, M. Safta, Principiul securității juridice, fundament al statului de drept, în Buletinul Curții Constituționale nr. 1/2016; M. Safta, Valorificarea normelor de tehnică legislativă în controlul de constituționalitate, în Buletin de informare legislativă nr. 2/2016, pp. 3-23.
[37] Decizia nr. 221/2020, par. 53.
[38] M Safta, Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [6-31 iulie 2020]. Avizarea actelor normative, https://www.juridice.ro/692146/nota-de-jurisprudenta-a-curtii-constitutionale-6-iulie-31-iulie-2020-avizarea-actelor-normative.html.
[39] Ibidem.
[40] Decizia nr. 221/2020, par. 51.
[41] Decizia nr. 221/2020, par. 66.
[42] A se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 731 din 6 noiembrie din 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 29 ianuarie 2020.
[43] A se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, sau Decizia nr. 456 din 24 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 676 din 30 iulie 2020, sau Decizia nr. 591 din 14 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 881 din 28 septembrie 2020.
[44] Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007.
[45] A se vedea și „Réaffirmation pédagogique et argumentée par le Conseil constitutionnel de sa jurisprudence constante en matiere de «cavaliers lègislatifs»”, în Constitutions – Revue de droit constiturionnel appliqué, Dalloz, octombrie 2019-aprilie 2020, pp. 482-485.
[46] Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 85 din 2 februarie 2015, par. 23.
[47] Decizia nr. 590 din 14 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr. 939 din 13 octombrie 2020.
[48] Ibidem.
[49] Ibidem.
[50] Ibidem, par. 38.
[51] Decizia nr. 95/2006, publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006.
[52] Decizia nr. 198 din 24 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 421 din 21 aprilie 2021.
[53] Pentru concept și alte soluții constituționale, a se vedea Barbara Guastafaro – „Visible” and „invisible” second chambers in unitary States: „Teritorializing” national legislatures in Italy and the United Kingdom, în Constitutional Reform of National Legislatures ‒ Bicameralism under Pressure Edward Elgar Publishing, Ed Richard Albert, Antonia Baraggia, Cristina Fasone, p. 37.
[54] Lucru care se întâmplă, de facto, în cazul adoptării tacite a legii în prima Cameră sesizată; de jure, este o procedură consacrată expres de Constituție, bazată, practic, pe o ficțiune juridică, cu dezavantajul menționat dar și cu avantaje notabile.
[55] De exemplu, Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019.
[56] Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, par. 43.
[57] Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, par. 42.
[58] A se vedea Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63, sau Decizia nr. 190 din 27 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 4 iunie 2020, paragraful 26; a se vedea și Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr.89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 54.
[59] Decizia nr. 3 din 13 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 27 ianuarie 2021.
[60] Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 54).
[61] Încălcarea principiului bicameralismului există și atunci când în corpul legii de aprobarea unei ordonanțe de urgență se introduce, direct în Camera decizională, amendamente străine de scopul și textul initial al ordonanței de urgență a Guvernului respectiveDecizia nr. 3 din 13 ianuarie 2021, Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 87 din 27 ianuarie 2021.
3.5. Adoptarea legii. Distincția între legile organice și ordinare
Regulile constituționale care stabilesc domeniul și procedura de adoptare a legilor organice și ordinare sunt expres reglementate în Constituție.
Jurisprudența Curții Constituționale oferă însă o serie de repere în ceea ce privește regimul modificărilor și derogărilor subsumate categoriilor de legi menționate. Sub acest aspect, Curea Constituțională a reținut, în esență, că „domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituției, art. 73 alin. (3) fiind de strictă interpretare (…)[62], astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice[63]. Curtea a mai reținut și că „legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conținutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituție, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie și ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeași categorie. Altfel spus, Curtea a reținut că dispozițiile unei legi organice nu pot fi modificate decât prin norme cu aceeași forță juridică[64]. Astfel, de exemplu, într-o cauză recentă, Curtea a constatat încălcarea art. 76 alin. (1) printr-o lege ordinară întrucât stabilea că instituie o derogare generală de la dispozițiile unei legi organice[65].
Din nou însă, în spiritual evitării rigidizării procesului legislative și a formalismului excesiv, abordare generală pe care o subsumăm aceluiași principiu al securității juridice, Curtea Constituțională a stabilit că modificarea unei legi organice poate fi operată și prin norme cu caracter ordinar, dacă dispozițiile modificate nu conțin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, „ceea ce este definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conținutul său normativ”[66]: „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, și norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituție legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenența sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice[67]”.
3.6. Neconstituționalitatea reluării votului după adoptarea legii de către ambele Camere ale Parlamentului
Ar putea fi „corectată” o lege după votarea și adoptarea în ambele Camere prin modificarea sa și reluarea votului? Răspunsul, tot prin prisma securității juridice, este negativ. Într-o astfel de situație, inedită în practica parlamentară română, de reluare a votului în Camera decizională după ce anterior legea, votată în ambele Camere, fusese depusă la secretarii generali ai Camerelor, pentru a fi trimisă la promulgare, Curtea a răspuns la întrebarea menționată, raționamentul juridic care fundamentează soluția adoptată referindu-se, în special, la sintagma „decide definitiv”, cuprinsă în art. 75 alin. (3) din Constituție[68].
Realizând, mai întâi, la interpretarea literală a sintagmei menționate, Curtea a conchis că „este exclusă, din punct de vedere constituțional, o reluare a dezbaterilor și a votului asupra unei legi asupra căreia Camera decizională a decis definitiv. Ca rezultat al acestui vot, proiectul sau propunerea legislativă devine lege, aceasta este semnată de președinții celor două Camere ale Parlamentului și trebuie să urmeze parcursul procedural constituțional, în sensul trimiterii la promulgare, în condițiile art. 77 alin. (1) din Constituție. Prin norme infraconstituționale sunt stabilite în acest sens termene și proceduri, inclusiv în scopul de a asigura posibilitatea subiecților prevăzuți de art. 146 lit. a) din Constituție de a exercita dreptul constituțional de sesizare a Curții Constituționale. De asemenea, art. 77 alin. (2) din Constituție prevede posibilitatea Președintelui României ca, înainte de promulgare, să ceară Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Faptul că, în cauză, legea nu a fost trimisă la promulgare (aspect menționat și în cadrul dezbaterilor din 15 februarie 2019, fiind consemnat în stenograma din aceeași dată) nu este de natură să conducă la o altă interpretare a normelor constituționale menționate, ci este de natură să pună în discuție modul în care aceste norme au fost respectate, inclusiv din perspectiva dezvoltării lor la nivel infraconstituțional, prin prisma principiului legalității, reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituție”.
Relevantă din perspectiva securității juridice considerăm a fi interpretarea sistematică a Constituției realizată prin aceeași decizie. Curtea a constatat că „aceasta este de natură să conducă la aceeași concluzie în privința sensului sintagmei analizate, câtă vreme cadrul constituțional de referință jalonează etape clare în procesul de adoptare a unei legi, pornind de la inițiativa legislativă și până la intrarea legii în vigoare, toate subsumate principiului legalității” (…). Acceptarea ideii potrivit căreia după decizia finală a Camerei decizionale legea adoptată ar putea fi oricând modificată de aceeași Cameră și chiar dacă deja a fost depusă la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curții Constituționale ar crea o insecuritate perpetuă pentru toți subiecții implicați în procedura legislativă. În plus, chiar votul final asupra legii ar fi permanent sub semnul întrebării, iar termenul „definitiv” prevăzut de dispozițiile art. 75 alin. (3) din Constituție ar fi lipsit de conținut. Or, Curtea Constituțională a statuat sub acest aspect că niciun instrument juridic prevăzut de Constituție nu poate fi lipsit de eficiență, golirea lui de conținut determinând caracterul lui iluzoriu și, implicit, încălcarea principiului constituțional al statului de drept»[69]. În concluzie, „deopotrivă interpretarea literală și cea sistematică a normelor constituționale incidente conduc la concluzia că, prin reluarea dezbaterilor și a votului în Camera decizională, în data de 15 februarie 2019, asupra Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, în condițiile în care Camera decizională decisese definitiv prin vot asupra acesteia în data de 13 februarie 2019, au fost încălcate dispozițiile art. 75 alin. (3) și ale art. 77 alin. (1) din Constituție, cu consecința neconstituționalității legii adoptate, în ansamblul său”[70].
IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul cu referire la procesul de legiferare
1. Scurte considerații generale
Legea fundamentală a instituit 3 modalități de legiferare: una principală, care dă expresie rolului care, potrivit art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, aparține Parlamentului ca organ „reprezentativ suprem al poporului român și unică autoritate legiuitoare a țării” și două excepționale care aparțin Guvernului ca autoritate legislativă delegată în condițiile art. 115 ori 114 din Constituție[71]. Ca urmare, problematica raporturilor Parlamentului cu Guvernul cu referire la procesul de legiferare este susceptibilă de o amplă tratare distinctă.
Am dezvoltat cu alte prilejuri modalitățile excepționale de legiferare[72], astfel încât în prezentul articol am ales să ne referim numai la aspecte ce interferează cu procedura obișnuită de legiferare, chiar dacă vizează legile de aprobare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului. Am evidențiat, deja, unele elemente particulare ce țin de regimul amendamentelor în procedura adoptării acestor legi. În acest subcapitol distinct ne vom referi la examinarea incidenței în privința raporturilor dintre Parlament și Guvern a unui principiu strâns legat de cel al securității juridice, și anume loialitatea constituțională, precum și la sublinierea unei perspective mai puțin abordate atunci când se invocă „inflația” de ordonanțe de urgență, anume responsabilitatea Parlamentului pentru acest fenomen.
Ambele aspecte sunt, de asemenea, subsumate principiului securității juridice, deoarece transgresează raporturile de ordin pur politic dintre cele două autorități și clasica separație a puterilor în stat, punând colaborarea acestora în slujba destinatarului legii, a drepturilor și libertăților cetățeanului. Din această perspectivă, culpabilizarea, de exemplu, a Guvernului pentru emiterea de ordonanțe de urgență nu acoperă culpa Parlamentului, care are la îndemână toate instrumentele pentru a preîntâmpina și sancționa acest lucru. Deficiența nu este a Constituției, încât exerciții democratice de impact precum referendumul consultativ pe problema ordonanțelor de urgență a Guvernului[73] și inițiativele de revizuire a Constituției din anul 2019[74], cu același obiect, nu sunt soluții în sine. Soluțiile sunt chiar în mâinile inițiatorilor acestor exerciții (avem în vedere parlamentarii), care pot pur și simplu să preîntâmpine (prin eficientizarea procesului legislativ dominat adesea de lentoare) sau să sancționeze (prin respingerea de îndată a ordonanțelor de urgență care încalcă limitele delegării legislative), eventualele abuzuri ale Guvernului.
2. Raporturile dintre Parlament și Guvern sub semnul loialității constituționale
Examinând jurisprudența Curții Constituționale referitoare la încălcarea de către Guvern a principiului loialității constituționale în procedura de legiferare, observăm că o asemenea încălcare ”are loc atunci când Guvernul apelează incorect sau discreționar la procedura delegării legislative[75], ori, eventual, la cea a angajării răspunderii sale în fața Parlamentului[76].
Curtea a mai precizat că nu poate fi susținută încălcarea de către Guvern a principiului loialității constituționale în ipoteza inițierii unui proiect de lege, „Guvernul fiind liber, în virtutea dreptului său la inițiativă legislativă, să propună Parlamentului orice soluție legislativă pe care o consideră oportună, iar Parlamentul, ca exponent al puterii legislative, să aprobe sau să respingă inițiativa legislativă cu care a fost învestit. Prin urmare, nu există un principiu al loialității constituționale al inițiatorului unei legi față de prevederile legii anterioare în sens de intangibilitate a conținutului normativ al acesteia, esența actului de legiferare fiind aceea de a aduce o modificare/ completare legii deja aflate în vigoare”; „din contră, în procedura de legiferare, Parlamentul este liber să respingă sau să adopte, cu sau fără amendamente, proiectul de lege. Așadar, inițierea unui proiect de lege cu un anumit conținut nu are aptitudinea de a încălca rolul Parlamentului. De altfel, se reproșează unei legi adoptate de Parlament că nu este conformă cu o lege anterioară și că, astfel, a încălcat autoritatea normativă a acesteia din urmă; or, în realitate, aceasta este esența procesului de legiferare”[77].
În schimb însă, este încălcat principiul loialității constituționale când se abuzează de procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, întrucât „angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi, care, neurmând procedura parlamentară obișnuită, este practic adoptată tacit în absența dezbaterilor, Guvernul ținând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgență”. Tot astfel, este încălcat același principiu atunci când nu sunt respectate condițiile delegării legislative, cel mai adesea dispozițiile referitoare la necesitatea urgenței și situației extraordinare fiind ignorate, motivându-se recurgerea la această procedură extraordinară de legiferare prin aspecte de oportunitate a reglementării[78].
Credem că și conduita Parlamentului trebuie evaluată prin prisma aceluiași principiu, al loialității constituționale atunci când, de exemplu, este în discuție lentoarea sau eventualele blocaje ale procesul legislativ.
3. Responsabilitatea Parlamentului în privința respectării regimului delegării legislative
Potrivit Constituției, intrarea în vigoare a ordonanței de urgență este condiționată de depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și, desigur, de publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele Parlamentului, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Parlamentul poate aproba sau respinge, prin lege, ordonanța de urgență, în condițiile și cu consecințele prevăzute de art. 115 din Constituție. Rezultă, așadar, că Parlamentul este primul chemat să se pronunțe, de îndată, și să oprească aplicarea unei ordonanțe de urgență a Guvernului care nu corespunde din punct de vedere constituțional. Mai mult, respingerea ordonanțelor de urgență de către Parlament poate fi motivată atât de considerente de oportunitate, cât și de neconstituționalitate. Așa cum prevede art. 115 alin. (8) din Constituție, prin legea de respingere, Parlamentul va reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței. Prin urmare, “eventualele efecte negative ce ar putea decurge din succesiunea acestor evenimente legislative, abrogare-revigorare, trebuie contracarate de Parlament prin edictarea unor norme corespunzătoare, cuprinse în chiar legea de respingere a ordonanței, astfel ca relațiile sociale ce intră sub incidența acesteia să nu sufere perturbări, iar în sistemul juridic să nu se ivească disfuncționalități”[79]. Așadar, Parlamentul are la îndemână instrumente constituționale pentru a limita eventualele abuzuri ale Guvernului, Utilizarea consecventă a acestor instrument ar funcționa, desigur, și ca instrument de prevenție, ca o „stimulare” a loialității în raporturile dintre cele două autorități publice.
Rezultatul referendumului consultativ din anul 2019[80] este edificator în privința faptului că ordonanțele de urgență, cu precădere în domenii precum cel al legislației penale, sunt percepute public ca un factor de insecuritate juridică, încât, cu atât mai mult, pentru viitor, se impune o interpretare strictă a cadrului constituțional ce configurează delegarea legislativă, precum și o atentă și detaliată explicare, în cuprinsul actelor ce vor fi adoptate, a motivelor care determină utilizarea instrumentului ordonanței de urgență, și a încadrării acesteia în textul constituțional de referință. Tot astfel însă, factori precum lentoarea procesului legislativ sau cerințele specifice ale unor domenii de legiferare, trebuie luați în considerare în aprecierea unor măsuri adoptate pe calea ordonanțelor de urgență. Am evidențiat cu alte prilejuri riscurile lentorii legislative cu referire la obligația transpunerii directivelor europene. Chiar dacă, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, obligația de transpunere a unor norme europene nu constituie, în sine, un o situație extraordinară, întârzierile în transpunere pot avea efecte foarte grave, astfel încât problematica trebuie gestionată cu mare responsabilitate de toate instituțiile implicate[81].
V. Concluzii
Necesitatea ca legea să fie simplă, clară, adaptată nevoilor societății și explicată destinatarilor săi pentru a se impune nu prin constrângere, ci prin convingere, a fost exprimată încă din antichitate. Cu toate acestea, în vremuri mai vechi sau mai noi, aceleași deficiențe ale legii se perpetuează și, odată cu ele, crește nevoia identificării de soluții eficiente.
Din punct de vedere al cadrului normativ, regulile de bază ale legiferării le regăsim astăzi exprimate în paradigma statului de drept, ale cărui principii cârmuitoare, cu valabilitate universală, sunt dezvoltate de felurite organisme și autorități, naționale și internaționale[82]. Există în prezent un consens în privința faptului că statul de drept, al domniei legii, necesită un sistem de drept sigur și previzibil, în care fiecare persoană are dreptul să fie tratată de toți factorii de decizie cu demnitate, egalitate și raționalitate și în conformitate cu legile. Competența de legiferare, întrucât rezultă din Constituție, nu se poate exercita decât în condițiile și în limitele stabilite de aceasta, neputând fi de conceput o putere legiuitoare necondiționată, absolută. Regulile constituționale de exercitare a competenței de legiferare nu reprezintă restrângeri ale competenței Parlamentului ca autoritate legiuitoare, ci domeniul de valabilitate a acestei competențe, întinderea legitimității sale constituționale[83]. Securitatea juridică apare astfel ca o component- cheie a statului de drept[84].
Abordare operei de legiferare în cheia securității juridice înseamnă:
– conștientizarea și valorizarea importanței consultărilor și a transparenței decizionale în procesul legislativ; este esențial ca mecanismul asociat asigurării transparenței decizionale să fie privit într-un dublu sens, al responsabilității administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative și al responsabilității cetățenilor, concretizată în participarea activă în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative; aceasta înseamnă investiție în educație, întrucât o conduită civică participativă constituie un veritabil pilon pentru statul de drept;
– conștientizarea și valorizarea importanței fiecărei etape a procesului legislativ în realizarea unei legi de calitate, predictibilă și stabilă, adaptată nevoilor societății: expuneri de motive atent elaborate care să evidențieze în mod clar ratio legis, soluții bazate pe expertiza în domeniu, în acord cu cadrul constituțional și supranațional de reglementare, cu jurisprudența de referință a instanțelor care apără valorile și principiile fundamentale la nivel național și european, fundamentarea bugetară dacă este cazul, eficiența dezbaterii și adoptării legii, cu respectarea regulilor de procedură care permit deopotrivă și opoziției să se exprime;
– conștientizarea rolului și a importanței actorilor externi, precum curțile constituționale „în îmbunătățirea performanței ramurii politice[85]”, în sensul de autoritate legiuitoare.
Cât privește rolul acestor curți, asumarea și acceptarea rolului de „critic” și „partener” constructiv al legiuitorului diferă în timp precum și în funcție de specificul sistemelor juridice contemporane și a reglementării controlului de constituționalitate. Așa cum s-a arătat însă[86], una dintre cele mai fascinante și recente evoluții este ce a implicării instanțelor constituționale în acest domeniu. Am abordat cu mulți ani în urmă acest subiect, atunci când am vorbit despre curțile constituționale în chip de co-legiuitori pozitivi și specifici, cu exemple relevante din jurisprudența Curții Constituționale a României[87]. În cei aproape zece ani care au trecut de atunci, jurisprudența constituită a confirmat tendința acolo evidențiată, așa cum stă mărturie bogata jurisprudență recentă invocată în acest articol. Dezvoltând și argumentând dimensiunile principiului securității juridice, în corelație cu alte norme și principii constituționale, precum și cu legislația primară de referință, Curtea Constituțională a conturat „doctrine” ce pot constitui, puse laolaltă, un ghid al legiferării, ale cărui linii directoare le-am prefigurat sintetic aici. Identificăm aceeași tendință și la nivel supranațional, respectiv cu referire la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Potrivit președintelui CJUE Koen Lenaerts[88] jurisprudența recentă dezvăluie că această Curte s-a străduit să dezvolte principii directoare care au ca scop îmbunătățirea modului în care instituțiile politice ale UE își adoptă deciziile. Sunt de observat și o serie de hotărâri foarte recente ale Tribunalului Uniunii Europene prin care s-au anulat, pentru insuficiența motivării, decizii ale Comisiei Europene[89].
Cu toate acestea, controlul de constituționalitate al procesului legislativ „nu este un panaceu al tuturor bolilor procesului legislativ contemporan”[90], responsabilitatea primară fiind aceea a legiuitorului, primar și delegat. Așa cum s-a arătat însă, „într-un domeniu în care nu există glonțul de argint, iar voința politică lipsește adesea, soluția judiciară are un potențial ridicat, în parte pentru că motivează legiuitorul să își asume responsabilitatea pentru îmbunătățirea conformării cu normele de procedură”[91].
Acest potențial trebuie însă abordat cu echilibru, în limitele inerente rolului curților constituționale, cu evitarea rigidității și a formalismului excesiv, întrucât procedurile constituționale nu sunt un scop în sine și nici un pat al lui Procust, ci trebuie interpretate în lumina principiilor, valorilor constituționale, sens în care am apreciat că securitatea juridică este cel mai adecvat principiu de raportare. De asemenea, controlul de constituționalitate nu trebuie transformat într-un control de legalitate. Prevederile legale referitoare la transparența decizională, tehnica legislativă, disciplina financiară pot constitui repere de argumentare pentru o mai bună explicare a principiilor constituționale, iar nu sistemul de referință al controlului, sens în care securitatea juridică este principiul predilect de raportare pentru această materie, prin prisma căruia pot fi valorificate alte reguli dezvoltate în legislația infraconstituțională. Acest principiu oferă, de altfel, temeiul și cadrul pentru balansarea în controlul de constituționalitate a diverșilor factori concurenți, astfel încât să asigure într-un grad cât mai înalt calitatea legislației fără a face ca acest control să devină un „surplus judiciar” în activitatea de legiferare[92].
[62] Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 9 noiembrie 1994
[63] De exemplu, Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014.
[64] Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015; a se vedea, mai recent, Decizia nr. 876 din 9 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1265 din 21 decembrie 2020.
[65] Decizia nr. 77 din 10 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 232 din 8 martie 2021.
[66] A se vedea și Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, menționată anterior/mai sus, Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, și Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015).
[67] Prin Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, precitată, Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 2 iulie 2008, sau Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009.
[68] Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, precitată.
[69] Ibidem.
[70] Ibidem.
[71] Decizia nr. 1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010.
[72] M. Safta, Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Jurisprudența Curții Constituționale în materie, în Buletinul Curții Constituționale nr.2/2010, pp.17-31, Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [3-28 februarie 2020]. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, https://www.juridice.ro/674451/nota-de-jurisprudenta-a-curtii-constitutionale-3-28-februarie-2020-angajarea-raspunderii-guvernului-asupra-unui-proiect-de-lege.html; M. Safta – Limite constituționale ale legiferării pe calea ordonanțelor de urgență ale Guvernului”- în volumul Directiva – Act de dreptul Uniunii Europene – și dreptul român, Ed. Universitară, 2016, pp. 111-131, Notă de jurisprudență a Curții Constituționale [12 octombrie 2020-6 noiembrie 2020]. Limitele legiferării prin legile de aprobare a ordonanțelor/ordonanțelor de urgență ale Guvernului. Regimul juridic al moțiunii de cenzură.
[73] A se vedea Hotărârea CCR nr. 2 din 27 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 803 din 3 octombrie 2019.
[74] Deciziile nr. 464 și nr. 465 din 18 iulie 2019, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 și nr. 646 din 5 august 2019.
[75] Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr.240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020.
[76] Decizia nr. 1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010.
[77] Decizia nr.187 din 17 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 478 din 7 mai 2021.
[78] Decizia nr. 28 din 29 ianuarie 2020, precitată.
[79] A se vedea, de exemplu, Decizia nr. 411/2009.
[80] A se vedea Hotărârea nr. 2/2019 a CCR, precitată.
[81] M. Safta, Conservarea caracterului de excepție al legiferării pe calea delegării legislative incumbă deopotrivă Parlamentului și Guvernului, https://europunkt.ro/2017/06/07/interviu-marieta-safta-secretar-de-stat-la-ministerul-justitiei-conservarea-caracterului-de-exceptie-al-legiferarii-pe-calea-delegarii-legislative-incumba-deopotriva-parlamentului-si-guvernului/.
[82] Pentru exemple în acest sens, a se vedea Comisia de la Veneția, Rule of Law Checklist, adoptat la cea de-a 106- a Sesiune Plenară (Veneția, 11-12 Martie 2016), https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-e.
[83] M. Constantinescu, I. Muraru, op. cit., p. 135.
[84] Ibidem, par. 18.
[85] Mark Tushnet, Subconstitutional Constitutional Law: Supplement, Sham or Substitute (2001), 42 William and Mary Law Review 1871, 1877.
[86] Bar-Siman-Tov, Ittai, Mending the Legislative Process – The Preliminaries, op. cit.
[87] M. Safta, Developments in the constitutional review. Constitutional court between the status of negative legislator and the status of positive co-legislator – Perspectives of Business Law Journal, 2012, vol. 1, nr. 1/2012, pp. 1-20.
[88] Koen Lenaerts, „The European Court of Justice and Process-Oriented Review” (2012) 31 Anuar de drept European 3.
[89] Hotărârea în cauza T-665/20 Ryanair /Comisia (Condor – Covid-19) https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-06/cp210098ro.pdf; Hotărârea în cauza T-643/20 Ryanair DAC/Comisia https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-05/cp210084ro.pdf.
[90] Bar-Siman-Tov, Ittai, The Role of Courts in Improving the Legislative Process (February 8, 2016). 3(3) The Theory and Practice of Legislation, Dec. 2015), Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2729482.
[91] Ibidem.
[92] „Judicial overhang”. A se vedea, pentru considerații pe această temă, Mark Tushnet, Taking the Constitution Away from the Courts (Princeton University Press, 1999), pp. 57-59.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.