Consolidarea funcției legislative a Parlamentului, în lumina principiului securității juridice

Motto: „Procedura de legiferare apare nu ca un scop în sine, ci ca o premisă pentru asigurarea unei legislații de calitate (…).

Totodată, respectarea acestei proceduri este o garanție a securității juridice.

(Curtea Constituțională a României, Decizia nr. 128 din 6 martie 2019)

I. Introducere

Teoreticienii în materie, practica judecătorească și reacțiile societății civile în diverse momente relevă, deopotrivă în România și în alte state ale lumii, numeroase disfuncționalități ale procesului de legiferare și ale legislației, așadar, în esență, ale modului în care parlamentele își exercită una dintre principalele funcții, anume aceea de legiferare.

Studiile de drept comparat[1] cuprind în acest sens critici recurente referitoare la pregătirea inadecvată a proiectelor de lege, calitatea slabă a textelor de lege propuse, timpul insuficient pentru analiza corespunzătoare a acestora, dezbaterea și verificarea parlamentară inadecvate și, în general, legiferarea „pripită și nesabuită”[2]. Critici comune includ, de asemenea, declinul procedurii obișnuite de legiferare și frecventa deviere de la regulile ce guvernează procesul legislativ, utilizarea excesivă a unor proceduri legislative „neortodoxe” menite să evite dezbaterile și făgașul obișnuit al legiferării (precum procedurile legislative de urgență[3] sau reglementările de tip „omnibus”[4]), insuficienta participare publică, excluderea minorității parlamentare, excesul de reglementare sau, dimpotrivă, blocarea acesteia, afectarea, în sine, a calității reglementărilor în sine prin toate aceste disfuncționalități[5].

Identificarea de soluții la problemele sesizate și, din această perspectivă, consolidarea funcției legislative a Parlamentului presupun stabilirea cauzelor, a reperelor normative care să jaloneze procesul legislativ pentru preîntâmpinarea disfuncționalităților, precum și a actorilor ce pot sau este necesar a fi implicați pentru sancționarea încălcării acestor „jaloane” și îmbunătățirea procesului legislativ.

În ceea ce privește stabilirea cauzelor menționate, aceasta poate constitui, în sine, un amplu studiu, pe coordonate ce transcend cadrului strict juridic. Profesorul Mircea Djuvara sublinia în acest sens, cu multe decenii în urmă, o constatare ce își păstrează actualitatea și universalitatea: „legea este elaborată de cineva, câteodată de funcționarii din minister, altă dată de parlamentari pricepuți sau nepricepuți, altă data de vreun consiliu legislativ oarecare. Autorul a pus ceea ce știa el, textul a trecut apoi prin comisii de tot felul în care fiecare adaugă, schimbă câte ceva, câteodată schimbă economia completă a legii. Ce a mai rămas exact din voința primară a autorului legii? Proiectul trece apoi în fața unei adunări care votează. Nu se poate cere de la Parlament, de la majoritățile parlamentare, adunate la întâmplare după norme electorale, să fie compuse din juriști, în stare să vadă toate dificultățile și toate înțelesurile fiecărui text de lege. Se votează totuși. Ce a vrut Parlamentul?”[6]. La această stare de lucruri determinată de modul de constituire a corpului de aleși și specificul aparatului tehnic care îl deservește se adaugă multitudinea de factori de natură socială, culturală, istorică, geopolitică. De asemenea, în contextul multiplicării surselor de drept și a conexiunilor dintre acestea la nivel internațional și supranațional, una dintre provocările actuale este dezvoltarea exponențială a volumului de norme necesar a fi avute în vedere de legiuitorul național. Un veritabil „hățiș” de reguli, principii, convenții, tratate, jurisprudență a Curții Constituționale, Curții Europene a Drepturilor Omului, Curții de Justiție a Uniunii Europene constituie cadrul în care legislația națională trebuie să se integreze armonios.

În ceea ce privește reperele normative care jalonează procesul legislativ, considerăm că tocmai în considerarea cauzelor arătate, pentru corectarea elementelor de „patologie” a reglementării este esențială o abordare orientată către scopul acestui proces, precum și interpretarea, deopotrivă a scopului și reglementării sale constituționale și legale, prin prisma principiului securității juridice, pe care îl considerăm un fel de „busolă internă” a întregului proces legislativ. Referitor la acest principiu, deopotrivă doctrina[7] și jurisprudența reliefează că vizează, în esență, „protejarea cetățenilor contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze”[8]; „securitatea juridică a persoanei se definește ca un complex de garanții de natură sau cu valențe constituționale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligația constituțională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât și valorificarea în condiții optime a drepturilor și a libertăților fundamentale”[9].

Cât privește actorii externi care influențează procesul legislativ, avem în vedere, în principal, instanțele de control constituțional. Ele au menirea de a asigura respectarea regulilor constituționale, protejând astfel destinatarul legii și chiar pe legiuitorul însuși de tendințele arbitrare sau despotice ale majorității aflate la guvernare. Într-un articol de acum câțiva ani, care deschide un număr tematic ‒ Le Conseil Constitutionnel et le Parlement, al revistei Les nouveaux cahiers du Conseil Constitutionnel[10], profesorul Georges Bergougnous[11], analizând o jurisprudență a instanței constituționale franceze vizând aspecte de procedura legislativă[12], arăta că, deși aparent restrictivă, în realitate această jurisprudență protejează Parlamentul. Utilizând în acest sens o metaforă sugestivă pentru a arăta modul n care se concretizează acest ajutor, autorul arăta că exercitarea aproape nelimitată a dreptului de a propune amendamente unei legi în procedura parlamentară este similară libertății „lupului pus paznic la oi”, permițând introducerea în ultima clipă a unor dispoziții fără ca parlamentarii înșiși să aibă posibilitatea de a le analiza în profunzime, ceea ce justifică intervenția instanței constituționale pentru exercitarea rolului de „protecție” menționat. De altfel, așa cum rezultă din mottoul ales, chiar ideea acestui articol este inspirată de jurisprudența Curții Constituționale în materie, în care s-a subliniat că procedura de legiferare apare nu ca un scop în sine, ci ca o premisă pentru asigurarea unei legislații de calitate (…). Totodată, respectarea acestei proceduri este o garanție a securității juridice”[13].

În prezentul studiu ne propunem, așadar, să examinăm aspecte subsumate reperelor normative care jalonează procesul legislativ și actorilor externi care îl influențează, prin prisma principiului securității juridice. Ideea pe care o susținem este că abordarea în cheia dezideratului securității juridice a scopului și a etapelor activității de legiferare determină o mai bună înțelegere și conștientizare a întregului proces de către participanți (parlamentari sau alte organisme și autorități cu atribuții în materie), precum și a temeiului și limitelor intervenției unor actori externi (dintre care am ales să ne referim la curțile constituționale)[14], ca forțe motrice ale schimbării sau ale corectării deficiențelor.

II. Scopul legiferării în lumina principiului securității juridice

Platon spunea că „nu oamenii fac legile, ci ele se datoresc împrejurărilor și diferitelor evenimente ce au loc în mod felurit. Sau violența unui război răstoarnă statele și schimbă legile, ori strâmtoarea sărăciei înfricoșate face același lucru. Adesea și epidemiile (…) aduc prefaceri silite, sau dacă anotimpurile își schimbă firea pe un timp mai îndelungat”. De-a lungul timpului, s-a conturat ideea că în centrul teoriei juridice se află noțiunea de valoare, în sensul că „dreptul nu este un ambalaj exterior pentru deciziile autorității, ci un limbaj cu efecte de structură, un rezultat al competiției între interese și valori”[15]. „Conceperea complexă a dreptului include dimensiunea axiologică, dreptul fiind produsul faptelor sociale și al voinței omului, un fenomen material și un ansamblu de valori morale și o ordine normative, un ansamblu de acte de voință și de acte de autoritate, de libertate și constrângere”[16]. Acest sistem de valori are o dinamică ce este conexă perioadelor istorice, poate încorpora noi valori în concordanță cu această evoluție însă indiferent de momentul și etapele parcurse are în centru omul, demnitatea umană ca valoare supremă. De aceea, profesorul M. Djuvara sublinia că „ideea fundamentală care stă la baza dreptului este (…) respectul demnității omenești, respectul omului față de om, cu simpatia față de semeni, prin urmare, respectarea tuturor drepturilor lui legitime, adică a acelora care nu reprezintă încălcarea libertății celorlalți[17]”.

Cu alte cuvinte, legile nu sunt doar un „ambalaj” pentru interese particulare ce pot susține la un moment dat, prin simpla puterea a votului, adoptarea lor. Desigur că procesul legislativ înseamnă, deopotrivă, negocieri care să pună în acord diverse interese în concurs la un moment dat, inclusiv realitățile politice, însă acestea nu pot ignora valoarea asociată acestui proces și destinatarii săi. O astfel de abordare ar trebui să excludă ideea legiferării în scopul realizării unui simplu interes politic conjunctural, expresie a majorității vremelnic aflată la guvernare. Legea ca pură și exclusivă exprimarea a unei voințe politice care se coagulează la un moment dat este inerent vulnerabilă la schimbarea acelei majorități, fiind ținta predilectă a propunerilor de modificare pentru cei ce vor urma la putere, așadar o sursă de insecuritate juridică. Tocmai de aceea Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilește că „proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă. Soluțiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne și ale armonizării legislației naționale cu legislația comunitară și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului” [art. 6 alin. (1)].

Cu atât mai mult legea nu poate fi o simplă „haină” pentru simple declarații politice, așa cum judicios se remarca de principiu într-o opinie separată la o decizie a Curții Constituționale[18]. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relații sociale generale, fiind, prin esența și finalitatea ei constituțională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiție, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinței legiuitorului, ale cărei conținut și formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relații sociale și de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidență a reglementării este determinat concret, dată fiind rațiunea intuitu personae a reglementării, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc[19].

Ca urmare, abordarea scopului reglementării în lumina principiului securității juridice presupune identificarea justului echilibru între interesele concurente în procesul de legiferare, astfel încât negocierea și compromisul determinate de raporturile obișnuite majoritate-opoziție în cadrul Parlamentului să nu transforme legea într-un pur instrument politic.

Este foarte posibil ca perspectiva schimbării legii de îndată ce va exista o altă majoritate să nu „sperie” pe autorii ei[20], câtă vreme interesul imediat va fi fost atins, iar cele ce se vor întâmpla după, în anumiți parametri, nu prezintă importanță pentru aceștia. Este foarte posibil ca în jur să existe voci resemnate și ”dat din umeri” la ideea că, ”așa este politica”. Cum din perspectiva ”busolei interne” a procesului legislativ, adică a securității juridice, legea nu înseamnă doar un act politic, apare în discuție astfel, în lumina aceluiași principiu, ideea responsabilității în activitatea de legiferare, menită să promoveze buna funcționare a procesului deliberativ și decizional al Parlamentului în calitate de organ reprezentativ suprem. De aceea, responsabilitatea corectării deficiențelor de reglementare revine în primul rând legiuitorului însuși, el fiind cel care poate iniția strategii și reforme pentru îmbunătățirea procesului legislativ. Așa cum s-a arătat[21] însă, adesea lipsește voința politică pentru astfel de reforme sau capacitatea politică de a le promova. S-a constatat astfel că, în practică, motivele deteriorării procesului legislativ constituie în sine obstacole pentru reforma în acest domeniu[22].

Referitor la posibila intervenție a unor actori externi în sau cu privire la această etapă, considerăm esențial rolul societății civile. Consultarea publică și transparența decizională sunt esențiale pentru evitarea elementelor de „patologie” asociate în special oportunității actului de legiferare și a soluțiilor legislative propuse. În acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică[23] stabilește, în detaliu, proceduri privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative și la procesul de luare a deciziilor. În jurisprudența sa recentă, Curtea Constituțională a constatat că „dispunerea inaplicabilității normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social, de fapt suspendarea lor pe perioada stării de urgență sau a stării de asediu, afectează drepturile fundamentale în considerarea cărora au fost adoptate aceste legi, precum și regimul unei instituții fundamentale a statului, astfel că ordonanța de urgență prin care se operează o atare suspendare contravine interdicției prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție”[24]. În cuprinsul aceleiași decizii, Curtea a mai reținut că „Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică are ca scop să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative, precum și să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative. Actul normativ dă substanță dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 31 referitoare la dreptul la informație, care prevăd obligația autorităților publice, potrivit competențelor ce le revin, să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal”.

Cât privește rolul Curții Constituționale, considerăm că încălcarea regulilor de transparență decizională poate fi sancționată de Curtea Constituțională în măsura în care este asociată încălcării principiului securității juridice. În temeiul art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. Această intervenție nu înseamnă însă un control de oportunitate a reglementării, întrucât acesta excedează competenței Curții Constituționale. De asemenea, poate fi sancționată lipsa normativității legii, sens în care vorbim deopotrivă de sancționarea legilor cu caracter individul, precum și a deficiențelor de redactare a legii, acestui din urmă aspect urmând să îi acordăm un spațiu distinct.


[1] Bar-Siman-Tov, Ittai, Mending the Legislative Process – The Preliminaries
טיוב הליך חקיקה: שאלות היסוד (February 8, 2016). 3(3) The Theory and Practice of Legislation (Dec. 2015), Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2729493.

[2] Michael A. Bamberger, Reckless Legislation: How Lawmakers Ignore the Constitution (Rutgers University Press 2000); Jeremy Waldron, Parliamentary Recklessness: Why We Need to Legislate More Carefully (Maxim Institute 2008), apud Ittai Bar-Siman -Tov- Mending the Legislative Process ‒ The Preliminaries, apud Bar-Siman-Tov, Ittai, op. cit.

[3]  Sascha Mueller, „Where is the fire: the Use and Abuse of Urgency in the Legislative Process” (2011) 17 Canterbury Law Review 316, apud Bar-Siman-Tov, Ittai, op. cit.

[4] G.S. Krutz, Hitching a ride: Omnibus legislating in the US Congress (Ohio State University Press 2001), Patricia Popelier – Mosaics of Legal provisions (2005) 7, European Journal of Law reform 47, apud Bar-Siman-Tov, Ittai, op. cit.

[5] Bar-Siman-Tov, Ittai, op. cit.

[6] M. Djuvara, Realitățile juridice, Teoria generală a dreptului. Drept rațional, izvoare și drept pozitiv, Ed. All, București, 1995, pp. 108-134, apud I. Craiovan, Introducere în Filosofia Dreptului, Ed. All Beck, București, 1998, p. 329.

[7] I. Predescu, M. Safta, Principiul securității juridice, fundament al statului de drept, în Buletinul Curții Constituționale nr.1/2009, pp. 5-17.

[8] Curtea Constituțională a României (în continuare CCR), Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, sau Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 105.

[9] Decizia CCR nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68.

[10] Nr. 38/2013.

[11] Intitulat Le Conseil constitutionnel et le législator.

[12] Este vorba despre interpretarea art. 45 din Constituția Franței, referitoare la examinarea proiectelor de lege de către cele două Camere ale Parlamentului, și mai ales teza referitoare a admiterea amendamentelor; pentru o analiză și jurisprudență mai recentă în privința practicii așa numite „cavaliers législatifs” a se vedea „Réaffirmation pédagogique et argumentée par le Conseil constitutionnel de sa jurisprudence constante en matiere de «cavaliers lègislatifs»”, în Constitutions – Revue de droit constiturionnel appliqué”, Dalloz, octombrie 2019-aprilie 2020, pp. 482-485.

[13] Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019.

[14] Desigur că și acest subiect este mult mai vast, o tratare distinctă putând fi dedicată, de exemplu, unor organisme internaționale precum Comisia de la Veneția, care influențează din ce în ce mai consistent, prin recomandările sale, procesele legislative la nivel national – a se vedea, pentru tema abordată, în special Rule of Law Checklist.

[15] L.C. Tanugi, Le droit sans LʼEtat sur la democratie en France et en Amerique, PUF, 1985, apud I. Craiovan, Introducere în Filosofia Dreptului, Ed. All Beck, București, 1998, p. 253.

[16] J.L. Bergel, Theorie generale du Droit, 1985, p. 30, apud I. Craiovan, Introducere în Filosofia Dreptului, Ed. All Beck, București, 1998, p. 253.

[17] I. Craiovan, Introducere în Filosofia Dreptului, Ed. All Beck, București, 1998, p. 292.

[18] A se vedea Decizia nr. 592 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 824 din 8 septembrie 2020.

[19] A se vedea Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014, paragraful 21, sau Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.011 din 20 decembrie 2017, paragraful 24.

[20] Cu toate că, așa cum remarca un deputat (aspect consemnat într-o opinie separată la Decizia Curții Constituționale nr.592 din 15 iulie 2020), „o majoritate fără remușcări nu își demonstrează puterea în mod ostentativ”.

[21] Eric Schickler, Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the US Congress (2001), E. Scott Adler, Why Congressional Reforms fail: reelection and the House Commitee System (2002), apud Ittai VBar-siman-Tov, op. cit.

[22] Ibidem.

[23] Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.749 din 3 decembrie 2013.

[24] Decizia nr. 152/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 13 mai 2020.

Consolidarea funcției legislative a Parlamentului, în lumina principiului securității juridice was last modified: octombrie 14th, 2021 by Marieta Safta

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii