Consolidarea funcției legislative a Parlamentului, în lumina principiului securității juridice
Marieta Safta - septembrie 6, 2021III. Etapele legiferării în lumina principiului securității juridice
1. Pregătirea legii. Expunerea de motive, nota de fundamentare, studiul de impact
Platon spunea că „în toate discuțiile și, în general, oriunde intervine vocea, există introduceri, și oarecum niște exerciții pregătitoare, prin care cineva încearcă (…) să realizeze ceea ce trebuie să urmeze. (…) Scopul legiuitorului în acest preambul, în care încearcă să convingă, este de a pregăti pe acela căruia i se adresează legea să primească binevoitor și ascultător prescripția, care este însăși legea. Orice operă de legiuire trebuie precedată de preludiu (expunerea de motive) cuvenit, căci partea următoare este importantă și nu este indiferent dacă materia se imprimă mai clar sau mai neclar în memorie”[25].
Importanța expunerilor de motive în economia reglementării o regăsim plasată și argumentată astăzi în paradigma statului de drept. Temeinica motivare a legilor reprezintă, potrivit Curții Constituționale a României, o componentă esențială a acestui concept consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituție, text utilizat ca normă de referință pentru conturarea principiului securității juridice, coroborat cu art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării legilor. Curtea a reținut astfel că „motivarea și fundamentarea unui act normativ sunt esențiale pentru a permite înțelegerea rațiunilor care stau la baza reglementării. În acest sens, art. 30 și art. 31 din Legea nr. 24/2000 reglementează instrumentele de prezentare a proiectului de act normativ și cuprinsul motivării. De asemenea, art. 32 și art. 33 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevăd necesitatea unui studiu de impact pentru legile de o importanță și complexitate deosebite”[26]. Fundamentarea temeinică a inițiativelor legislative este o cerință a securității juridice deoarece „previne arbitrariul în activitatea de legiferare, asigurând că proiectele de lege și propunerile legislative adoptate răspund unor nevoi sociale reale și dreptății sociale[27]”.
În considerarea acestei importanțe, legi însoțite de expuneri de motive extrem de sumare, cuprinzând numai câteva mențiuni generice, sau lipsa totală a motivării soluțiilor legislative preconizate au fost sancționate în controlul de constituționalitate în România, ca fiind contrare exigențelor constituționale referitoare la claritatea și predictibilitatea legii, precum și la securitatea raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituție[28]. De exemplu, în Decizia nr. 139 din 13 martie 2019[29], Curtea a subliniat că, față de obiectul inițiativei legislative, cu pronunțat caracter tehnic, de strictă specialitate, motivarea formală, fără o temeinică fundamentare a legii criticate, afectează calitatea și predictibilitatea sa, cu consecința încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.
Din aceeași perspectivă a securității juridice, cerința motivării legii nu trebuie însă absolutizată, adică nerespectarea sa nu poate conduce, în sine și exclusiv, la constatarea neconstituționalității unei legi. CCR a precizat în acest sens că „expunerea de motive, prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituție, este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a legilor, însă, odată adoptată legea, rolul său se reduce la facilitarea înțelegerii acesteia. Prin urmare, expunerea de motive a legii nu este decât un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate ‒ metoda de interpretare teleologică. Doar dacă în urma parcurgerii tuturor metodelor interpretative, inclusiv a celei teleologice, se ajunge la concluzia că textul legal este neclar/imprecis/imprevizibil, atunci se poate constata încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție. Prin urmare, între instrumentul de prezentare al legii și calitatea sa se stabilește o relație funcțională, care permite analiza lor sistematică și valorizează exigențele statului de drept prevăzute de art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție”[30]. Acceptarea absolutizării acestei cerințe ar conduce la concluzii absurde, în sensul că o lege simplă și clară ar putea fi constatată neconstituțională doar pentru considerente ce țin de motivarea sa, or, un astfel de efect ar fi contrar principiului securității juridice. Cum însă legile foarte simple și foarte clare tind să fie o excepției, considerăm că cerința motivării și criteriul de constituționalitate din perspectiva argumentării Curții Constituționale ar trebui aplicat cu multă rigurozitate.
2. Soluțiile legislative propuse și redactarea legii
Pornind de la nevoile de reglementare, legiuitorul trebuie să identifice soluțiile legislative apte să răspundă acestor necesități. Dacă vorbim de acte legislative complexe, la baza acestora este bine să stea la baza strategii întrucât „sunt și alte chestiuni pe care trebuie să le hotărască legiuitorul (…) dar, pentru că nu s-ar cuveni să le înfățișeze de la început sub formă de lege, (…) mai bine să înceapă făcând un plan general al lor, atât pentru el, cât și pentru aceia cărora le sunt destinate legile”[31]. „Legiuitorul rezumă fără să-și dea seama toate nevoile care s-au prezentat în trecut în societatea respectivă spre a putea prevedea ceea ce se va întâmpla în viitor, spre a reglementa și satisface aceste nevoi în viitor, cât timp se va aplica legea”[32]. Normele de tehnică legislativă stabilesc în acest sens că „actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern. Guvernul definește tipurile și structura documentelor de politică publică” [art. 6 alin. (2) din Legea nr. 24/2000].
Cât privește redactarea propriu-zisă, în termeni aproape identici cerințe universal și atemporal valabile au fost exprimate cu secole în urmă, de exemplu de Montesquieu în Despre spiritul legilor, sau în contemporaneitate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Curtea de Justiție a Uniunii Europene sau de Curtea Constituțională a României.
Spunea Montesquieu: „Cei care sunt înzestrați cu un spirit destul de cuprinzător pentru a putea da legi propriului popor sau altui popor trebuie să fie atenți la anumite lucruri privitoare la felul de a le alcătui. Stilul lor trebuie să fie concis. (…) Stilul legilor trebuie să fie simplu; expresia firească se înțelege întotdeauna mai bine decât expresia căutată.(…) Este de cea mai mare importanță ca termenii legilor să trezească la toți oamenii aceleași idei.(…) Atunci când într-o lege au fost bine precizate ideile respective, nu trebuie să se mai folosească după aceea expresii vagi. (…) Legile nu trebuie să fie subtile: ele sunt făcute pentru oameni cu înțelegere mediocră; ele nu sunt expresia artei logicii, ci a judecății simple a unui tata de familie. Atunci când într-o lege excepțiile, limitările, modificările nu sunt necesare este mult mai bine să nu fie introduce. Asemenea amănunte duc la alte amănunte. Nu trebuie să se facă schimbări într-o lege, fără un motiv destul de puternic. (…) (Atunci când se expun chiar și motivele care stau la baza legii, trebuie ca această motivare să fie demnă de ea. (…) După cum legile inutile slăbesc pe cele necesare, cele care pot fi eludate slăbesc legislația. O lege trebuie să obțină efectul său. (…)Legile trebuie să aibă o anumită puritate. Menite să pedepsească răutatea oamenilor, trebuie să fie ele însele lipsite cu totul de răutate”[33].
Cât privește Curtea Europeană a Drepturilor Omului, într-o jurisprudență constantă a statuat că legea trebuie să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrarului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). O lege îndeplinește condițiile calitative impuse atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale numai dacă norma este enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu afectează însă previzibilitatea legii (Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, sau Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunțată în Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59).
Curtea Constituțională, preluând această jurisprudență, a statuat, de asemenea, că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și de clar pentru a putea fi aplicat[34]. Tot astfel, Curtea a mai stabilit că legiuitorul trebuie să se raporteze la reglementările ce reprezintă un reper de claritate, precizie și previzibilitate, iar erorile de apreciere în redactarea actelor normative nu trebuie să se perpetueze în sensul de a deveni ele însele un precedent în activitatea de legiferare; din contră, aceste erori trebuie corectate pentru ca actele normative să contribuie la realizarea unei securități sporite a raporturilor juridice[35].
Am dezvoltat cu alte prilejuri problematica vizând claritatea și predictibilitatea legii în contextul examinării principiului securității juridice, astfel încât în acest cadru am punctat-o doar ca element fundamental al expunerii[36].
DOWNLOAD FULL ARTICLEArhive
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | ||||
4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |
18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 |
25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.