Considerații asupra deciziilor nr. 152/2020, nr. 236/2020 și nr. 458/2020 ale Curții Constituționale a României

În cele ce urmează, vom prezenta trei dintre deciziile mai recente ale Curții Constituționale, decizii care, deși nu sunt pronunțate pe aceeași temă, prezintă aspecte care, din punctul nostru de vedere, necesită comentarii. De aceea, nu vom comenta deciziile respective în integralitatea lor, ci doar sub acele aspecte.

I. a) Astfel, prin Decizia 152/2020^[1], dată la sesizarea pe cale de excepție a Avocatului Poporului, Curtea a avut a se pronunța, printre altele, asupra art. 14, lit. c^1)-f) din Ordonanța de Urgență 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, care prevede că decretul prezidențial de declarare a stării de asediu sau de urgență trebuie să prevadă măsurile de urgență care se impun și drepturile și libertățile al căror exercițiu se impune a fi restrâns în temeiul art. 53 din Constituție și al art. 4 din Ordonanță. Avocatul Poporului, autorul excepției ridicate împotriva respectivei prevederi, susținea că aceasta îi permite președintelui României să legifereze primar, adică prin substituirea sa Parlamentului sau Guvernului, când conform Constituției Președintele nu poate emite decât reglementări secundare. Curtea a respins excepția în privința prevederii menționate, statuând că decretul Președintelui României este un act administrativ normativ, deci o reglementare secundară, care nu face decât să pună în aplicare Ordonanța în discuție – act legislativ delegat -, mai precis art. 4 în privința măsurilor de restrângere a drepturilor și libertăților fundamentale.

Deși de jure Curtea are dreptate atunci când caracterizează decretul Președintelui României ca pe un act administrativ normativ care aplică legea, în acest caz art. 4 din Ordonanța de Urgență 1/1999, de facto decretul ajunge să fie un act de reglementare primară, deoarece art. 4 nu stabilește el însuși drepturile și libertățile al căror exercițiu poate fi restrâns în perioada stării de urgență, deci nu poate fi un temei valabil al decretului. Art. 4 nu face decât să stabilească principial posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților, deși nu era nevoie de o astfel de prevedere de principiu, deoarece ea se găsește oricum în art. 53 din Constituție. Era necesar ca art. 4 să stabilească expres, așa cum am arătat mai sus, drepturile și libertățile al căror exercițiu poate fi restrâns, din care Președintele le-ar fi ales pe acelea al căror exercițiu se impunea efectiv a fi restrâns. Numai așa se putea afirma că decretul prezidențial aplică art. 4 din Ordonanță și numai așa art. 4 îndeplinea cerințele art. 53 din Constituție.

S-ar putea obiecta că legiuitorul primar nu putea avea în vedere toate drepturile și libertățile pentru care s-ar impune o restrângere a exercițiului, deoarece Ordonanța în discuție nu a fost emisă pentru actuala stare de pandemie ci pentru orice stare de urgență necesară, indiferent de cauza ei. Așa e, dar nimic nu împiedică legiuitorul, mai precis Parlamentul – care, să nu uităm, se întrunește de drept pe toată perioada stării de urgență -, să legifereze ori de câte ori este necesar, stabilind drepturile și libertățile a căror restrângere este impusă de fiecare stare în parte și, mai mult, stabilind și restrângerile necesare (adică prevăzând în ce constau ele). Altfel rolul Parlamentului e unul pur formal, lăsând la discreția Președintelui să aleagă el drepturile și libertățile al căror exercițiu se impune a fi restrâns și făcându-l, indirect, un legiuitor primar. De altfel, chiar Curtea, în alte considerente ale aceleiași decizii (legat de stabilirea și definirea contravențiilor), a statuat că Ordonanța de Urgență 1/1999 este o lege-cadru, care nu putea în mod obiectiv să prevadă toate obligațiile și măsurile a căror încălcare constituie contravenție, ea trebuind completată cu acte normative subsecvente (cu caracter legislativ, am adăuga noi)!

Inconsecvența Curții apare și în considerațiile (inutile de altfel, ca neavând legătură cu sesizarea) referitoare la depășirea de către Președinte a atribuțiilor sale. Astfel, ea vorbește de impactul pe care îl au asupra unor drepturi și libertăți unele măsuri dispuse de Președinte și de faptul că întrunirea Parlamentului e justificată tocmai de necesitatea de a se preveni abuzurile legiuitorului secundar la adresa drepturilor și libertăților. Or, dacă Curtea a considerat anterior că decretul prezidențial nu face decât să aplice Ordonanța, nu vedem care e problema. Drepturile și libertățile au fost restrânse prin art. 4 – după spusele Curții – și, cum acesta nu stabilește care drepturi și libertăți pot face obiectul restrângerii, Președintele putea identifica orice drept și orice libertate (cu excepția, desigur, a celor excluse de Ordonanța însăși). De altfel, la pct. 98 al deciziei Curtea însăși, contrazicându-se încă o dată, afirmă că „Acționând în limitele competențelor sale legale (s.n.), Președintele a identificat drepturile și libertățile al căror exercițiu urma să fie restrâns (libera circulație, dreptul la viață intimă, familială și privată, inviolabilitatea domiciliului, dreptul la învățătură, libertatea întrunirilor, dreptul de proprietate privată, dreptul la grevă, libertatea economică)”!

Un alt aspect din decizie care merită discutat este acela că jurisdicția constituțională a făcut tot timpul trimitere doar la art. 4 ca temei al restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților – potențial neconstituțional, așa cum am arătat -, fără să se observe că există în Ordonanță un temei valabil pentru decretul Președintelui României, și anume art. 20; acesta, deși are alt scop, prevede la unele puncte ale sale în ce pot consta restrângerile și, implicit, identifică drepturile și libertățile vizate. Desigur, conținutul său referitor la drepturi și libertăți ar fi trebuit să se regăsească în art. 4 menționat, redactarea Ordonanței fiind defectuoasă.

b) Nu suntem de acord cu statuările Curții conform cărora decretul prezidențial este integral supus controlului de constituționalitate (indirect, prin intermediul hotărârii Parlamentului de aprobare a lui), deoarece, deși act administrativ, el este emis în exercitarea unei atribuții constituționale și este expres exclus de Constituție de la controlul de contencios administrativ. Astfel, suntem de părere că decretul prezidențial emis într-o asemenea situație are două părți, cu caracter și regim juridic diferit: prima parte conține declararea stării de urgență și are caracter constituțional, fiind supusă doar aprobării Parlamentului și aplicându-i-se art. 126 alin. (6) din Constituție referitor la excluderea de la controlul de contencios administrativ a actelor emise în relația cu Parlamentul; cea de-a doua parte cuprinde măsurile dispuse ca urmare a instaurării stării de urgență și are caracter de reglementare secundară, deci administrativ, așa cum a arătat însăși Curtea, fiind în mod logic supusă controlului de contencios administrativ^[2].

În legătură cu această distincție, nu suntem de acord nici cu statuările conform cărora Parlamentul și-ar da aprobarea nu numai asupra declarării stării de urgență, ci și asupra măsurilor dispuse. Constituția vorbește doar de încuviințarea de către Parlament a măsurii de instaurare a stării de urgență^[3]; de altfel ea nici nu putea avea în vedere altceva, deoarece legiuitorul constituant nu se putea gândi că legiuitorul organic îi va încredința Președintelui și atribuția de a dispune diferite măsuri. Într-adevăr, legiuitorul organic nu era obligat să-i atribuie Președintelui și alte prerogative în afară de cea de instituire a stării de urgență, Constituția lăsându-i mână liberă în acest sens^[4]. Dacă constituantul ar fi dorit, ar fi prevăzut el însuși că Președintele dispune măsurile necesare.

II. Prin Decizia 236/2020^[5], dată tot în soluționarea unei excepții, Curtea a declarat neconstituțional art. 118 din Codul de procedură penală, care dispune: „Declarația de martor dată de o persoană care, în aceeași cauză, anterior declarației a avut sau, ulterior, a dobândit calitatea de suspect ori inculpat nu poate fi folosită împotriva sa. Organele judiciare au obligația să menționeze, cu ocazia consemnării declarației, calitatea procesuală anterioară”. Excepția a fost admisă pe motivul că prevederea în discuție nu consacră un drept la tăcere și o protecție suficientă împotriva riscului de autoincriminare pentru martorii aflați în situațiile vizate.

Principala problemă care se naște din soluția dată este că declararea pură și simplă a neconstituționalității art. 118 e insuficientă și inutilă, deoarece nu această prevedere consacră obligația martorilor de a da declarații și de a spune adevărul, ci art. 114, pct. c) din Codul de procedură penală, pe care însă, paradoxal, Curtea l-a declarat constituțional prin aceeași decizie. Efectul unei decizii pure și simple de neconstituționalitate este inaplicabilitatea prevederii respective. Or, inaplicabilitatea art. 118 are drept consecință tocmai posibilitatea folosirii declarației martorului împotriva lui, adică exact efectul invers celui dorit de Curte! Pentru a se obține rezultatul urmărit, adică dreptul la a nu se autoincrimina pentru martorul implicat în comiterea infracțiunii pentru care el depune mărturie, ar fi trebuit ca art. 118 să fie declarat constituțional sub rezerva interpretării conforme în sensul în care declarația martorului nu va putea fi folosită împotriva lui nici direct, nici indirect (adică pentru obținerea de probe subsecvente care apoi să fie utilizate împotriva martorului), așa cum reiese din considerentele Curții.

În plus de aceasta, Curtea ar fi trebuit să declare și art. 114, pct. b) și c) constituțional sub rezerva excluderii martorilor care au fost acuzați sau sunt potențiali și viitori acuzați, deoarece în cazul lor obligația de a depune jurământ și de a spune adevărul este neconstituțională, având în vedere considerentele privitoare la art. 118. Or, în mod surprinzător, Curtea a respins excepția ridicată împotriva art. 114, fără a aduce niciun argument în sprijinul soluției ei, mulțumindu-se să reproducă conținutul prevederii legale; mai mult chiar, ea a afirmat că organul judiciar trebuie să informeze persoana aflată în situația respectivă de dreptul ei la tăcere și la neautoincriminare, deși acest drept nu are nicio bază (din moment ce, așa cum am arătat, declararea neconstituționalității art. 118 nu e utilă iar art. 114 însuși a fost declarat constituțional).

Soluția dată art. 118 poate fi considerată discutabilă și pe fond, deoarece dreptul la tăcere și cel la neautoincriminare nu sunt identice și pot primi un regim juridic diferit. Astfel, declararea constituționalității art. 118 sub rezerva interpretării arătate mai sus ar fi satisfăcut atât exigențele protecției martorilor, cât și pe cele ale soluționării juste a cauzelor penale și ale aflării adevărului. S-ar putea susține, cum a făcut Curtea în considerente, că o persoană implicată în săvârșirea faptei nu are cum să fie un martor fiabil, imparțial, de teama de a nu se autoincrimina, nefolosind deci justei soluționări a cauzei și aflării adevărului. Dar, dacă se consacră dreptul la neautoincriminare în sensul interdicției pentru organele judiciare de a folosi, atât direct cât și indirect, împotriva acelei persoane propriile declarații, persoana nu mai are niciun motiv să nu spună adevărul, deoarece nu ar mai avea de ce să se teamă. Motivarea Curții este cu atât mai contradictorie în sensul consacrării unui drept la tăcere cu cât chiar ea face trimitere la Decizia  10/2019^[6] a Înaltei Curți de Casație și Justiție, date în procedura dezlegării unei chestiuni de drept, deci obligatorie erga omnes conform legii, care statuează că persoana aflată în situațiile vizate de art. 118 nu poate fi subiect activ al infracțiunii de mărturie mincinoasă! Or, Curtea ține totdeauna seama și de jurisprudență, mai ales când aceasta are caracter este obligatoriu, atunci când declară constituțională sau neconstituțională o dispoziție legală, declararea neconstituționalității pure și simple a art. 118 fiind deci cu atât mai nejustificată cu cât jurisprudența Înaltei Curți îi este favorabilă martorului implicat în săvârșirea faptei.

III. Prin Decizia 458/2020^[7], de asemenea pronunțată în soluționarea unei excepții, Curtea a luat în discuție art. 25 (2) din Legea 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, care prevede următoarele: „Măsurile privind prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii, precum și bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii se stabilesc prin ordin al ministrului sănătății”. După cum se poate observa, această dispoziție legală are două părți: cea în care se prevede că măsurile necesare în situațiile de urgență generate de epidemii se iau de către ministrul sănătății; cea care prevede că bolile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii se stabilesc prin ordin al ministrului sănătății.

În ceea ce privește prima parte – singura la care ne vom referi aici, deoarece pentru rest suntem de acord cu decizia Curții -, Curtea a declarat-o constituțională cu motivarea că, având în vedere că prevederea nu stabilește tipul de măsuri ce pot fi luate de ministru iar măsurile constând în restrângeri ale exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale nu pot fi luate decât prin lege, ea nu poate constitui unicul temei al unui ordin de ministru prin care să se poată lua astfel de măsuri, fiind necesare astfel (alte) legi în completarea ei.

Suntem de părere că, dat fiind că prevederea menționată poate, tocmai prin lipsa unor precizări, presupune și măsuri restrictive la adresa unor drepturi sau libertăți fundamentale, Curtea ar fi trebuit s-o declare constituțională sub rezerva interpretării conform căreia măsurile dispuse de ministru nu pot consta în restrângeri ale exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale. Sigur că se poate porni, așa cum pare a fi considerat Curtea, de la premisa că ministrul va respecta Constituția și nu va lua măsuri care necesită o altă lege la bază, dar nu înțelegem de ce nu a procedat și acum ca în atâtea alte dăți, când a circumstanțiat constituționalitatea legii în discuție la respectarea de către cei care o aplică a unei anumite interpretări. În definitiv, având în vedere comportamentul oamenilor noștri politici și numeroasele lor recidive în încălcarea Constituției, o precauție de acest gen s-ar fi impus.