Claritatea, precizia și previzibilitatea actelor normative – condiții de constituționalitate a acestora

Două decizii recente ale Curții Constituționale^[1] readuc în atenția doctrinei de specialitate, precum și în aceea a legiuitorilor, problema stilului de redactare a actelor normative, ca o cerință a clarității și predictibilității acestora, în vederea asigurării securității raporturilor juridice. În jurisprudența sa constantă, Curtea Constituțională a constatat că, în ceea ce privește criteriile de claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate pe care un text de act normativ trebuie să le îndeplinească, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare a impus deja cerința ca actele normative să fie redactate într-un limbaj și stil juridic specific, normativ, concis, sobru, clar și precis care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie [art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000]^[2]. Deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, instanța de contencios constituțional a constatat că prin reglementarea acestora au fost impuse o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.

Din această perspectivă teoretică și, deopotrivă, jurisprudențială, dorim să ne referim, în continuare, la problematica examinată în cele două decizii ale instanței de contencios constituțional și să facem, totodată, unele comentarii referitoare la procedura legislativă de reexaminare a legilor la cererea formulată de Președintele României, potrivit art. 77 din Constituția României, republicată.

Cele două decizii ale Curții Constituționale au fost pronunțate ca urmare a sesizării instanței de contencios constituțional cu două obiecții de neconstituționalitate a unor dispoziții regulamentare cuprinse în Regulamentul Camerei Deputaților, așa cum acesta a fost modificat și completat prin Hotărârea Camerei Deputaților nr. 106/2015 și, respectiv, în Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, modificat prin Hotărârea Parlamentului nr. 46/2015. Întrucât cele două obiecții de neconstituționalitate se referă la aceeași procedură parlamentară (reexaminarea unei legi, ca urmare a cererii formulate de Președintele României), ne vom referi, în continuare, la conținutul Deciziei nr. 31/2016 a instanței de contencios constituțional, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 56 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului.

În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorii acesteia au susținut că dispozițiile regulamentare menționate mai sus, potrivit cărora „în cazul în care textele care au legătură cu cererea de reexaminare au fost modificate în totalitate sau parțial, legea adoptată, cuprinzând aceste texte reexaminate, se trimite Președintelui, în vederea promulgării. Dacă textele reexaminate nu au fost adoptate, legea se trimite Președintelui în forma adoptată inițial de către Parlament”, încalcă prevederile constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) și în art. 77. În sesizarea de neconstituționalitate se mai susține că dispozițiile criticate introduc confuzie, cele două teze ale normei fiind formulate echivoc, în sensul că nu stabilesc clar dacă sintagma „după adoptare”, din cuprinsul art. 77 din Legea fundamentală, se referă la „textele reexaminate” cuprinse în raportul comisiei sesizate în fond sau la „legea” votată cu textele modificate adoptate prin raport.

Astfel sesizată, Curtea a reținut că din examinarea prevederilor art. 77 alin. (2) din Constituție, rezultă că Președintele României, în cadrul procedurii de promulgare, are obligația de a analiza conținutul normativ al legii și de a constata dacă au fost respectate prevederile regulamentare, constituționale sau convenționale la care România este parte sau dacă interesul public, realitățile sociale, economice sau politice justifică reglementarea adoptată de Parlament și supusă promulgării. Prin urmare, apreciază Curtea, analiza Președintelui poate viza, pe de-o parte, aspecte de legalitate, deficiențe ale legii legate de procedura de adoptare sau de conținutul său prin raportare la acte normative interne sau internaționale în vigoare, fiind necesară corelarea cu ansamblul reglementărilor interne și armonizarea legislației naționale cu cea europeană, cu tratatele la care România este parte, precum și cu jurisprudența CEDO. Pe de altă parte, obiecțiile Președintelui pot viza aspecte de oportunitate privind conținutul și forma legii.

Plenul Curții Constituționale a ținut seama că în doctrina de specialitate s-a menționat că limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea unei legi sunt definite chiar în cererea de reexaminare. Ca atare, cele două Camere legislative pot să respingă obiecțiile Președintelui, să le admită în totalitate sau să fie de acord numai cu unele dintre ele. Admiterea unor obiecții din cererea de reexaminare poate antrena modificarea textelor care au făcut obiectul cererii, ceea ce atrage după sine chiar eliminarea sau abrogarea acestora. Instanța de contencios constituțional a constatat, pe bună dreptate, că, în aplicarea normei constituționale a art. 77 din Constituție, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea de reexaminare, precum și cele care au legătură cu acestea, deși nu au făcut obiectul ei, asigurându-se succesiunea logică a ideilor și coerența întregii reglementări normative.

În decizia pronunțată, Curtea constată că dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziții concrete, dar care în concepția normativă a legiuitorului sunt esențiale, întrucât constituie chiar fundamentul reglementării, substanța și filosofia actului normativ, eliminarea lor de către Parlament, în urma procedurii de reexaminare, atrage după sine respingerea legii în ansamblul său. Este aceasta o poziție radicală a Curții Constituționale care nu poate fi desprinsă de calitatea instanței de contencios constituțional de garant al supremației Constituției. Considerăm că suveranitatea legislativă a Parlamentului nu are de suferit într-o asemenea ipoteză, întrucât valoarea juridică a legii fundamentale în raport cu voința politică a forului legislativ impune soluții ferme în situații în care valorile constituționale ar fi primejduite prin poziția partidelor parlamentare. O asemenea soluție de principiu, se impune nu numai doctrinei de specialitate, ci și Parlamentului prin forța art. 147 alin. (4) din Constituție.

Evident, obiecțiile aduse de către Președintele României unei legi ce i s-a transmis spre promulgare și care sunt dezvoltate în cererea de reexaminare pe care o transmite Parlamentului pot fi respinse de forul legislativ prin votul membrilor acestuia. În temeiul dispozițiilor art. 61 alin. (1) din Constituție, Parlamentul poate adopta orice soluție pe care o consideră oportună și necesară. Această posibilitate constituțională de care dispune Parlamentul, exprimă „egalitatea de arme” în raporturile acestuia cu Președintele României. Cum șeful statului are latitudinea de a formula obiecții de oportunitate privind legea adoptată de Parlament și acesta, la rândul său, are un răspuns de oportunitate politică, exprimată prin votul majoritar al deputaților și senatorilor în conformitate cu art. 76 din Constituție. În urma reexaminării, Parlamentul poate admite în întregime sau parțial solicitarea Președintelui, modificând în totalitate sau o parte din textele de lege care se impun a fi recorelate sau poate să respingă cererea de reexaminare.

În condițiile în care art. 77 alin. (3) din Constituție se referă la „legea adoptată după reexaminare” și retransmisă Președintelui spre promulgare, Curtea Constituțională reține, în decizia pe care a pronunțat-o, că „aceste norme constituționale impun supunerea la votul final în plenul fiecărei Camere a legii, astfel că, Parlamentul, în cadrul procedurii de reexaminare, trebuie să își exprime votul asupra actului normativ reexaminat, iar nu asupra cererii de reexaminare sau asupra rapoartelor comisiilor parlamentare întocmite potrivit dispozițiilor regulamentelor celor două Camere”.

Întrucât dispozițiile regulamentare care au făcut obiectul sesizării Curții Constituționale [art. 56 alin. (2) și alin. (3)]^[3] nu prevedeau procedura referitoare la votul final pe legea în ansamblul său, după încheierea dezbaterilor ce au loc în ședința comună a celor două Camere legislative și efectuarea votului asupra raportului întocmit de comisiile competente, acestea contravin art. 77 alin. (3) din Constituție, referitoare la procedura reexaminării legii și celor ale art. 147 alin. (4), referitoare la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale. Pentru a ajunge la această soluție, Curtea a reținut că cele două alineate ale art. 56 din Regulamentul activităților comune ale Camerelor Parlamentului reglementau trimiterea legii spre promulgare, fapt ce este de natură să creeze confuzie cu privire la posibilitatea Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, de a respinge legea reexaminată, dacă prin cererea formulată de Președinte se solicită acest lucru, situație în care nu se mai impune trimiterea legii spre promulgare.

În acest sens, în Decizia Curții Constituționale nr. 30/2016 se arată că instanța de contencios constituțional a reținut că una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative și că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se claritatea, precizia și previzibilitatea pe care un text de lege trebuie să le îndeplinească.

În concluzie, Curtea Constituțională a infirmat constituționalitatea dispozițiilor regulamentare criticate și a decis că acestea contravin art. 1 alin. (5) din Constituție.

DOWNLOAD FULL ARTICLE