O poveste încâlcită despre o practică judiciară eronată şi răzgândeli ulterioare – Decizia ÎCCJ (RIL) nr. 9/2021 cu privire la obiectul excepţiei de nelegalitate a actelor administrative

1. Premisa discuţiei

În cadrul şedinţei din 7 iunie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi a stabilit că:

„În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.”

Această decizie nu face decât să readucă oficial, pe făgaşul legal, o interpretare deviantă a instanţelor judecătoreşti. Problema admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru actele administrative individuale emise anterior Legii nr. 554/2004 („LCA”) este veche şi, iată, a durat circa 16 ani până să fie tranşată în mod definitiv.

Pe de altă parte, controversele au fost pricinuite tocmai de practica anterioară a ÎCCJ, pe care, cu ceva timp în urmă^[1], am calificat-o ca fiind „contra legem”. Iată că aceeaşi instanţă admite, prin pronunţarea Deciziei nr. 9/07.06.2021, că nu am greşit atunci când am venit cu această caracterizare, care, la vremea respectivă, putea să pară exagerată.

2. Reglementarea „controversată” care a generat practica neunitară

În versiunea iniţială, art. 4 din LCA nu a cuprins menţiuni clare despre momentul emiterii actelor administrative faţă de care se putea invoca excepţia de nelegalitate. Astfel, alin. (1) avea o formulare generică: „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza”.

Evident, competenţa de soluţionare a recursurilor împotriva hotărârii de primă instanţă prin care se soluţionau excepţii de nelegalitate putea să revină chiar ÎCCJ-SCAF, dincolo de faptul că se putea invoca o asemenea excepţie direct în faţa ÎCCJ.

În acest context, ÎCCJ fiind solicitată, în numeroase situaţii, să se pronunţe, în baza art. 4 din LCA, asupra unor acte administrative individuale emise înainte de intrarea în vigoare (ianuarie 2005) a acestui act normativ (de exemplu, celebrele certificate de atestare a dreptului de proprietate, emise în aplicarea HG nr. 834/1991), s-a ajuns la „Soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor din 20 februarie 2006”^[2], prin care s-a „agreat” inadmisibilitatea excepţiilor de nelegalitate cu un asemenea obiect.

Anterior acestei soluţii de principiu, practica instanţei supreme era în acelaşi sens^[3], invocându-se încălcarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi a securităţii juridice, ca dimensiune a statului de drept şi a dreptului la un proces echitabil^[4], sau faptul că Legea nr. 29/1990, sub imperiul căreia se emiseseră multe dintre actele contestate, nu prevedea un asemenea mijloc de apărare.

De altfel, interpretarea în sensul inadmisibilităţii a fost propusă şi de o parte a doctrinei, plecându-se de la necesitatea europenizării justiţiei administrative din România, însă nu pentru argumentul legat de emiterea actelor înainte de 6 ianuarie 2005, ci pentru că actele individuale, în spiritul principiilor evocate, ar trebui să poată fi contestate, fie şi „numai” pe cale de excepţie, doar în perioada în care este admisibilă acţiunea directă^[5].

Pe de altă parte, soluţia ÎCCJ-SCAF intra în conflict cu jurisprudenţa CCR în care se reţinuse contrariul, adică faptul că excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare şi un instrument procedural (de unde şi consecinţa „imediatei aplicări” a dispoziţiilor art. 4 din LCA), constituind atât o punere în aplicare a principiului consacrat de art. 126 alin. (6) din Constituţia României, revizuită („Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”), cât şi o concretizare a dreptului la un proces echitabil^[6].

După apariţia soluţiei de principiu, a fost adoptată Legea nr. 262/2007 prin care s-au adus modificări substanţiale LCA, inclusiv la art. 4, şi, foarte important pentru discuţia noastră, s-au adăugat, fără a fi încorporate în corpul LCA, câteva dispoziţii distincte şi extrem de precise legate de regimul excepţiei de nelegalitate.

Ne referim la art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, cu următoarea formulare: „Dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate şi la garanţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică şi cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

În corelaţie cu norma citată mai sus, la art. 4 alin. (2) din LCA s-a adăugat teza a 2-a: „În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ” (text care a dispărut ulterior, odată cu intrarea în vigoare a modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012^[7]).

După cum am arătat într-un studiu anterior^[8], aceste dispoziţii au fost inserate tocmai a explica în mod univoc semnificaţia termenului „oricând”, utilizat în art. 4 alin. (1) din LCA, şi, în acelaşi timp, pentru a fi „convinsă” ÎCCJ că rezerva sa, legată de actele administrative individuale mai vechi, nu era deloc în acord cu intenţia legiuitorului sau a redactorilor textului legal.

Noile dispoziţii introduse prin Legea nr. 262/2007, atât art. II alin. (2), cât şi teza a 2-a de la art. 4 alin. (2) al LCA, au fost contestate la CCR nu doar de către diverşi justiţiabili, ci chiar de către ÎCCJ-SCAF, alte instanţe din ţară (e.g., Curtea de Apel Târgu Mureş, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Alba, Curtea de Apel Piteşti) sau Avocatul Poporului, invocându-se argumente extrase din abordarea anterioară a ÎCCJ, adică, în esenţă: încălcarea dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 parag. 1 din CEDO, periclitarea securităţii/stabilităţii raporturilor juridice prin posibilitatea de a se contesta oricând actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, plus o pretinsă „retroactivitate” a normei legale.

Ca o „găselniţă” suplimentară, s-a mai identificat şi argumentul raportat la regimul excepţiei de nelegalitate în dreptul UE, respectiv jurisprudenţa Curţii de la Luxemburg privind tardivitatea excepţiilor formulate împotriva actelor emise de instituţiile europene, după ce expirase termenul de introducere a acţiunii în anulare.

Toate excepţiile au fost însă respinse, CCR confirmând, în mod repetat^[9], constituţionalitatea şi legitimitatea soluţiei legale.

Este elocventă, de exemplu, următoarea argumentare^[10]:

„Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie. De altfel, ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei”.

De asemenea, faţă de criticile de „retroactivitate”, CCR a reţinut că nu poate fi vorba despre aşa ceva, întrucât „(…) deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.” Mai mult, „textele de lege criticate conţin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reţine, aşadar, pretinsul caracter retroactiv”^[11].

Prin aceeaşi decizie, CCR  a înlăturat şi criticile care se raportau la regimul excepţiilor privind actele emise de instituţiile UE (mai precis limitarea în timp a posibilităţii de a putea fi invocate), arătând că „(…) interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de însăşi exigenţele unui proces echitabil”.

În ceea ce ne priveşte, am considerat ca fiind pe deplin corecte şi coerente argumentele CCR, ele fiind în concordanţă cu ceea ce au avut în vedere, la redactarea art. 4 al LCA şi art. II al Legii nr. 262/2007, membrii colectivului de lucru coordonat de profesorul Antonie Iorgovan.

Care a fost reacţia ICCJ la modificările normative din 2007 şi la jurisprudenţa CCR?

Instanţa supremă s-a „îndârjit” şi a continuat să promoveze vechea sa teorie privind inadmisibilitatea contestării pe cale de excepţie a actelor anterioare LCA^[12], reiterând soluţia de principiu anterioară şi în cadrul şedinţelor judecătorilor Secţiei de contencios administrativ din 26 mai 2008 şi 16 martie 2009.

Astfel, judecătorii Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ÎCCJ au reţinut că: „În aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispoziţiilor art.4 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate”^[13].

De altfel, pe aceeaşi linie găsim şi soluţii ale Curţii de Apel Bucureşti^[14], fiind invocate, pentru respingerea ca inadmisibile a excepţiilor de nelegalitate privind acte emise anterior LCA, aceleaşi argumente legate de încălcarea principiului securităţii juridice şi, implicit, a jurisprudenţei Curţii de Justiţie de la Luxemburg şi a CEDO.

Remarcăm un precedent rar şi, în cazul discutat, extrem de criticabil: înlăturarea de către puterea judecătorească (chiar instanţa supremă) a unui text de lege validat, în mod constant, de către CCR, sub umbrela unor argumente formaliste legate de o pretinsă contrarietate cu dreptul european (ca şi când contenciosul administrativ „intern” ar fi avut o legătură „organică” cu normele de procedură şi cu termenele de contestare reglementate pentru actele emise de instituţiile Uniunii Europene…?!).

3. Ce (mai) rezolvă Decizia în interesul legii nr. 9 din 7 iunie 2021?

Deşi nu a fost, încă, motivată şi publicată, având în vedere faptul că Decizia nr. 9/2021 este pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, este de la sine înţeles că a fost dovedită existenţa unei practici neunitare, la nivel naţional, în legătură cu problema de drept supusă discuţiei.

Nici nu este de mirare întrucât, până la urmă, interpretarea Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ÎCCJ nu a îmbrăcat, niciun moment, forma unei soluţii obligatorii pentru celelalte instanţe.

De altfel, şi în Decizia CCR nr. 34 din 13 ianuarie 2009 s-a reţinut că Tribunalul Bucureşti, Secţia a IX-a contencios administrativ, cea mai încărcată instanţă de contencios administrativ din ţară, apreciase că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din LCA şi ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 erau constituţionale, având în vedere că excepţia de nelegalitate nu tinde la anularea actului administrativ, ci doar îl lipseşte de efecte juridice între părţile în litigiu.

Este adevărat că mai multe curţi de apel au achiesat la această „îndrumare” informală dată de instanţa supremă, dar, probabil, din raţiuni mai mult pragmatice decât ştiinţifice: în definitiv, în felul acesta, se eliberau de o parte dintre potenţialele excepţii ce puteau fi invocate; în plus, hotărârile pronunţate de curţile de apel în primă instanţă, în baza art. 4 din LCA, ajungeau, în calea de atac^[15], tot la ÎCCJ, unde soluţia era uşor de anticipat.

Din punctul nostru de vedere, Decizia RIL nr. 9/2021 nu face decât să pună punct (sperăm…) unui „conflict” care nici nu trebuia să apară, între dispoziţiile art. 4 din LCA şi cele ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, pe de o parte, şi practica instanţei supreme şi a unei părţi a instanţelor de contencios administrativ din ţară, pe de altă parte.

În ceea ce priveşte fondul problemei, argumentele anterioare ale ÎCCJ legate de încălcarea principiului securităţii/stabilităţii raporturilor juridice şi de pretinsa încălcare a dreptului la un proces echitabil nu ne-au convins niciun moment, întrucât, după cum a reţinut, cu forţă general obligatorie, chiar CCR, credem că este flagrant mai inechitabil să acceptăm, principial, că o parte într-un litigiu îşi poate fundamenta pretenţiile/susţinerile pe un act administrativ ilegal, fără ca cealaltă parte să se poată apăra. Sigur, aici pot fi şi nuanţe, legate de conduita diligentă sau nu a autorului excepţiei, dar soluţia generală nu poate fi inadmisibilitatea unei astfel de apărări, pe motiv de „vechime” excesivă a actului administrativ…

Înţelegem că au existat şi motive de natură procedurală care au dus spre soluţia de principiu din 2006-2009, în speţă problema introducerii în cauză a emitentului actului, chestiune care prezenta dificultăţi serioase atunci când acesta nu mai exista (cazul organelor din perioada comunistă, de exemplu) sau se reorganizase între timp. Dincolo de faptul că o asemenea problemă se putea regăsi, într-adevăr, în practică, apreciem că ea putea fi depăşită, dată fiind tăcerea legii pentru o asemenea situaţie, tot printr-o soluţie „pretoriană” rezonabilă şi de compromis: dacă este vorba doar despre o reorganizare, absorbţie, redenumire etc., soluţia poate fi simplă – introducerea în cauză a autorităţii „succesoare”; dacă este vorba despre o autoritate „apusă” în mod definitiv şi fără „succesor”, fie se putea accepta o analiză „in rem” a legalităţii actului (adică fără să mai ducem grija prezenţei în cauză a emitentului), fie se putea imagina, ca soluţie extremă, citarea Statului Român sau, de ce nu, citarea Guvernului (pe argumentul, cam forţat, este adevărat, că el are rolul de conducere generală a administraţiei publice din România^[16]). În prezent, prima variantă pare şi cea mai simplă, mai ales că art. 4 din LCA nu mai impune expres^[17] (deşi ni se pare logică, în continuare) citarea emitentului.

Cât despre încălcarea dreptului european (problema termenului limitat de invocare a excepţiei de nelegalitate în dreptul UE) nici nu poate fi vorba, cât timp nu există regulamente sau directive care să impună statelor membre o reglementare similară cu privire la actele administrative interne. Analogia pro causa făcută de unele instanţe române şi extinderea regimului restrictiv, din perspectiva termenului de invocare a excepţiei de nelegalitate, nu poate fi acceptată, putând fi vorba, în cel mai bun caz, despre un model pe care statele membre ale UE, în contenciosul administrativ intern, îl pot urma sau nu.

Acum, se poate pune întrebarea care mai este relevanţa şi miza Deciziei nr. 9/2021 la acest moment, din moment ce „mărul discordiei” au fost actele administrative emise/adoptate până în ianuarie 2005, perioadă deja „epuizată” din punct de vedere litigios (în mod normal)?

Din experienţa avocaţială proprie, putem spune că această decizie, în afară de faptul că „repară” o interpretare eronată a ÎCCJ şi a altor instanţe, va prezenta utilitate în contextul litigiilor viitoare în care părţile vor invoca, pentru a-şi fundamenta susţinerile, diverse acte administrative individuale emise în trecut, înainte de intrarea în vigoare a LCA (6 ianuarie 2005).

De exemplu, în litigiile urbanistice se invocă, deseori, autorizaţii de construire (sau alte acte de autoritate) emise înainte de LCA, pentru a se justifica pretenţii legate de retrageri, servituţi/limite ale dreptului de proprietate, regim al înălţimii ş.a.

În acest context, Decizia RIL nr. 9/2021 va fi cât se poate de utilă pentru părţile din dosar care doresc să conteste, pe calea excepţiei de nelegalitate, validitatea acestor acte şi să le înlăture din speţa respectivă ca „fundament” al apărărilor părţii adverse. De asemenea, rămân „eligibile” şi litigiile civile (precum acţiuni în revendicare) în care se invocă emiterea certificatelor de atestare a proprietăţii, în baza H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile comerciale cu capital de stat.

Desigur, pot fi identificate multe alte categorii de cauze în care Decizia nr. 9/2021 va fi aplicată, dat fiind că excepţia de nelegalitate poate fi invocată în orice tip de litigiu, în orice fel de materie juridică, dar, cu siguranţă, miza acestei decizii în interesul legii va fi mai pregnantă în litigiile civile, pentru că aici sunt valorificate, în general, acte administrative individuale mai vechi, translative sau constitutive de drepturi reale.

Deşi vine foarte târziu, decizia va fi interesantă şi din perspectiva modului în care va explica care sunt argumentele pentru care s-a abandonat, la acest moment, soluţia de practică unitară anterioară (şi reiterată succesiv de către judecătorii secţiei de contencios administrativ a ÎCCJ), mai ales că motivarea acesteia, după cum am arătat mai sus, era spectaculoasă, inclusiv încălcarea CEDO şi a principiilor ce guvernează dreptul UE [de unde şi soluţia de înlăturare, pur şi simplu, a aplicării dispoziţiilor art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007]. Cu siguranţă, cel puţin din acest punct de vedere, argumentarea Deciziei RIL nr. 9/2021 va avea şi un rol „educativ”, de şcoală.

Nu excludem nici posibilitatea unor circumstanţieri care să fie realizate de către Completul pentru RIL al ÎCCJ, pentru că, de exemplu, este o chestiune extrem de discutabilă dacă se justifică admisibilitatea excepţiei de nelegalitate în situaţiile în care cel care o invocă a avut posibilitatea, în trecut, de a cere anularea actului administrativ, însă a lăsat să treacă termenele prevăzute de lege în acest sens.

Din acest punct de vedere, suntem de acord că totul trebuie să fie în limita rezonabilului, numai că aceasta este o altă problemă, care nu poate „condiţiona” soluţia corectă cu privire la chestiunea datei la care s-a emis actul contestabil pe calea excepţiei de nelegalitate, înainte sau după adoptarea LCA.

În orice caz, dacă o persoană a atacat actul, anterior, pe calea acţiunii directe, însă i s-a respins acţiunea în mod definitiv, indiferent dacă acest lucru s-a întâmplat cu sau fără antamarea fondului de către instanţă, credem că persoana în cauză nu mai apoate apela, ulterior, la excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act, într-un litigiu diferit, dar nu pentru argumentul că excepţia ar viza acte anterioare LCA, ci pentru că îi va fi opozabilă hotărârea judecătorească deja pronunţată, care nu mai poate fi răsturnată pe cale „indirectă”.

Aici s-ar impune o clarificare viitoare a textului legal – art. 4 din LCA, chiar şi în situaţia în care argumentarea Deciziei nr. 9/2021 ar atinge acest subiect.

De altfel, apreciem că în viitorul apropiat s-ar justifica regândirea şi reaşezarea mai multor texte, proceduri şi instituţii din LCA, inclusiv în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, dar aceste intervenţii trebuie să fie serioase şi realizate cu implicarea specialiştilor care înţeleg dreptul administrativ şi filosofia contenciosului administrativ (adică, dacă nu pretindem prea mult de la iluştrii politicieni care se pricep la toate, şi cu implicarea Facultăţii de Drept din Bucureşti, care prin Catedra de drept administrativ a contribuit decisiv la redactarea LCA şi a Legii nr. 262/2007…), pentru că de „cârpeli” realizate în grabă de „mari specialişti” şi, uneori, doar din raţiuni procedurale, nu mai este nevoie.

Evident, motivele care vor fi prezente în cuprinsul Deciziei nr. 9/2021 vor fi importante şi în eventualitatea unui asemenea demers normativ, neputând fi ignorate de către legiuitor.

Vom reveni cu o analiză mai extinsă, pe acestă temă, după publicarea deciziei.