O poveste încâlcită despre o practică judiciară eronată şi răzgândeli ulterioare – Decizia ÎCCJ (RIL) nr. 9/2021 cu privire la obiectul excepţiei de nelegalitate a actelor administrative

1. Premisa discuției

În cadrul ședinței din 7 iunie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și a stabilit că:

În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, excepția de nelegalitate poate fi invocată și cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.”

Această decizie nu face decât să readucă oficial, pe făgașul legal, o interpretare deviantă a instanțelor judecătorești. Problema admisibilității excepției de nelegalitate pentru actele administrative individuale emise anterior Legii nr. 554/2004 („LCA”) este veche și, iată, a durat circa 16 ani până să fie tranșată în mod definitiv.

Pe de altă parte, controversele au fost pricinuite tocmai de practica anterioară a ÎCCJ, pe care, cu ceva timp în urmă[1], am calificat-o ca fiind „contra legem”. Iată că aceeași instanță admite, prin pronunțarea Deciziei nr. 9/07.06.2021, că nu am greșit atunci când am venit cu această caracterizare, care, la vremea respectivă, putea să pară exagerată.

2. Reglementarea „controversată” care a generat practica neunitară

În versiunea inițială, art. 4 din LCA nu a cuprins mențiuni clare despre momentul emiterii actelor administrative față de care se putea invoca excepția de nelegalitate. Astfel, alin. (1) avea o formulare generică: „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza”.

Evident, competența de soluționare a recursurilor împotriva hotărârii de primă instanță prin care se soluționau excepții de nelegalitate putea să revină chiar ÎCCJ-SCAF, dincolo de faptul că se putea invoca o asemenea excepție direct în fața ÎCCJ.

În acest context, ÎCCJ fiind solicitată, în numeroase situații, să se pronunțe, în baza art. 4 din LCA, asupra unor acte administrative individuale emise înainte de intrarea în vigoare (ianuarie 2005) a acestui act normativ (de exemplu, celebrele certificate de atestare a dreptului de proprietate, emise în aplicarea HG nr. 834/1991), s-a ajuns la „Soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor din 20 februarie 2006[2], prin care s-a „agreat” inadmisibilitatea excepțiilor de nelegalitate cu un asemenea obiect.

Anterior acestei soluții de principiu, practica instanței supreme era în același sens[3], invocându-se încălcarea principiului stabilității raporturilor juridice și a securității juridice, ca dimensiune a statului de drept și a dreptului la un proces echitabil[4], sau faptul că Legea nr. 29/1990, sub imperiul căreia se emiseseră multe dintre actele contestate, nu prevedea un asemenea mijloc de apărare.

De altfel, interpretarea în sensul inadmisibilității a fost propusă și de o parte a doctrinei, plecându-se de la necesitatea europenizării justiției administrative din România, însă nu pentru argumentul legat de emiterea actelor înainte de 6 ianuarie 2005, ci pentru că actele individuale, în spiritul principiilor evocate, ar trebui să poată fi contestate, fie și „numai” pe cale de excepție, doar în perioada în care este admisibilă acțiunea directă[5].

Pe de altă parte, soluția ÎCCJ-SCAF intra în conflict cu jurisprudența CCR în care se reținuse contrariul, adică faptul că excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare și un instrument procedural (de unde și consecința „imediatei aplicări” a dispozițiilor art. 4 din LCA), constituind atât o punere în aplicare a principiului consacrat de art. 126 alin. (6) din Constituția României, revizuită („Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar”), cât și o concretizare a dreptului la un proces echitabil[6].

După apariția soluției de principiu, a fost adoptată Legea nr. 262/2007 prin care s-au adus modificări substanțiale LCA, inclusiv la art. 4, și, foarte important pentru discuția noastră, s-au adăugat, fără a fi încorporate în corpul LCA, câteva dispoziții distincte și extrem de precise legate de regimul excepției de nelegalitate.

Ne referim la art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, cu următoarea formulare: „Dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

În corelație cu norma citată mai sus, la art. 4 alin. (2) din LCA s-a adăugat teza a 2-a: „În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ” (text care a dispărut ulterior, odată cu intrarea în vigoare a modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012[7]).

După cum am arătat într-un studiu anterior[8], aceste dispoziții au fost inserate tocmai a explica în mod univoc semnificația termenului „oricând”, utilizat în art. 4 alin. (1) din LCA, și, în același timp, pentru a fi „convinsă” ÎCCJ că rezerva sa, legată de actele administrative individuale mai vechi, nu era deloc în acord cu intenția legiuitorului sau a redactorilor textului legal.

Noile dispoziții introduse prin Legea nr. 262/2007, atât art. II alin. (2), cât și teza a 2-a de la art. 4 alin. (2) al LCA, au fost contestate la CCR nu doar de către diverși justițiabili, ci chiar de către ÎCCJ-SCAF, alte instanțe din țară (e.g., Curtea de Apel Târgu Mureș, Curtea de Apel Brașov, Curtea de Apel Alba, Curtea de Apel Pitești) sau Avocatul Poporului, invocându-se argumente extrase din abordarea anterioară a ÎCCJ, adică, în esență: încălcarea dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 parag. 1 din CEDO, periclitarea securității/stabilității raporturilor juridice prin posibilitatea de a se contesta oricând actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, plus o pretinsă „retroactivitate” a normei legale.

Ca o „găselniță” suplimentară, s-a mai identificat și argumentul raportat la regimul excepției de nelegalitate în dreptul UE, respectiv jurisprudența Curții de la Luxemburg privind tardivitatea excepțiilor formulate împotriva actelor emise de instituțiile europene, după ce expirase termenul de introducere a acțiunii în anulare.

Toate excepțiile au fost însă respinse, CCR confirmând, în mod repetat[9], constituționalitatea și legitimitatea soluției legale.

Este elocventă, de exemplu, următoarea argumentare[10]:

Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție. De altfel, ideea pe care se întemeiază instituția excepției de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic și a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției”.

De asemenea, față de criticile de „retroactivitate”, CCR a reținut că nu poate fi vorba despre așa ceva, întrucât „(…) deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuși legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.” Mai mult, „textele de lege criticate conțin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reține, așadar, pretinsul caracter retroactiv[11].

Prin aceeași decizie, CCR  a înlăturat și criticile care se raportau la regimul excepțiilor privind actele emise de instituțiile UE (mai precis limitarea în timp a posibilității de a putea fi invocate), arătând că „(…) interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de însăși exigențele unui proces echitabil”.

În ceea ce ne privește, am considerat ca fiind pe deplin corecte și coerente argumentele CCR, ele fiind în concordanță cu ceea ce au avut în vedere, la redactarea art. 4 al LCA și art. II al Legii nr. 262/2007, membrii colectivului de lucru coordonat de profesorul Antonie Iorgovan.

Care a fost reacția ICCJ la modificările normative din 2007 și la jurisprudența CCR?

Instanța supremă s-a „îndârjit” și a continuat să promoveze vechea sa teorie privind inadmisibilitatea contestării pe cale de excepție a actelor anterioare LCA[12], reiterând soluția de principiu anterioară și în cadrul ședințelor judecătorilor Secției de contencios administrativ din 26 mai 2008 și 16 martie 2009.

Astfel, judecătorii Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ au reținut că: „În aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispozițiilor art.4 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate[13].

De altfel, pe aceeași linie găsim și soluții ale Curții de Apel București[14], fiind invocate, pentru respingerea ca inadmisibile a excepțiilor de nelegalitate privind acte emise anterior LCA, aceleași argumente legate de încălcarea principiului securității juridice și, implicit, a jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg și a CEDO.

Remarcăm un precedent rar și, în cazul discutat, extrem de criticabil: înlăturarea de către puterea judecătorească (chiar instanța supremă) a unui text de lege validat, în mod constant, de către CCR, sub umbrela unor argumente formaliste legate de o pretinsă contrarietate cu dreptul european (ca și când contenciosul administrativ „intern” ar fi avut o legătură „organică” cu normele de procedură și cu termenele de contestare reglementate pentru actele emise de instituțiile Uniunii Europene…?!).

3. Ce (mai) rezolvă Decizia în interesul legii nr. 9 din 7 iunie 2021?

Deși nu a fost, încă, motivată și publicată, având în vedere faptul că Decizia nr. 9/2021 este pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, este de la sine înțeles că a fost dovedită existența unei practici neunitare, la nivel național, în legătură cu problema de drept supusă discuției.

Nici nu este de mirare întrucât, până la urmă, interpretarea Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ nu a îmbrăcat, niciun moment, forma unei soluții obligatorii pentru celelalte instanțe.

De altfel, și în Decizia CCR nr. 34 din 13 ianuarie 2009 s-a reținut că Tribunalul București, Secția a IX-a contencios administrativ, cea mai încărcată instanță de contencios administrativ din țară, apreciase că dispozițiile art. 4 alin. (1) din LCA și ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 erau constituționale, având în vedere că excepția de nelegalitate nu tinde la anularea actului administrativ, ci doar îl lipsește de efecte juridice între părțile în litigiu.

Este adevărat că mai multe curți de apel au achiesat la această „îndrumare” informală dată de instanța supremă, dar, probabil, din rațiuni mai mult pragmatice decât științifice: în definitiv, în felul acesta, se eliberau de o parte dintre potențialele excepții ce puteau fi invocate; în plus, hotărârile pronunțate de curțile de apel în primă instanță, în baza art. 4 din LCA, ajungeau, în calea de atac[15], tot la ÎCCJ, unde soluția era ușor de anticipat.

Din punctul nostru de vedere, Decizia RIL nr. 9/2021 nu face decât să pună punct (sperăm…) unui „conflict” care nici nu trebuia să apară, între dispozițiile art. 4 din LCA și cele ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, pe de o parte, și practica instanței supreme și a unei părți a instanțelor de contencios administrativ din țară, pe de altă parte.

În ceea ce privește fondul problemei, argumentele anterioare ale ÎCCJ legate de încălcarea principiului securității/stabilității raporturilor juridice și de pretinsa încălcare a dreptului la un proces echitabil nu ne-au convins niciun moment, întrucât, după cum a reținut, cu forță general obligatorie, chiar CCR, credem că este flagrant mai inechitabil să acceptăm, principial, că o parte într-un litigiu își poate fundamenta pretențiile/susținerile pe un act administrativ ilegal, fără ca cealaltă parte să se poată apăra. Sigur, aici pot fi și nuanțe, legate de conduita diligentă sau nu a autorului excepției, dar soluția generală nu poate fi inadmisibilitatea unei astfel de apărări, pe motiv de „vechime” excesivă a actului administrativ…

Înțelegem că au existat și motive de natură procedurală care au dus spre soluția de principiu din 2006-2009, în speță problema introducerii în cauză a emitentului actului, chestiune care prezenta dificultăți serioase atunci când acesta nu mai exista (cazul organelor din perioada comunistă, de exemplu) sau se reorganizase între timp. Dincolo de faptul că o asemenea problemă se putea regăsi, într-adevăr, în practică, apreciem că ea putea fi depășită, dată fiind tăcerea legii pentru o asemenea situație, tot printr-o soluție „pretoriană” rezonabilă și de compromis: dacă este vorba doar despre o reorganizare, absorbție, redenumire etc., soluția poate fi simplă – introducerea în cauză a autorității „succesoare”; dacă este vorba despre o autoritate „apusă” în mod definitiv și fără „succesor”, fie se putea accepta o analiză „in rem” a legalității actului (adică fără să mai ducem grija prezenței în cauză a emitentului), fie se putea imagina, ca soluție extremă, citarea Statului Român sau, de ce nu, citarea Guvernului (pe argumentul, cam forțat, este adevărat, că el are rolul de conducere generală a administrației publice din România[16]). În prezent, prima variantă pare și cea mai simplă, mai ales că art. 4 din LCA nu mai impune expres[17] (deși ni se pare logică, în continuare) citarea emitentului.

Cât despre încălcarea dreptului european (problema termenului limitat de invocare a excepției de nelegalitate în dreptul UE) nici nu poate fi vorba, cât timp nu există regulamente sau directive care să impună statelor membre o reglementare similară cu privire la actele administrative interne. Analogia pro causa făcută de unele instanțe române și extinderea regimului restrictiv, din perspectiva termenului de invocare a excepției de nelegalitate, nu poate fi acceptată, putând fi vorba, în cel mai bun caz, despre un model pe care statele membre ale UE, în contenciosul administrativ intern, îl pot urma sau nu.

Acum, se poate pune întrebarea care mai este relevanța și miza Deciziei nr. 9/2021 la acest moment, din moment ce „mărul discordiei” au fost actele administrative emise/adoptate până în ianuarie 2005, perioadă deja „epuizată” din punct de vedere litigios (în mod normal)?

Din experiența avocațială proprie, putem spune că această decizie, în afară de faptul că „repară” o interpretare eronată a ÎCCJ și a altor instanțe, va prezenta utilitate în contextul litigiilor viitoare în care părțile vor invoca, pentru a-și fundamenta susținerile, diverse acte administrative individuale emise în trecut, înainte de intrarea în vigoare a LCA (6 ianuarie 2005).

De exemplu, în litigiile urbanistice se invocă, deseori, autorizații de construire (sau alte acte de autoritate) emise înainte de LCA, pentru a se justifica pretenții legate de retrageri, servituți/limite ale dreptului de proprietate, regim al înălțimii ș.a.

În acest context, Decizia RIL nr. 9/2021 va fi cât se poate de utilă pentru părțile din dosar care doresc să conteste, pe calea excepției de nelegalitate, validitatea acestor acte și să le înlăture din speța respectivă ca „fundament” al apărărilor părții adverse. De asemenea, rămân „eligibile” și litigiile civile (precum acțiuni în revendicare) în care se invocă emiterea certificatelor de atestare a proprietății, în baza H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea și evaluarea unor terenuri deținute de societățile comerciale cu capital de stat.

Desigur, pot fi identificate multe alte categorii de cauze în care Decizia nr. 9/2021 va fi aplicată, dat fiind că excepția de nelegalitate poate fi invocată în orice tip de litigiu, în orice fel de materie juridică, dar, cu siguranță, miza acestei decizii în interesul legii va fi mai pregnantă în litigiile civile, pentru că aici sunt valorificate, în general, acte administrative individuale mai vechi, translative sau constitutive de drepturi reale.

Deși vine foarte târziu, decizia va fi interesantă și din perspectiva modului în care va explica care sunt argumentele pentru care s-a abandonat, la acest moment, soluția de practică unitară anterioară (și reiterată succesiv de către judecătorii secției de contencios administrativ a ÎCCJ), mai ales că motivarea acesteia, după cum am arătat mai sus, era spectaculoasă, inclusiv încălcarea CEDO și a principiilor ce guvernează dreptul UE [de unde și soluția de înlăturare, pur și simplu, a aplicării dispozițiilor art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007]. Cu siguranță, cel puțin din acest punct de vedere, argumentarea Deciziei RIL nr. 9/2021 va avea și un rol „educativ”, de școală.

Nu excludem nici posibilitatea unor circumstanțieri care să fie realizate de către Completul pentru RIL al ÎCCJ, pentru că, de exemplu, este o chestiune extrem de discutabilă dacă se justifică admisibilitatea excepției de nelegalitate în situațiile în care cel care o invocă a avut posibilitatea, în trecut, de a cere anularea actului administrativ, însă a lăsat să treacă termenele prevăzute de lege în acest sens.

Din acest punct de vedere, suntem de acord că totul trebuie să fie în limita rezonabilului, numai că aceasta este o altă problemă, care nu poate „condiționa” soluția corectă cu privire la chestiunea datei la care s-a emis actul contestabil pe calea excepției de nelegalitate, înainte sau după adoptarea LCA.

În orice caz, dacă o persoană a atacat actul, anterior, pe calea acțiunii directe, însă i s-a respins acțiunea în mod definitiv, indiferent dacă acest lucru s-a întâmplat cu sau fără antamarea fondului de către instanță, credem că persoana în cauză nu mai apoate apela, ulterior, la excepția de nelegalitate a aceluiași act, într-un litigiu diferit, dar nu pentru argumentul că excepția ar viza acte anterioare LCA, ci pentru că îi va fi opozabilă hotărârea judecătorească deja pronunțată, care nu mai poate fi răsturnată pe cale „indirectă”.

Aici s-ar impune o clarificare viitoare a textului legal – art. 4 din LCA, chiar și în situația în care argumentarea Deciziei nr. 9/2021 ar atinge acest subiect.

De altfel, apreciem că în viitorul apropiat s-ar justifica regândirea și reașezarea mai multor texte, proceduri și instituții din LCA, inclusiv în ceea ce privește excepția de nelegalitate, dar aceste intervenții trebuie să fie serioase și realizate cu implicarea specialiștilor care înțeleg dreptul administrativ și filosofia contenciosului administrativ (adică, dacă nu pretindem prea mult de la iluștrii politicieni care se pricep la toate, și cu implicarea Facultății de Drept din București, care prin Catedra de drept administrativ a contribuit decisiv la redactarea LCA și a Legii nr. 262/2007…), pentru că de „cârpeli” realizate în grabă de „mari specialiști” și, uneori, doar din rațiuni procedurale, nu mai este nevoie.

Evident, motivele care vor fi prezente în cuprinsul Deciziei nr. 9/2021 vor fi importante și în eventualitatea unui asemenea demers normativ, neputând fi ignorate de către legiuitor.

Vom reveni cu o analiză mai extinsă, pe acestă temă, după publicarea deciziei.


Abrevieri utilizate:

ICCJ-SCAF = Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal

CCR = Curtea Constituțională a României

CEDO = Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale/Curtea Europeană a Drepturilor Omului

H.G. = Hotărârea Guvernului

LCA = Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

M. Of. = Monitorul Oficial al României, Partea I

RIL = recurs în interesul legii

[1] A se vedea A.S. Ciobanu, „Noile orientări legislative și jurisprudențiale privind regimul excepției de nelegalitate a actelor administrative”, în Analele Universității din București – Seria Drept nr. III-IV/2012, Ed. C.H. Beck, București, 2012, pp. 424-426.

[2] Documentul sintetic poate fi consultat la adresa: http://www.scj.ro/1248/Solutii-de-principiu-si-de-unificare-a-practicii-judiciare. Amintim că aceste soluții dezbătute la nivel de secție erau agreate în baza mecanismului de consultare consacrat în art. 33 alin. (1) (forma anterioară intrării în vigoare a NCPC) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ: „Președinții de secții convoacă judecătorii secției și supun dezbaterii acestora jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și alte probleme de interes general, în vederea luării măsurilor necesare pentru buna desfășurare a activității secției”.

[3] De exemplu, decizia nr. 5455/2005. Chiar dacă această soluție agreată la nivel de secție nu avea o forță juridică obligatorie, ea a fost urmată, ulterior, în practica ÎCCJ, dovadă fiind deciziile de speță nr. 103/2009, 1125/2007, nr.548/2006, 4271/2006, 3300/2006, 2307/2008, 547/2006, 805/2007, 1304/2006, 2935/2006, 568/2006, 2494/2006, 1861/2006, 567/2006, 2528/2006, 2530/2006 si 2293/2006 (unele sunt disponibile chiar pe site-ul www.scj.ro, altele sunt prezentate în lucrarea G.V. Bîrsan, B. Georgescu, Excepția de nelegalitate. Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, vol. II, Ed. Hamangiu, București, 2007).

[4] A se vedea: G.V. Bîrsan, B. Georgescu, Excepția de nelegalitate în reglementarea Legii nr. 554/2004, în Curierul Judiciar nr. 11/2007, p. 57-66; G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată și adnotată, ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2015, pp. 171-172.

[5] D.C. Dragoș, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ed. 2, Ed. C.H. Beck, București, 2009, p. 159 și urm.

[6] În acest sens, a se vedea decizia CCR nr. 219/2006, publicată în M. Of. nr. 298 din 4 mai 2007.

[7] Art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 este și acum în vigoare, deși se pare că unii practicieni ai dreptului au uitat total de el, reportându-se exclusiv doar la normele din corpul LCA.

[8] A.S. Ciobanu, loc.cit., 2012, p. 425.

[9] Amintim, fără caracter exhaustiv, deciziile CCR nr. 404/2008, 425/2008, 492/2008, 698/2008, 874/2008, 34/2009, 1026/2009.

[10] Extrasă din decizia CCR nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008.

[11] Decizia CCR nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008.

[12] De exemplu, Decizia nr. 103/2009.

[13] „Soluții de principiu și de unificare a practicii judiciare (…)”, p. 49.

[14] Cităm, pentru edificare, argumentele din Sentința nr. 3873 din 13 noiembrie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (consultată prin intermediul aplicației Sintact):

Este adevărat ca prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 si 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând ca textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția Romaniei, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. Însă, fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Curtea nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia. Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern. Din această perspectivă, Curtea constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești ( cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, hotărare din 11 decembrie 2008). Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsatură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi- în speță cu caracter civil- nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat. De aceea, Curtea constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminenței dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. Întrucât certificatul de atestare a dreptului de proprietate obiect al excepției de nelegalitate este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, în premieră, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă sa judece cauza respectivă. Față de aceste considerente, Curtea apreciază ca inadmisibilă excepția de nelegalitate referitoare la acte administrativ individuale emise anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, precum în speță”.

[15] Amintim că, tot prin Legea nr. 76/2012, s-a renunțat la competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ în ceea ce privește soluționarea excepțiilor de nelegalitate, preferându-se, din așa-zise rațiuni (absolut falimentare ca substanță, din punctul nostru de vedere) de „celeritate”, soluția ca judecătorul cauzei principale să rămână și judecător al excepției de nelegalitate ce ar fi invocată.

[16] Conform art. 102 alin. (1) din Constituție, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

[17] Amintim că, în urma adoptării Legii nr. 262/2007, art. 4 alin. (2) al LCA avea următoarea formulare: „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului”. Cerința citării emitentului a fost înlăturată formal din art. 4, în urma modificărilor aduse LCA prin Legea nr. 76/2012, dar ea nu a dispărut din practica instanțelor de contencios administrativ.

O poveste încâlcită despre o practică judiciară eronată și răzgândeli ulterioare – Decizia ÎCCJ (RIL) nr. 9/2021 cu privire la obiectul excepției de nelegalitate a actelor administrative was last modified: iulie 15th, 2021 by Alexandru-Sorin Ciobanu

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista

Despre autor:

Alexandru-Sorin Ciobanu

Alexandru-Sorin Ciobanu

Este conf. univ. dr. în cadrul Facultății de Drept, Universitatea din București; avocat asociat - SCA „Ciobanu&Caraiola-Buftea”.