Tranziția sistemului de publicitate imobiliară – principii și evoluții de la modelul francez la cel german

1. Sistemele de publicitate imobiliară în România

Publicitatea imobiliară, lato sensu, reprezintă un ansamblu de metodologii și informații, prin intermediul cărora se asigură o descriere publică a imobilelor și a raporturilor juridice în strânsă legătură cu imobilele, la nivelul unei unități administrativ-teritoriale. Stricto sensu, publicitatea imobiliară reprezintă o serie de formalități pe care o persoană, titular al unui drept real asupra unui bun imobil, le îndeplinește, în vederea asigurării protecției dreptului său.

Caracterul public, imperativ al sistemelor de publicitate imobiliară a determinat literatura de specialitate în formularea a două teorii aferente acestor sisteme, respectiv teoria principiului juridic^[1] și teoria instituției de drept. Cu toate că principiul publicității actelor și faptelor juridice în legătură cu un bun imobil este un principiu de ordine publică, ne alăturăm opiniei doctrinare conform căreia publicitatea imobiliară reprezintă o instituție de drept, ce nu se poate asemăna unei structuri unitare de norme juridice.^[2]

Analizând contextul politic și istoric al României, putem observa faptul că, periodic, ținuturile sale au fost ocupate de către forțe străine, cu concepte și tradiții proprii, fapt ce s-a răsfrâns și asupra legislației țării noastre. În lumina temei abordate, modificările legislative și evoluția sistemului de publicitate imobiliară prezintă doar un interes istoric, având în vedere faptul că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 7/1996 privind cadastrul și publicitatea imobiliară, s-a realizat o unificare a sistemului de publicitate imobiliară în România.

Totuși, pentru că o serie de sisteme istorice de publicitate imobiliară continuă să coexiste cu actualul sistem implementat la nivelul întregii țări, dată fiind trecerea relativ scurtă de timp de la unificare, raportat la evoluția națiunii, vom aminti, în cele ce urmează, o parte dintre transformările legislative ce au avut loc în domeniul publicității imobiliare. În România au existat, și continuă să existe ca arhivă mai multe sisteme de publicitate imobiliară, personale sau reale, ce au fost implementate în zone geografice diferite, în funcție de ocupația străină dintr-un anumit ținut românesc. Așadar, la momentul actual, există patru astfel de sisteme de publicitate, primul făcând parte din categoria sistemelor personale de publicitate, iar celelalte trei făcând parte din categoria sistemelor reale de publicitate:

a) Sistemul registrelor de transcripțiuni și inscripțiuni, reglementat de Vechiul Cod civil și Vechiul Cod de procedură civilă;

b) Sistemul cărților funciare, reglementat de Decretul-Lege nr. 115/1938;

c) Cărțile de publicitate imobiliară, reglementate de Legea nr. 242/1947, aplicabile în București și județul Ilfov;

d) Cărțile de evidență funciară, reglementate de Legea nr. 163/1946, ce și-au găsit aplicabilitate în localitățile din Transilvania în care vechile cărți funciare au fost pierdute sau distruse ca urmare a războiului.

1.1. Sistemele personale de publicitate

Sistemele personale de publicitate sunt fundamentate pe evidențierea titularului dreptului real asupra unui bun imobil, în contrast cu sistemele reale de publicitate, care evidențiază situația juridică a unui imobil, ca entitate în sine. Un astfel de sistem personal de publicitate imobiliară este registrul de transcripțiuni și inscripțiuni. Registrele de transcripțiuni și inscripțiuni au fost^[3] o modalitate sistematică de organizare a publicității raporturilor juridice în strânsă legătură cu un imobil, având în vedere, în principal, individul, ca titular al dreptului ce face obiectul înscrierii.

Acest sistem de publicitate a fost implementat în Moldova, Muntenia, Oltenia și Dobrogea, în perioada cuprinsă între adoptarea Codului civil de la 1864 și a Codului de procedură civilă de la 1865 până la adoptarea Legii nr. 7/1996 privind cadastrul și publicitatea imobiliară. Sediul materiei a fost, în principal, Vechiul Cod civil și Vechiul Cod de procedură civilă, neexistând o reglementare unitară, separată, a acestui sistem de publicitate. Scopul acestuia era realizarea opozabilității față de terți a raporturilor juridice în legătură cu un imobil, dar nu a oricăror raporturi juridice; erau supuse înscrierii, în principal, actele prin care se transmitea (sau se constituia) un drept real principal, inter vivos^[4], precum vânzarea, donația sau înscrierea unei ipoteci ori a unui privilegiu.

Registrele erau ținute la nivelul fiecărei judecătorii și aveau două ramuri: de transcripțiuni^[5] și de inscripțiuni. Înscrierile din registrul de inscripțiuni constau în reproducerea parțială a actelor juridice ce aveau ca obiect privilegiile imobiliare sau ipotecile^[6]. În anul 1950, Ministerul Justiției a dispus fuziunea acestor registre, înființându-se, astfel, registrul unic de transcripțiuni și inscripțiuni. Înscrierile în registru presupuneau indicarea felului înscrierii, a părților actului și se efectuau în ordinea depunerii cererilor și a documentației ce stătea la baza înscrierii, documentație ce se arhiva în mapa de transcripțiuni și inscripțiuni. Mențiunile se efectuau de către un grefier desemnat de președintele judecătoriei în a cărei circumscripție teritorială era situat imobilul, sub autoritatea unui judecător delegat, iar ipotecile și privilegiile erau înscrise, prin dispoziția sa, după efectuarea unor verificări prealabile în privința altor sarcini anterioare ale imobilului.^[7]

Efectul principal al transcrierilor în acest sistem de publicitate era asigurarea opozabilității față de terți a actelor juridice transcrise. În acest sens, actul juridic, deși producea efecte între părți și succesorii lor universali sau cu titlu universal ori cu titlu particular^[8], pentru a fi opozabil terților, părțile erau obligate să efectueze aceste formalități de publicitate^[9], în conformitate cu prevederile aplicabile ale Codului civil de la 1864 și ale Codului de procedură civilă din 1865. Importanța majoră a înscrierii dreptului se reflecta în cazul unui înstrăinător de rea-credință care ar fi încercat, în mod fraudulos, să efectueze înstrăinări succesive. În acest caz, își găsește aplicare principiul qui prior tempore potior iure.^[10]

La fel ca în cazul transcrierilor, efectul înscrierilor în registru era opozabilitatea față de terți, însă, totodată, având în vedere obiectul înscrierii, respectiv dreptul de ipotecă sau un privilegiu, înscrierea avea și rolul de a desemna rangul ipotecii, în ipoteza concursului dintre creditori. Astfel cum este reglementat și în actualul context legislativ, ordinea înscrierii în registrul de publicitate determină și rangul ipotecii. Determinarea rangului ipotecii are aplicabilitate atunci când, asupra aceluiași bun sunt constituite mai multe drepturi de ipotecă și, în caz de executare silită a ipotecii, se determină ordinea de îndestulare a creditorilor. Chiar dacă unul dintre creditorii ipotecari ar fi avut o dată de dobândire a dreptului anterioară altui creditor ipotecar, dacă acesta din urmă și-a înscris primul dreptul său în registru, principiul qui prior tempore potior iure nu poate opera, în raporturile dintre aceștia.

Deși utile în perioada lor, întrucât asigurau o sistematizare parțială a publicității imobiliare și asigurau, în abstract, o opozabilitate față de terți a raporturilor juridice înscrise, în practică, consultarea acestor registre era cel puțin anevoioasă. Pentru a stabili situația juridică a unui imobil, era imperios ca persoana ce solicita consultarea registrelor să cunoască toți antecesorii săi, precum și transmisiunile și sarcinile constituite asupra bunului, iar eroarea umană putea deveni un factor decisiv în stabilirea incontestabilă a situației juridice a unui imobil. Tot astfel, caracterul facultativ al înscrierilor, în sensul lipsei unei sancțiuni propriu-zise în caz de neîndeplinire a formalităților^[11], alături de faptul că actul nu era supus unui control de legalitate în momentul transcrierii, garantarea existenței dreptului nu era ușor realizabilă.^[12]

1.2. Sistemele reale de publicitate

În opoziție cu sistemul personal de publicitate, sistemul real de publicitate, de inspirație germană, are ca fundament o evidență a raporturilor juridice, pe imobile, înscrise în cărți funciare. Este considerat un sistem complet de publicitate, întrucât raporturile juridice ce sunt înscrise într-o anumită carte funciară sunt în strânsă legătură doar cu imobilul respectiv, iar în momentul consultării situației juridice a acestuia, printr-un extras de carte funciară pentru informare, se află toată situația juridică a imobilului, de la deschiderea cărții funciare până la momentul depunerii cererii.

Cărțile funciare sunt întocmite la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale și sunt accesibile publicului, în sensul că orice persoană poate solicita să cunoască situația juridică a unui imobil, fără să justifice vreun interes. Importanța acestui sistem de publicitate rezidă, în primul rând, în asigurarea securității circuitului civil; în favoarea persoanei înscrise în cartea funciară ca fiind titularul unui drept tabular se instituie o prezumție absolută de apartenență a dreptului.

În al doilea rând, un sistem de publicitate imobiliară bazat pe cărți funciare permite autorităților publice o monitorizare a situațiilor juridice a bunurilor imobile, care, spre deosebire de cele mobile, sunt în interesul întregii societăți.

Înainte de a fi reglementat actualul sistem de publicitate imobiliară prin cărți funciare, au existat două sisteme reale de publicitate, intermediare, respectiv sistemul cărților de publicitate imobiliară și sistemul cărților de evidență funciară. Primul sistem a fost adoptat prin Legea nr. 242/1947 pentru transformarea cărților provizorii în cărți de publicitate imobiliară, fiind aplicat, în esență, în împrejurimile capitalei. Al doilea sistem de publicitate a fost adoptat prin Legea nr. 163/1946 și aplicat în regiunea Transilvaniei, acolo unde vechile cărți funciare au fost pierdute sau distruse ca urmare a celui de-al doilea Război Mondial.

Deși sistemul de publicitate imobiliară bazat pe cărți funciare, o creație de sorginte austro-ungară, ce a început să își găsească aplicare în provinciile românești anexate de fostul imperiu austro-ungar, începând din anul 1794, unificarea legislativă privitor la acest sistem de publicitate a reprezentat o prioritate mult mai târziu; abia în anul 1996 a intrat în vigoare Lega nr. 7/1996 privind cadastrul și publicitatea imobiliară, ce urma să extindă și să unifice sistemul de publicitate imobiliară bazat pe cărți funciare, la nivelul întregii țări.^[13]

2. Evoluția reglementării publicității imobiliare prin cărți funciare

Cărțile funciare sunt o serie de registre publice ce reliefează, în mod integral și exact, cu o forță probantă absolută^[14], situația juridică a imobilelor, indiferent dacă titularul dreptului este persoană fizică sau juridică, de drept public^[15] sau de drept privat. Astfel cum s-a susținut în literatura de specialitate, cartea funciară reprezintă „înscrisul sau actul care descrie imobilele și arată drepturile, actele sau faptele privitoare la imobile, precum și persoanele înscrise sau menționate ca titulare ale acestor drepturi^[16]”.

Deși o reglementare unitară târzie, la aproape 200 de ani de la implementarea inițială, într-un ținut românesc, a cărților funciare, întârziere justificată, totuși, de contextul istoric în care s-a aflat România de-a lungul secolelor, Legea nr. 7/1996 a unificat, pentru prima dată, sistemul de publicitate imobiliară la nivelul întregii țări. În dispozițiile finale a formei de bază a legii, în art. 72 se statuează faptul că la data finalizării lucrărilor de cadastru și a registrelor de publicitate imobiliară la nivelul unei unități administrativ-teritoriale, prevederile legale anterioare își încetează aplicabilitatea.^[17] Cu toate că această lege a suferit numeroase modificări, fiind necesare chiar trei republicări a acesteia de la momentul adoptării, ele sunt justificate de dinamismul, evoluția și practica referitoare la raporturile juridice ce au ca obiect derivat un bun imobil.

Chiar dacă legiuitorul a făcut un pas important prin unificarea sistemelor de publicitate imobiliară la nivel național, misiunea sa nu a fost complet realizată. Scopul principal al înscrierilor în cartea funciară era asigurarea opozabilității față de terți a actului sau faptului juridic supus înscrierii. Această lacună juridică urma să fie îndreptată abia prin dispozițiile noului Cod civil, care consacră, în mod expres, principiul constitutiv al înscrierilor.

Cărțile funciare erau gestionate de fostele notariate de stat, iar după anul 1995, când s-a reorganizat profesia de notar public, arhiva și atribuțiile referitoare la cărțile funciare au fost preluate de judecătoriile competente teritorial.

În forma de bază a legii adoptate, definiția imobilului făcea referire la parcela de teren, cu sau fără construcții, definiție menținută până în prezent, dar cu completarea referitoare la localizarea sa, proprietari și identificarea printr-un număr cadastral unic.^[18] Totodată, ca o diferență majoră aferentă transformării legii în timp, menționăm faptul că în forma de bază a legii, entitățile de bază a acestui sistem de publicitate erau parcela, construcția și proprietarul, pe când în actuala consolidare a legii, entitățile de bază ale sistemului de publicitate sunt imobilul și proprietarul. Așadar, se pune problema motivului pentru care legiuitorul a considerat că entitatea privind construcția nu este susceptibilă a fi introdusă în noțiunea de „imobil”. Considerăm că motivul care a determinat legiuitorul să modifice această prevedere legislativă este pentru a se evita confuzia dintre noțiunea de imobil, ca obiect al cărții funciare, și noțiunea de bun imobil, care este definit în art. 537 Cod civil^[19] și prezintă importanță doar în privința caracterului său fix, imposibil de a i se modifica localizarea.