Regulamentul Dublin III – Un instrument eficient de garantare a reunificării familiale?

Există însă și elemente surprinzătoare pe care le devoalează prevederile Regulamentului, cu referire la situația minorului neînsoțit. Bunăoară, împlinirea vârstei majoratului, chiar și doar cu o zi înaintea depunerii cererii de protecție internațională, produce modificări nu doar în ceea ce privește situația personală și statutul civil, dar, în egală măsură, și cu privire la garanțiile privind prezervarea unității familiale. Împlinirea vârstei majoratului civil determină o detașare completă de celula familială a copilului prospăt major, independent de legăturile afective pe care le-ar avea cu părinții săi. În consecință, în contextul împlinirii vârstei majoratului civil, atât statul membru unde se află aplicantul, cât și cel solicitat se pot raporta discreționar la situația copilul proaspăt adult și să eludeze realitatea statornică a relațiilor parentale de afecțiune. Astfel este la latitudinea statului membru unde a fost înregistrată cererea de protecție internațională să solicite unui alt stat să își asume responsabilitatea soluționării acestei cereri, grefat pe faptul că o astfel de solicitare ar fi determinată de considerente exclusiv de ordin familial, precum șederea legală a părinților pe teritoriul statului solicitat. În egală măsură, rămâne la discreția statului membru unde se află părinții să decidă dacă va prelua cererea de azil a copilului proaspăt adult și implicit dacă va crea cadrul necesar reunificării familiale.

Nu în ultimul rând nu poate fi omis faptul că prevederile Regulamentului Dublin își propun să protejeze eficient relațiile de familie încorsetate în limite precis stabilite (art. 2 lit. g), precum: relațiile dintre soți; relațiile stabile între persoane necăsătorite, evident, în măsura în care o astfel de relație se bucură de un tratament juridic similar cuplurilor căsătorite, potrivit legislației statului implicat; relația dintre copiii minori necăsătoriți și părinții lor ori adultul responsabil care exercită o măsură substitutivă de protecție în lipsa părinților.

În schimb, relațiile între alte persoane aparținând cercului familial par a intra sub incidența Regulamentului Dublin doar atunci când sunt grefate pe dependența justificată de o stare de nevoie preponderent economică ori sanitară, și nu pe relația de atașament familial (art. 16 alin. 1). Bunăoară în cazul unei relații de familie între un solicitant de protecție internațională adult, pe de o parte și descendentul major al acestuia, ori fratele, sora ori părintele acestuia, reunificarea familială în vederea soluționării cererii de protecție internațională este posibilă doar atunci când fie aplicantul se află în îngrijirea membrilor familiei anterior menționați, fie aceștia se află în îngrijirea aplicantului. Indiferent de cine este persoana în nevoie, motivul care justifică dependența trebuie să fie circumscris stării de graviditate, nașterii unui copil, existenței unei boli grave sau unui handicap ori vârstei înaintate. Cu alte cuvinte, un copil devenit recent major este considerat într-o situație de dependență în raport cu părinții săi, doar pentru unul din motivele anterior menționate.

Această perspectivă pragmatică a legiuitorului european face și ca frații adulți, indiferent de vârstă, să nu fie considerați membri de familie, atâta timp cât între ei nu există o legătură de dependență grefată pe motive economice ori de sănătate. Pe de altă parte, ne putem întreba și cum ar trebui să fie evaluată dependența, respectiv care sunt elementele care pot da contur acestui concept? Sub acest aspect, nu există orientări metodologice uniforme la nivel european, ceea ce apreciem că poate deschide calea unor interpretări divergente în legislația națională a celor 27 de state membre, în funcție de corpusul normativ național în materie de imigrație. Cele anterior expuse relevă că în accepțiunea legiuitorului european, conceptele de familie ori relație de dependență trebuie interpretate restrictiv, aspect care poate fi justificat și de teama de a nu deschide o Cutie a Pandorei în domeniul migrației și azilului.

Pe de altă parte, provocările în ceea ce privește cadrul de protecție a minorului neînsoțit în domeniul azilului sunt în egală măsură determinate, în majoritatea cazurilor, de modul de punere în aplicare a prevederilor legale. Numeroasele rapoarte întocmite de organizațiile care activează în acest domeniu^[14] au relevat că realitatea nu este întru-totul acoperită de termenii Regulamentului Dublin, căci procesul de reunificare familială nu se caracterizează întotdeauna de celeritate și, în egală măsură, uneori ridică reale probleme ce relevă complexitatea procesului de evaluare a unei cereri de protecție internațională.

Printre problemele identificate se numără imposibilitatea dovedirii existenței unei relații de familie în lipsa oricărui suport probator, știut fiind că sunt frecvente cazurile în care aplicanții nu pot prezenta documente de identitate ori acte de stare civilă, datorită reținerii acestora de către membrii rețelelor de trafic. Nevoia de a dovedi relațiile de familie a pus statele membre în situația de a recurge la metode costisitoare, inclusiv teste ADN^[15], fapt care a scos în evidență practici administrative naționale extrem de diverse. Se remarcă apoi lipsa unor orientări ale legiuitorului european cu privire la maniera de determinare a vârstei solicitantului de protecție internațională, în cazul în care nu sunt prezentate acte de stare civilă, pentru a vedea în ce măsură cererea aparține unui aplicant minor ori major. Această omisiune a și permis folosirea de către statele membre a unor metode de determinare a vârstei extrem de diverse^[16], de la unele minim invazive (Grecia) la extreme medicale, precum impunerea obligației de a accepta teste radiologice pentru analiza densității osoase ori a danturii (Franța^[17]), fapt ce pune în discuție, din perspectiva noastră, încălcarea dreptului de a nu fi supus la tratamente dregradante consacrat de art. 3 din Convenția Europeană a drepturilor omului, art. 4 din Carta drepturilor fundamentale ale UE și art. 17 alin. 1 din Carta Social Europeană revizuită, cu atât mai mult cu cât nu există o metodă medicală care să poată determina, dincolo de orice îndoială, vârsta solicitantului care pretinde că este minor^[18].

În egală măsură, lipsa de celeritate în soluționarea cererilor de protecție internațională, lipsa accesului la asistență juridică, prezența unor practici birocratice restrictive și neflexibile, lipsa de finanțare pentru întreținerea centrelor de primire a refugiaților relevă punctele vulnerabile în procedurile de punere în aplicare a regulamentului Dublin^[19]. Apoi, funcționarea eficientă a sistemului de protecție mai ales în privința persoanelor vulnerabile, cum sunt minorii neînsoțiți, presupune existența unei infrastructuri administrative și de personal care să identifice rapid incidența unor astfel de cazuri, să culeagă informații cu privire la situația personală și să informeze persoanele în cauză despre dreptul la reunificare familială. Acest lucru se impune a fi subliniat din perspectiva termenului de 3 luni pe care îl are la dispoziție statul în fața căruia a fost formulată cererea de protecție internațională de a solicita statului unde se află membrii de familie să preia cerere în cauză (art. 21 alin. 1 din Regulamentul Dublin).

Nu poate trece neobservat și că Regulamentul Dublin nu oferă îndreptățire unui solicitant de protecție internațională să solicite preluarea cererii sale de un alt stat membru, care, în termenii instrumentului legal, ar fi competent să soluționeze solicitarea^[20]. Prin urmare, în contextul în care aplicarea Regulamentului este bazată exclusiv pe o relație de cooperare între state^[21], în cazul refuzului unui stat membru de a cere preluarea de către un alt stat responsabil, aplicantul minor neînsoțit nu are la îndemână niciun mecanism de drept european de constrângere a statului să aplice riguros juridic prevederile Regulamentului. Așadar, în cazul în care aplicantul este eligibil pentru transfer, dar statul refuză arbitrar să pună în aplicare prevederile Regulamentului, suntem în prezența unei lacune grave a sistemului european de protecție, cu consecințe nefaste pentru situația aplicantului, mai ales când este vorba despre minorul neînsoțit, care deși ar avea legături de familie cu persoane aflate pe teritoriul altor state, se vede expus situației în care cererea sa este soluționată de un stat (primul unde a fost formulată cererea de protecție internațională) de care nu îl leagă nimic și care ignoră realitatea familială.

În plus, trebuie să fim conștienți că tratarea superficială a cererilor de protecție internațională, indiferent de motivul obiectiv sau nu din spatele unei astfel de atitudini, și identificarea tardivă a situației familiale, spre pildă doar în faza interviurilor, este de natură să determine o rezolvare de facto a cererii, existența relațiilor de familie fiind realmente ignorată și fără nicio eficiență în plan juridic, în câmpul de aplicare a Regulamentului Dublin.

Nu în ultimul rând, nu poate trece neobservat faptul că deși Regulamentul Dublin este construit în termeni legali preponderent imperativi, acesta nu prevede sancțiuni împotriva statelor ale căror practici administrative sunt antinomice în raport cu însăși rațiunea care a legitimat adoptarea regulamentului.

Reunificarea familială. Provocări jurisprudențiale

În considerentele anterior expuse, am arătat faptul că sistemul de protecție în materie de azil construit sub umbrela Regulamentului Dublin nu acoperă eterogenitatea situațiilor în care se poate găsi un solicitant de azil, minor neînsoțit. În egală măsură, am arătat că eficiența protecției este compromisă, în anumite situații, de carențele în aplicarea prevederilor Regulamentului Dublin de către autoritățile naționale în materie de imigrație, mai ales în contextul în care acestea sunt copleșite de numărul mare de cereri de azil. Nu poate fi ignorat și faptul că pot exista situații în care interpretarea Regulamentului pune probleme autorităților în materie de imigrație, un exemplu în acest sens constituindu-l Cauza I și S împotriva Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (CJUE, 2022)^[22].

Astfel, starea de fapt expusă în considerentele 14-20 ale hotărârii relevă situația unui minor neînsoțit cetățean egiptean (numit I.), ajuns pe teritoriul Greciei, și a unchiului său (numit S.), cu drept de ședere pe Teritoriul Țărilor de Jos, unchi care și-a exprimat intenția de a prelua îngrijirea minorului. Autoritățile elene au solicitat celor neerlandeze să preia cererea de azil a numitului I, însă această solicitare a fost respinsă pentru motivul că identitatea minorului neînsoțit, respectiv legătura acestuia de rudenie cu unchiul nu puteau fi stabilite. Contestația minorului și a unchiului în fața Secretarului de stat din Țările de Jos a fost respinsă ca inadmisibilă, motivul respingerii constituindu-l lipsa unei prevederi exprese în Regulamentul Dublin III cu privire la posibilitatea pentru solicitanții de protecție internațională de a contesta decizia de respingere a unei cereri de preluare. În acest context, numiții I. și S. au investit instanța de trimitere cu o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, prevalându-se de faptul că fiecare dintre cei doi reclamanți justificau legitimare procesuală activă în formularea contestației.

Hotărârea în cauza menționată a pus în discuție interpretarea art. 27 alin. 1 coroborat cu art. 21 alin. 1 din Regulament. Astfel, potrivit ultimului text legal, „Atunci când un stat membru în care s-a prezentat o cerere de protecție internațională consideră că alt stat membru este responsabil de examinarea cererii, acesta poate […] cere celuilalt stat membru să preia solicitantul”. Art. 27 alin. 1 a cărui interpretare a fost solicitată prevede „Solicitantul […] are dreptul la o cale eficientă de atac, sub forma unui apel sau unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale”.

Dilema pe care o ridică această cauză este dacă formularea căii de atac intră sub incidența Regulamentului Dublin (este admisibilă) exclusiv când cererea de transfer este admisă. Cu alte cuvinte, poate fi contestată doar decizia prin care se dispune transferul solicitantului, atunci când solicitantul nu dorește în fapt acest lucru sau poate fi contestată decizia referitoare la preluarea unui solicitant, indiferent dacă decizia este sau nu favorabilă în privința transferului, deci și atunci când un stat membru refuză să dea curs cererii de preluare formulată de un alt stat membru?

Instanța de trimitere a formulat mai multe întrebări (paragraful 21 din hotărâre), urmărind în esență să se lămurească cu privire la următorul aspect: Interpretarea prevederilor art. 27 din Regulamentul Dublin (individual sau coroborat cu art.47 din Cartă) sau chiar art. 47 din Cartă coroborat cu dreptul fundamental la unitatea familiei și cu interesul superior al copilului, prevăzute de art. 8-9 din Regulamentul Dublin, obligă statul membru la consacrarea unei căi de atac efective, în fața unei instanțe judiciare, împotriva refuzului cererii de preluare, pentru solicitantul sau ruda solicitantului care doresc transferul? Iar răspunsul Curții, în interpretarea art. 27 alin. (1) din Regulamentul Dublin III coroborat cu articolul 47 din Cartă, a fost unul afirmativ.

Astfel, judecătorul european a grefat întreg raționamentul juridic pe dreptul la viață de familie și dreptul de acces la instanță, sub umbrela interesului superior al copilului. Ceea ce surprinde în această hotărâre este faptul că judecătorul european interpretează dispozițiile art. 27 alin.1 din Regulamentul Dublin dincolo de litera lor. Astfel, interpretarea logico-gramaticală a textului relevă că solicitantul de protecție internațională justifică legitimare procesuală activă doar pentru a contesta decizia propriu-zisă de transfer (par. 32 din hotărâre). Cu toată acestea, CJUE reține că o astfel de interpretare rigidă a art. 27 alin.1 din Regulamentul Dublin ar contraveni sistemului de protecție a drepturilor fundamentale construit în câmpul de aplicare al tratatelor. Prin urmare, preocuparea pentru prezervarea drepturilor fundamentale a obligat judecătorul de la Luxemburg să își depășească statutul de autoritate jurisdicțională interpretativă a dreptului UE și să adauge la lege, calea de atac fiind deschisă nu doar în cazul în care persoana interesată contestă refuzul transferului, ci și atunci când contestă refuzul deciziei de preluare a cererii de transfer. Cât privește rațiunea din spatele argumentării, apreciem că ea ascunde un adevăr cât se poate de pragmatic: interpretarea literară a dispoziției ar fi aneantizat însuși dreptul la protecție internațională a minorului neînsoțit. Pe de altă parte, adăugând la lege, judecătorul european a introdus o cale de atac judiciară proaspăt „creată”, care se devolează mai degrabă ca un instrument care asigură protecția drepturilor fundamentale.

Dar care sunt consecințele unei astfel de interpretări? În mod practic, hotărârea obligă statele membre să recunoască admisibilitatea (nu în mod obligatoriu și temeinicia) acțiunilor în justiție al căror scop îl constituie contestarea, în fața instanțelor statului membru de destinație, a refuzului unei cereri de preluare a răspunderii formulată în condițiile art. 8 din Regulamentul Dublin III. Apoi, o astfel de interpretare deschide calea instrumentalizării sistemului drepturilor fundamentale (drept la viață de familie, drepturile copilului, interesul superior al acestuia) tocmai pentru a asigura accesul la o cale de atac care nu beneficiază de niciun fel de reglementare juridică. Cu alte cuvinte, dreptul la viață de familie și interesul superior al copilului pare a acoperi lacuna legislativă (procedurală). Ne întrebăm însă care ar fi soluția în cazul în care autoritățile statului membru solicitant refuză să formuleze cererea de preluare a răspunderii de către un alt stat membru, de exemplu, cel în care s-ar afla rudele minorului neînsoțit, în contextul în care o astfel de ipoteză nu este acoperită în fapt nici de Regulament, și nici de interpretarea CJUE în cauza analizată.

Concluzii

Considerentele expuse în prezentul studiu relevă faptul că Regulamentul Dublin a avut un scop parțial atins în materia procedurală a reunificării familiale, datorită unui context de factori: practici discreționare ale statelor membre, carențe de infrastructură, deficitul de resursă umană în sistemele naționale de azil ori insuficienta claritate a anumitor prevederi, acest ultim aspect fiind speculat de statele membre ce își urmăresc în mod firesc propriile interese în materie de imigrație.

Pe de altă parte, nu poate fi însă contestat faptul că sistemul de protecție a drepturilor fundamentale a avut și are un rol corector în aplicarea deficitară a prevederilor Regulamentului Dublin III. Astfel, bunăoară, de lege ferenda, se impune ca dreptul de recurs al solicitantului minor neînsoțit să fie recunoscut atât în situația în care statul inițial refuză să formuleze cererea de preluare, cât și în cazul în care statul solicitat refuză să preia cererea de protecție internațională.