Regulamentul Dublin III – Un instrument eficient de garantare a reunificării familiale?

Introducere

O privire atentă asupra provocărilor societale relevă faptul că fenomenul migrator, atât de intensificat în ultimele decenii, își găsește izvorul într-un melanj de cauze politice, economice, demografice, sociale, climatice. Perceput ca un spațiu autentic „de libertate, securitate și justiție”, în conformitate cu art. 3 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), teritoriul statelor membre este văzut ca un adevărat „El Dorado”, bogat nu în metale prețioase, ci în oportunități pentru o viață mai bună, urmărite de cei care fug din țările de origine, motivați de teama pauperității, a războiului, a inechității și tratamentului discriminatoriu, ori pur și simplu din dorința de a asigura un trai mai bun copiilor lor.

Astfel, pentru anumite state membre, aflate la extremitățile continentului european, valurile imigraționiste, copleșitoare uneori, începând cu anul 2011^[1], au fost cauza unor reale provocări pentru arhitecturile instituționale naționale. În egală măsură, acutizarea fenomenului imigraționist nu a determinat doar funcționarea ocazional deficientă a sistemului european în materie de azil, ci a pus în lumină chiar o reală criză a acestuia determinată^[2], pe de o parte, de carențe de fond ale instrumentelor de drept derivat incidente, care nu au putut acoperi eterogenitatea situațiilor în care se aflau solicitanții de azil, iar pe de altă parte, de interpretarea deficitară și uneori lacunară a prevederilor legale incidente.

Sistemul european comun în materie de azil își găsește fundamentul juridic în 3 directive și două regulamente, după cum urmează: Regulamentul (UE) nr. 604/2013 (cunoscut sub denumirea de Regulamentul Dublin III)^[3], Regulamentul (UE) nr. 603/2013 (cunoscut sub denumirea Regulamentul „Eurodac”)^[4], Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale^[5], Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională^[6] și Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele minime^[7].

Nu ne propunem o abordare in extenso a acestui cadru legal, căci ar exceda demersului urmărit, urmând a ne limita analiza exclusiv la Regulament Dublin III, și mai precis la acele prevederi care pun în lumină rolul acestui instrument european în prezervarea reunificării familiale în cazul copilului minor neînsoțit. Brevitatis causa, pentru ușurința exprimării, referirile la Regulamentul (UE) nr. 604/2013 se vor face prin uzitarea expresiei „Regulamentul Dublin III” sau simplu, „Regulament”.

Așa cum rezultă chiar din titlul Regulamentului Dublin III, acest instrument de drept european conține reguli „de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid”. Așadar, din perspectiva scopului, Regulamentul nu urmărește în sine protejarea vieții de familie prin garantarea reunificării familiale pentru cetățeanul non-UE care face obiect al unei proceduri administrativ-jurisdicționale în vederea acordării protecției internaționale.

Cu toate acestea, nu poate trece neobservat că Uniunea Europeană nu poate da dovadă de ipocrizie, astfel că protejarea drepturilor fundamentale nu este un principiu înscris doar formal în prevederile art. 2, art. 3 alin. (5), art. 6 TUE și TFUE, ci o veritabilă garanție imperativă pentru conduita conformă a statelor membre în câmpul de aplicare a tratatelor, în cazul de față, arealul migrației și azilului. Deși limbajul de drept substanțial al Regulamentului Dublin nu vizează familia, vom regăsi în câmpul de aplicare a acestui instrument de drept derivat european, referiri la membrii de familie (art. 2 lit. g), rude (art. 2 lit. h), minori neînsoțiți (art. 2 lit. j), interesul superior al copilului (art. 6) etc. Așadar, deși scopul regulamentului nu vizează expres reunificarea familiei, prevederile acestuia permit ca, în cazurile în care solicitantul de protecție internațională are un membru de familie cu reședința legală într-un alt stat membru, acest ultim stat să fie responsabil pentru soluționarea cererii de azil depusă de solicitantul de protecție internațională. Or, în condițiile anterior expuse, este evident că o astfel de atribuire de responsabilitate pentru un anumit stat membru este grefată tocmai pe relația de familie, deși Regulamentul Dublin III face o singură data referire expresă la dreptul la viață de familie, în Preambul, la pct. 14.

Prezentul studiu nu urmărește o analiză detaliată a tuturor criteriilor în funcție de care se stabilește statul membru responsabil cu soluționarea cererii de azil (Capitolul III din Regulamentul Dublin), ci doar a celor care, corect și uniform aplicate pe teritoriul statelor membre, nu doar că prezervă unitatea familiei, ci chiar sunt de natură a contribui în mod direct la reunificarea familială în cazul minorului neînsoțit (art. 8-11 din Regulament).

Premisa de la care dorim să pornim este că sub auspiciile dreptului internațional, importanța vieții de familie este ilustrată prin însăși consacrarea acesteia ca drept fundamental, de către art. 16 din Declarația universală a drepturilor omului, art. 8 din Convenția europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 7 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene. Acestora li se adaugă și un alt principiu care constituie piatra unghiulară a vieții de familie, și anume cel al interesului superior al copilului, regăsit, în egală măsură, în toate instrumentele internaționale anterior menționate^[8]. Faptul că Regulamentul Dublin are 17 referiri la interesul superior al copilului ilustrează grija legiuitorului european pentru găsirea unor garanții corespunzătoare în cazul aplicantului minor pentru protecție internațională, în concordanță cu art. 24 alin. (2) din Carta drepturilor fundamentale ale UE, în conformitate cu care „În toate acțiunile referitoare la copii, indiferent dacă sunt realizate de autorități publice sau de instituții private, interesul superior al copilului trebuie să fie considerat primordial”.

Pentru a înțelege importanța funcționării eficiente a sistemului european de azil este imperios să ne îndreptăm atenția spre cifre, care arată un trend crescător nu doar a numărului global de solicitanți de protecție internațională, dar și a numărului minorilor neînsoțiți care ajung pe teritoriul UE. Art. 2 lit. j) din regulamentul Dublin stabilește că prin „minor neînsoțit” se înțelege „un minor care sosește pe teritoriul statului membru neînsoțit de un adult responsabil pentru el în temeiul legii sau al practicii din statul membru în cauză și atât timp cât acesta nu este luat în întreținere efectiv de un astfel de adult; sunt incluși minorii care sunt lăsați neînsoțiți după ce au intrat pe teritoriul statelor membre”. Apreciem că minorul neînsoțit se poate afla în una din următoarele situații: ajunge singur pe teritoriul UE, pentru că fie membrii de familie rămân pe teritoriul statelor de origine, fie pe parcursul călătoriei, se desparte (cu intenție sau nu) de rudele alături de care călătorește ilegal; călătorește neînsoțit de reprezentant ori ocrotitor legal tocmai pentru a se reuni cu membrii familiei deja ajunși pe teritoriul UE; călătorește însoțit de părinte sau o altă persoană responsabilă pentru el, însă din varii motive (bunăoară, decesul adultului), odată ajuns pe teritoriul UE, rămâne fără sprijinul acestora din urmă^[9] .

La prima vedere, numărul copiilor neînsoțiți care ajung pe teritoriul UE nu ar trebui să fie unul mare, în contextul în care ar părea puțin probabil ca un părinte responsabil să îi permită propriului copilul să se expună, de unul singur, la o călătorie primejdioasă spre continentul european. Cifrele contrazic însă această premisă superficială.

Astfel, în anul 2023, statele membre UE au înregistrat 1.049.020 de cereri de protecție internațională formulate de solicitanți de protecție internațională, o privire comparativă relevând o creștere de 20,1% a numărului de solicitări în acest sens față de anul 2022, când au fost înregistrate 873.680 de cereri. Cifrele din anul 2023 sunt destul de apropiate de cele din perioada 2015-2016, când, pe fondul războiului din Siria, a fost atins recordul în materie de cereri de protecție internațională: 1.216.860 în 2015 și 1.166.815 în 2016 (Eurostat, 2024)^[10]. Aceeași tendință crescătoare poate fi observată și în cazul minorilor neînsoțiți care ajung pe teritoriul UE, datele statistice relevând că în anul 2015 au existat un număr de 60.175 de cereri formulate de această categori de aplicanți, iar în anul 2023 au fost înregistrate de 40.415 de cereri de acest fel (Eurostat, 2024)^[11].

Regulamentul Dublin și statul membru responsabil pentru soluționarea unei cereri de protecție internațională depusă de un aplicant minor neînsoțit

Pentru soluționarea unei cereri de protecție internațională depusă de un aplicant minor neînsoțit, statele membre trebuie să identifice mai întâi posibila apartenență a copilului la un cerc familial: familia nucleară, restrânsă sau extinsă.

Astfel, potrivit Regulamentului Dublin, minorul solicitant de protecție internațională se poate afla în una din următoarele situații:

a) are „un membru de familie, sau un frate sau o soră” care se află în mod legal pe teritoriul altui stat membru (art. 8 alin. 1 teza 1).

b) are o rudă care se află în mod legal pe teritoriul altui stat membru și care își dorește și poate să își asume responsabilitatea îngrijirii copilului (art. 8 alin. 2).

c) are, după caz, „membri de familie, frați, surori ori rude” pe teritoriul mai multor state membre (art. 8 alin. 3).

d) nu are rude dintre cele menționate la lit. a-c) pe teritoriul niciun stat membru.

Dacă în cazurile de la lit. a) și b), statul membru responsabil să soluționeze cererea de protecție internațională formulată de minorul neînsoțit este cel în care se află membrul de familie, colateralul privilegiat ori ruda acestuia, în ipoteza de la lit. d) această responsabilitate revine statului unde a fost formulată cererea de protecție. În ipoteza de la lit. c), când legăturile familiale pot fi stabilite pe teritoriul mai multor state membre aparent responsabile, se impune a alege unul dintre acestea, în funcție de interesul superior al copilului. De altfel, acest interes este cel care ghidează, în mod expres, posibila asumare a responsabilității statale, căci existența unei relații de familie nu este obligatoriu să reverbera în materie de competență a soluționării cererii de azil atunci când este antinomică cu interesul minorului.

Pe de altă parte, în cazul minorului neînsoțit care a depus mai multe cereri de protecție internațională pe teritoriul unor state membre diferite și care care nu are rude dintre cele menționate la lit. a)-c) de mai sus, nu este foarte clar cui revine responsabilitatea soluționării cererii. Raportat la prevederile art. 3 alin. 2 din Regulamentul Dublin, ne putem imagina situația în care statul membru pe al cărui teritoriu se află în prezent minorul s-ar desesiza de responsabilitate și ar trimite minorul statului membru în care a fost prezentată prima cerere de protecție internațională. Apreciem că este imperativ ca oportunitatea unui astfel de transfer să fie apreciată prin prisma interesului superior al copilului.

În consecință, raportat la cele anterior expuse, două sunt elementele care antrenează responsabilitatea statală în soluționarea unei cereri de protecție internațională formulată de un minor neînsoțit care poate fi circumscris unui cerc familial (familia nucleară ori extinsă): legăturile familiale, în esența lor, și interesul superior al copilului.

Cât privește conceptul de membru de familie atunci când solicitantul este minor și necăsătorit, acesta vizează, potrivit art. 2 lit. g) teza a III-a din Regulamentul Dublin, „tatăl, mama sau alt adult responsabil de acesta (de minor – s.n.) fie în temeiul legii, fie în temeiul practicii din statul membru în care este prezent adultul”. Potrivit art. 2 lit. h) din Regulamentul Dublin, conceptul de „rudă” vizează „sora sau fratele mamei sau tatălui solicitantului, aflați la vârstă adultă, sau bunicul sau bunica solicitantului care sunt prezenți pe teritoriul unui stat membru, indiferent dacă solicitantul este născut din căsătorie sau în afara căsătoriei sau adoptat, în conformitate cu definiția din dreptul național”.

Aspectul care surprinde este faptul că Regulamentul (art. 2 lit. g) ține cont de relația de familie exclusiv în situația în care aceasta a fost deja configurată în țara de origine. Prin urmare, interpretarea logico-gramaticală a prevederii anterior menționate conduce la concluzia că, pe de o parte, un minor născut imediat ce mama sa a pus piciorul pe teritoriul european nu s-ar putea prevala de relația de familie cu tatăl său care s-ar afla deja legal pe teritoriul UE, iar pe de altă parte, relațiile de familie create în tranzit sunt sustrase de la incidența regulamentului Dublin.

Se impune precizarea că hotărârile în materia aplicării Regulamentului Dublin III au ca laitmotiv argumentul potrivit căruia „dreptul de a trăi împreună cu rudele apropiate generează obligaţii pentru statele membre, obligaţii care pot fi negative, atunci când unul din ele este obligat să nu expulzeze o persoană sau pozitive, atunci când este obligat să permită unei persoane să intre şi să îşi stabilească reşedinţa pe teritoriul său”^[12].

În consecință, regăsim în Regulamentul Dublin, pe lângă prevederi referitoare la statul membru responsabil cu privire la cererea de azil, și la altele privind procedura de preluare (art. 21 alin. 1), respectiv de transfer a minorului neînsoțit (art. 29-32) în statul membru competent în care se află membrii cercului său familial, în vederea evaluării cererii de protecție internațională.

Cât privește procedura de preluare, în esență, potrivit art. 21 alin. 1 din Regulamentul Dublin, statul membru pe teritoriul căruia a fost formulată cererea de azil de către solicitantul minor neînsoțit („statul membru solicitant”) poate depune o cerere de preluare a răspunderii către statul membru pe al cărui teritoriu își are membrul de familiei reședința legală („stat membru de primire”/stat solicitat). Termenul de formulare a cererii de preluare este extrem de important, respectiv, în condițiile art. 21 alin. 1 din Regulamentul Dublin III, de maximum 3 luni de la data la care minorul a depus cererea de protecție internațională. Depășirea termenului atrage de plano competența statului pe teritoriul căruia se află minorul neînsoțit, de a-i soluționa cererea de protecție internațională, cu ignorarea realității familiale. Acest termen creează o povară imensă pe umerii statelor pe al căror teritoriu au ajuns pentru prima oare solicitanții de azil. Este suficient să ne gândim că în 2023, din ianuarie până în luna octombrie, 32.000 cetățeni ai statelor terțe din vestul Africii au ajuns în Insulele Canare, din care peste 1000 au ajuns în 21 octombrie 2023^[13].

Evident, atunci când cererea este acceptată, solicitantul minor neînsoțit trebuie să fie transferat în statul membru în care membrul de familie al acestuia își are reședința, pentru a putea fi evaluată cererea de azil, în condițiile art. 29 și următoarele din Regulamentul Dublin.