Procedura sancționării disciplinare a magistraților. I. Etapa verificărilor prealabile

În astfel de cazuri nu se mai realizează o repartizare aleatorie a lucrării de către directorul de direcție, ci sesizarea este atașată la lucrarea inițială, inspectorul judiciar desemnat inițial întocmind un referat cu propunere de arhivare.

Acest referat trebuie avizat doar de către directorul direcţiei de inspecţie judiciară corespunzătoare, nefiind supus confirmării de către inspectorul-șef.

Măsura arhivării lucrării este comunicată petentului prin adresă semnată de inspectorul-şef.

În cazul în care sesizarea este comunicată de către ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în calitatea lor de titulari ai acțiunii disciplinare, prin adresă semnată de inspectorul-şef, li se transmite rezultatul verificărilor anterioare.

Sesizările ulterioare cu acelaşi conţinut se arhivează, fără răspuns către petent, pe baza referatului întocmit de inspectorul judiciar desemnat (art. 17 alin. 4 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie de către Inspecţia Judiciară).

Totuși, trebuie să precizăm faptul că dacă noua sesizare cuprinde şi aspecte noi, care nu au făcut obiectul verificărilor anterioare, aceasta se înregistrează sub număr nou, se repartizează în mod aleatoriu și se procedează la efectuarea verificărilor în condițiile sus-menționate, iar în situația în care noua sesizare este transmisă de către ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în calitatea lor de titulari ai acțiunii disciplinare, acestora li se comunică şi rezultatul verificărilor anterioare.

În funcție de titularul acțiunii disciplinare, există două situații, relativ diferite, de finalizare a verificărilor prealabile, respectiv cea prevăzută de art. 45 alin. 1 din Legea nr. 317/2004 și cea prevăzută de art. 45 alin. 2 din aceeași lege.

2.5.1. Finalizarea verificărilor prealabile în cazul în care Inspecția Judiciară este titularul acțiunii disciplinare

Modalitatea în care se desfășoară finalizarea verificărilor prealabile în acest caz este reglementată de art. 45 alin. 4 lit. b), alin. 6 lit. b) din Legea nr. 317/2004 și de art. 18-19 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie de către Inspecţia Judiciară.

Conform acestor texte de lege, dacă în urma efectuării verificărilor prealabile se constată că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, inspectorii judiciari dispun clasarea sesizării, iar în cazul în care se constată că există indicii cu privire la săvârşirea unor abateri disciplinare se dispune începerea cercetării disciplinare.

A. Clasarea sesizării se dispune prin rezoluție, care trebuie să cuprindă următoarele date:

– data şi modalitatea de sesizare;
– aspectele sesizate;
– conţinutul verificărilor prealabile efectuate;
– data finalizării verificărilor prealabile;
– situaţia de fapt reţinută;
– argumentarea soluţiei, raportat la aspectele sesizate şi la rezultatul verificărilor;
– dispoziţiile legale aplicabile în speţă.

Rezoluţia de clasare se întocmeşte în termen de cel mult 10 zile de la finalizarea verificărilor prealabile și este semnată de inspectorii judiciari, după care este supusă verificării şi avizării de către directorul direcţiei de inspecţie judiciară corespunzătoare şi inspectorul-şef.

Întrebarea care se poate ridica în practica disciplinară este următoarea: Ce se întâmplă în situația în care rezoluţia de clasare nu este avizată de inspectorul-șef?

Legiuitorul nu a reglementat o astfel de situație, însă având în vedere dispozițiile art. 69 alin. 1 lit. a) din Legea nr. 317/2004, potrivit cărora inspectorul-şef exercită funcţia de conducere şi organizare a activităţii Inspecţiei Judiciare și a art. 47 din aceeași lege, potrivit căruia inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar sau infirmarea rezoluției prin care constată rezultatul cercetării disciplinare, apreciem că dispozițiile art. 47 alin. 3 și 4 din Legea nr. 317/2004 se aplică prin analogie, conform adagiului ubi eadem est legis ratio, ibi eadem est legis dispositio (unde este aceeaşi raţiune a legii, acolo este şi aceeaşi aplicare a ei), pentru următoarele considerente:

– ambele situații reglementează faze premergătoare judecării acțiunii disciplinare, care au un caracter pur administrativ. Prin urmare, niciun act întocmit de către inspectorii judiciari nu va produce efecte juridice decât în situația în care este avizat sau confirmat de către inspectorul-șef;
– este incident principiul de drept qui potest maius, potest et minus (cine poate mai mult poate şi mai puţin), astfel că, dacă în cadrul cercetării disciplinare, care constituie cea de-a doua fază a procedurii sancționării disciplinare, inspectorul-șef al Inspecției Judiciare poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar sau infirmarea rezoluției prin care constată rezultatul acesteia, atunci ar fi nefiresc ca el să nu poată face acest lucru și în prima fază a procedurii, cea a verificărilor prealabile, când doar se verifică existența unor indicii privind săvârșirea unei abateri disciplinare.

După avizarea rezoluției de clasare de către inspectorul-șef, ea se comunică:

– petiţionarului;
– persoanei vizate prin sesizare;
– instituţiilor care au transmis sesizarea.

Rezoluția de clasare se comunică persoanelor sus-menționate prin adresă semnată de inspectorul-şef.

În doctrină și în practica disciplinară s-ar putea ridica următoarea întrebare: care este natura juridică a rezoluției de clasare emisă de Inspecția Judiciară?

În opinia noastră, având în vedre dispozițiile legale care reglementează activitatea Inspecției Judiciare, rezoluția de clasare are natura juridică a unui act administrativ jurisdicțional.

Potrivit art. 2 alin 1 lit. d) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ jurisdicțional este „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială”.

Așadar, ținând cont de dispozițiile din Legea nr. 317/2004 care reglementează rezoluția de clasare, putem concluziona, fără teama de a greși, că acest act are natura juridică a unui act administrativ jurisdicțional, întrucât este emis în mod unilateral de Inspecția Judiciară și, de regulă, soluționează un presupus conflict existent între cel care formulează sesizarea sau pe care îl reprezintă și un magistrat.

În acest context, avizul inspectorului-șef pe rezoluția de clasare reprezintă o condiție procedurală posterioară emiterii actului administrativ jurisdicțional, prevăzută în mod implicit de lege și reprezintă în fapt o aprobare sau un acord a acestuia și fără de care rezoluția de clasare nu produce niciun fel de efecte juridice.

Potrivit art. 47 alin. 1 lit. b) ultima teză din Legea nr. 317/2004, rezoluția de clasare este definitivă.

Acest text de lege a format obiectul unei excepții de neconstituționalitate, astfel că, prin decizia nr. 397 din 3 iulie 2014^[24], Curtea Constituțională a constatat că sintagma „rezoluția de clasare este definitivă” din cuprinsul art.47 alin.(1) lit. b) din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. 4 lit. b) din aceeași lege.

În motivarea acestei decizii, în esență, s-a reținut că „în ipoteza prevăzută de art.45 alin. 4 lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare. Or, în această situație, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art.47 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. 4 lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească”.

Având în vedere că, în prezent, rezoluția de clasare poate fi atacată în justiție, pe calea contenciosului administrativ, ținând cont de natura juridică a rezoluției inspectorului judiciar, se pot ridica următoarele probleme de drept: este sau nu necesară parcurgerea procedurii prealabile înainte de sesizarea instanței de judecată; Consiliul Superior al Magistraturii, inspectorul judiciar care a emis rezoluția sau inspectorul-șef care a avizat rezoluția au calitate procesuală pasivă; magistratul care a făcut obiectul verificărilor poate ataca rezoluția de clasare sau poate fi introdus ca parte în proces?

În legătură cu prima întrebare, respectiv dacă este sau nu necesară parcurgerea procedurii prealabile înainte de sesizarea instanței de judecată, reținem următoarele:

Potrivit art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există”.

Așadar, în materia contenciosului administrativ textul de lege instituie obligativitatea procedurii prealabile anterior sesizării instanței de judecată.

Cu toate că dispozițiile art.47 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 317/2004 au fost declarate neconstituționale în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. 4 lit. b) din aceeași lege, nu a intervenit nicio modificare legislativă, astfel că acest text de lege și-a încetat efectele juridice după trecerea a 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României. Prin urmare, rezoluțiile de clasare pot fi atacate în justiție, în condițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Așadar, în opinia noastră, parcurgerea procedurii prealabile anterior sesizării instanței este absolut necesară în acest caz, întrucât legiuitorul nu a dispus nicio derogare de la regula generală.

Totodată, apreciem că în acest caz nu pot fi aplicate prin analogie dispozițiile art. 47 alin. 5 din Legea nr. 317/2004, întrucât acest text de lege vizează o altă etapă a procedurii sancționării disciplinare a magistraților, respectiv cercetarea disciplinară, ori noi ne aflăm în prima etapă, cea a verificărilor prealabile, în care se controlează doar dacă există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, în timp ce, în cadrul cercetării disciplinare se stabilesc faptele şi urmările acestora, împrejurările în care au fost săvârşite, precum şi orice alte date concludente din care să se poată aprecia asupra existenţei sau inexistenţei vinovăţiei.

Așadar, este vorba despre două situații total diferite, astfel că dispozițiile art. 47 alin. 5 din Legea nr.317/2004 nu pot fi aplicate prin analogie situației reglementate de art. 45 alin. 4 lit. b) din aceeași lege.

În jurisprudență, nu există o practică unitară cu privire la această problemă de drept.

Astfel, unele complete de judecată ale Curții de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal (instanța competentă să judece în primă instanță acțiunile în justiție prin care se atacă rezoluția Inspecției Judiciare), apreciază că este necesară parcurgerea procedurii prealabile anterior sesizării instanței de judecată, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel că resping acțiunea ca inadmisibilă^[25].

În schimb, alte complete de judecată ale Curții de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal, au respins excepția lipsei procedurii prealabile, apreciind că din interpretarea teleologică a art. 47 alin. 5 și art. 45 alin. 4 lit. b) din Legea nr. 317/2004, se ajunge la concluzia că scopul legiuitorului este de a nu mai impune procedura prealabilă în cazul tuturor rezoluțiilor emise de Inspecția Judiciară^[26].

Referitor la cea de-a doua întrebare, respectiv dacă Consiliul Superior al Magistraturii, inspectorul judiciar care a emis rezoluția sau inspectorul-șef care a avizat rezoluția au calitate procesuală pasivă, răspunsul nu poate fi decât negativ.

Potrivit art. 36 C. pr. civ., „calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond”.

În doctrină, s-a susținut că prin „raport juridic litigios” trebuie să înțelegem „raport efectiv litigios, astfel cum a fost imaginat de reclamant, indiferent dacă are la bază un drept subiectiv real sau unul imaginar”^[27].

Așadar, pentru a răspunde la întrebare, prin prisma definirii calității procesuale de către Codul de procedură civilă, Consiliul Superior al Magistraturii nu are calitate procesuală pasivă în astfel de cazuri, întrucât rezoluția de clasare este emisă de către Inspecția Judiciară, iar potrivit art. 65 alin. 1 din Legea nr. 317/2004, Inspecţia Judiciară este o structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul Bucureşti.

Prin urmare, Inspecția Judiciară are capacitate procesuală ca efect a dobândirii personalității juridice, astfel că poate sta în judecată în nume propriu, și întrucât Consiliului Superior al Magistraturii nu este emitentul rezoluției atacate, acesta nu poate avea nici calitate procesuală pasivă.

Această soluția a fost validată și de practica judiciară^[28].

În privința calității procesuale pasive a inspectorului-șef care a avizat rezoluția de clasare atacată, apreciem că acesta nu poate sta în judecată în nume propriu, deoarece activitatea de avizare a rezoluției de clasare nu se face în nume numele lui, ci în calitate de reprezentant al Inspecției Judiciare, deoarece, conform art. 69 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 317/2004 inspectorul-șef reprezintă Inspecţia Judiciară în relaţiile cu Consiliul Superior al Magistraturii sau cu alte instituţii interne sau internaţionale.

Prin urmare, calitate procesuală pasivă într-o astfel de cauză o are doar Inspecția Judiciară și nicidecum inspectorul-șef, în nume propriu.