Prefectul demnitar public versus prefectul înalt funcționar public – o dispută cu evoluție sinuoasă

Prin cele 6 capitole ale Titlului I sunt reglementate detaliat rolul, statutul și atribuțiile prefectului și subprefectului (art. 249-260), raporturile cu alte autorități și instituții publice (art. 261-264), drepturile și îndatoririle (art. 271-274), actele și răspunderea prefecților  (art. 275-276).

Codul administrativ, prin art. 249 alin. (1)-(3), definește rolul prefectului, respectiv: prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, conducând serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și comitetele județene pentru situații de urgență.

Literatura de specialitate a surprins că textul art. 249 alin. (3) C. adm., potrivit căruia prefectul asigură conducerea comitetelor județene de urgență, adaugă, în mod nepermis, la textul art. 123 alin. (2) din Constituția republicată care statuează că prefectul conduce doar serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale^[22].

Ceea ce interesează din perspectiva temei abordate este statutul prefectului și al subprefectului de înalți funcționari publici.

Potrivit doctrinei de specialitate^[23], înaltul funcționar public reprezintă „acea categorie de funcționari publici, apolitici, care ocupă, prin concurs național, o funcție publică din categoria înalților funcționari publici, realizând managementul de nivel superior în administrația publică centrală și în autoritățile administrative autonome și asigurând stabilitatea funcționării autorității sau instituției publice”.

S-a apreciat că „instituția înalților funcționari publici, ca elită a serviciului public (…) trebuie să reprezinte un serviciu public de carieră, având ca scop asigurarea stabilității și a profesionalismului nucleului de «opmanageri», oferind concomitent și flexibilitatea necesară pentru a face față schimbărilor în componența Guvernului”^[24].

Art. 250 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ dispune:  „Funcțiile de prefect și de subprefect sunt funcții din categoria înalților funcționari publici”. Redactarea normei legale este identică cu dispozițiile art. 10 din Legea nr. 340/2004.

Conform art. 389 din Codul administrativ, categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice: a) secretar general și secretar general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 369 lit. a)^[25]; b) prefect; c) subprefect; d) inspector guvernamental.

Scopul pentru care a fost înființată această categorie de funcționari publici era, potrivit art. 16 din Legea nr. 188/1999,  acela de a realiza managementul de nivel superior în administrația publică centrală și în autoritățile administrative autonome.

În reglementarea anterioară Codului administrativ,  potrivit art. 12 alin. (1) al Legii nr. 188/1999, categoria înalților funcționari publici cuprindea persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice: secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefect, secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, subprefect și inspector guvernamental.

Normele specifice aplicabile cu privire la ocuparea funcțiilor publice din categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici erau consacrate prin H.G. nr. 341/2007^[26].

Parte din dispozițiile ce se regăseau în H.G. nr. 341/2007 au fost preluate prin  art. 396 din Codul administrativ, care stabilește competența de gestionare a concursului de selecție și a concursului de promovare pentru funcțiile publice din categoria înalților funcționari publici.

Numirea și eliberarea din funcție a prefecților și a subprefecților se fac prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului care coordonează instituția prefectului.

Dacă, sub imperiul Legii nr. 340/2004, s-a prevăzut expres  interdicția pentru prefect și subprefect de a fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice^[27], Codul administrativ nu mai consacră, expressis verbis, o atare interdicție, care se regăsește în Partea a VI-a, consacrată funcției publice, pentru înalții funcționari publici.

Prin H.G. nr. 906/2020^[28] au fost detaliate reglementările privitoare la prefect și instituția prefectului cuprinse în Partea a IV-a, Titlul I din Codul administrativ.

Anexele 1-3 – ce fac parte integrantă din Hotărâre stabilesc:

–  „Organigrama-cadru de organizare a instituției prefectului”;

– „Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a oficiului prefectural”;

– „Regulament-cadru de funcționare a colegiului prefectural”.

4. O.U.G. nr. 4/2021 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ – actul normativ prin care se revine la statutul de demnitar public  al prefectului

Statutul prefectului și al subprefectului de înalt funcționar public, consacrat  prin actele normative sus-enunțate,  a fost preferat condiției de demnitar public, apreciindu-se că  profesionalizarea și depolitizarea administrației publice aduc un plus de valoare administrației publice.

Practica instituțională de după 2004 a relevat  faptul că statuarea  condiției prefectului de înalt funcționar public a rămas mai degrabă o chestiune pur declarativă; în cele mai multe cazuri, condiției privind pregătirea profesională a persoanei ce urma să fie numită în funcție i-a fost asociată cea a sprijinului politic al partidului aflat la guvernare.

Din păcate, sub imperiul legislației care consacra statutul prefectului de înalt funcționar public, în numeroase situații, s-a reclamat faptul că „prefectul apolitic a fost cel mai politic”.

Necesitatea clarificării statutului, rolului și atribuțiilor prefectului în sensul creșterii eficienței reprezentării Guvernului la nivel local  a făcut obiectul unei propuneri de politică publică inițiată în cadrul  proiectului „Consolidarea performanței prefecților din România în contextul integrării în Uniunea Europeană și al descentralizării administrative și financiare”^[29], implementat în perioada februarie 2012- februarie 2014.

Potrivit  „Strategiei privind dezvoltarea funcției publice 2016-2020”, adoptată prin H.G. nr. 525/2016^[30], se impune cu necesitate delimitarea mai clară a funcțiilor reprezentând palierul politic și a funcțiilor reprezentând palierul administrativ, prin intervenții legislative în primul rând asupra structurii și mecanismelor de gestiune a funcțiilor aparținând categoriei înalților funcționari publici:

– funcțiile de prefect și subprefect își schimbă statutul și devin funcții de demnitate publică, iar pentru ocuparea acestora va fi necesară absolvirea unui curs specializat, destinat pregătirii candidaților pentru ocuparea unor astfel de funcții;

– funcția de inspector guvernamental se desființează, eliberarea din funcția de înalt funcționar public ducând la intrarea în corpul de rezervă al funcționarilor publici;

– se reînființează funcția de secretar general al instituției prefectului, care va fi funcție de înalt funcționar public;

– se extinde categoria înalților funcționari publici cu alte funcții identificate în urma unei analize elaborată în acest scop.

Intervențiile legislative proiectate și preconizate prin „Strategia privind dezvoltarea funcției publice 2016-2020” nu au fost valorificate cu ocazia adoptării Codului administrativ, deși în Grupul de lucru pentru elaborarea proiectului Codului administrativ „s-a vehiculat teza (…) că se va reveni la statutul de demnitar politic al prefectului”^[31].

În literatura de specialitate, pornindu-se de la realitățile faptice, s-a ridicat întrebarea (…) „care e soluția de urmat. Una în care, la nivel declarativ, să menținem o reglementare trădată prin acțiunea practică sau una în care lucrurile sunt tranșate, iar prefectul și subprefectul, ca agenți ai guvernului în teritoriu, sunt politici, așa cum este și Guvernul care i-a numit?”^[32]

La întrebarea sus-enunțată, putem spune că  decidenții politici au dat răspuns printr-un  act normativ.

La 27 ianuarie 2021, Guvernul României a adoptat Ordonanța de Urgență nr.4/2021 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

O.U.G. nr. 4/2021[br_fnoteUP 33] clarifică statutul prefectului și subprefectului ca fiind funcții de demnitate publică.

În  Nota de fundamentare a O.U.G. nr. 4/2021^[34], cu referire la legislația în vigoare care reglementează statutul prefectului/subprefectului de înalt funcționar public,  se subliniază că:

– nu se corelează cu rolul prefectului de reprezentant al Guvernului pe plan local, rol definit de Constituția României, republicată, la art. 123 alin. (2) și nici cu specificul și cutumele administrației publice, care într-o formă sau alta, a încercat să alinieze prefectul/subprefectul la modificările produse la nivel politic.

– nu se corelează nici cu opinia majoritară exprimată de Parlamentul României în contextul dezbaterii proiectului de Lege privind Codul administrativ al României, promovat în perioada 2017-2018 și adoptat în perioada iunie-iulie 2018 de cele două Camere, dar declarat neconstituțional pentru motive de constituționalitate extrinsecă.

– nu este corelată cu cea agreată în baza Strategiei privind dezvoltarea funcției publice 2014-2020, adoptată prin H.G. nr. 525/2016, care, de asemenea, viza transformarea funcțiilor de prefect și subprefect în funcții de demnitate publică.

Noua reglementare stabilește condițiile legale pe care trebuie să le îndeplinească cumulativ o persoană pentru a putea fi numită în funcția de prefect/de subprefect, introducând, la art. 250 din Codul administrativ,  cinci noi alineate^[35].

O altă modificare de substanță adusă de noul act normativ o reprezintă înființarea funcției de secretar general al instituției prefectului.

După cum rezultă din Nota de fundamentare a O.U.G. nr. 4/2021, înființarea  funcției publice de secretar general este corelativă reglementării funcțiilor de prefect și subprefect ca funcții de demnitate publică, fiind menită să realizeze o unitate de abordare cu modul de organizare și de conducere a ministerelor conduse de miniștri, membri ai Guvernului și la nivelul cărora există funcții de secretar general, înalți funcționari publici, subordonați unor funcții de demnitate publică și care au ca principală atribuție asigurarea legăturii operative dintre ministru și conducătorii compartimentelor din minister.

Cele patru alineate noi introduse, după alin. (10) al art. 265 din Codul administrativ [alin. (11)-(14)],  statuează:

– statutul de  înalt funcționar public al secretarului general al instituției prefectului,  subordonat nemijlocit prefectului;

– condițiile de studii (secretarul general este absolvent de studii superioare juridice, economice sau științe politice):

– rolul secretarului general al instituției prefectului de a asigura continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între compartimentele instituției prefectului, coordonarea structurii/structurilor de specialitate prin care se realizează atribuțiile privind verificarea legalității de către prefect;

– stabilirea atribuțiilor secretarului general al instituției prefectului, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului care coordonează instituția prefectului, cu avizul ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice.

Prin art. 3^1 din H.G. nr. 66 din 1 martie 2021^[36] au fost stabilite atribuțiile secretarului general al instituției prefectului.

Prin același act normativ au fost aduse și alte modificări și completări H.G. nr. 906/2020 pentru punerea în aplicare a unor prevederi ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Dispoziția art. 2 alin. (2), potrivit căreia „Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul care are sarcina de a le pune în aplicare”, a fost abrogată.

Prin art. 3^1 alin. (3) s-a stabilit că „Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către secretarul general al instituției prefectului, care are sarcina de a le pune în aplicare”, prevedere  în acord cu dispozițiile alineatului nou introdus la art. 275 Cod administrativ.

Pentru transparentizarea modului de ocupare a funcției publice de secretar general al instituției prefectului, „funcție-cheie” în peisajul administrativ, A.N.F.P. a elaborat un set de recomandări cu caracter orientativ^[37].

5. Scurte concluzii

Schimbarea de optică referitoare la statutul prefectului, revenirea la reglementarea anterioară anului 2004, respectiv la condiția de demnitar public, a generat, după cum era de așteptat, controverse în spațiul public.

Pe de o parte, se afirmă că ce s-a câștigat prin Legea nr. 340/2004 a fost spulberat sub presiunea „algoritmului politic”, pe de altă parte, se susține că s-a revenit la normalitate, că „noua reglementare responsabilizează Guvernul, iar rezultatele activității desfășurate de prefecți și de subprefecți – demnitari politici, pot deveni aspecte relevante pentru angajarea răspunderii politice a Guvernului”.

În mod cert, practica administrativă va da răspunsul la această controversă.

Până atunci, opinăm că salvarea aparențelor nu-și mai avea rostul, iar modificarea statutului prefectului și subprefectului realizată prin noul act normativ este binevenită, fiind de natură să înlăture duplicitatea dintre statutul legal și cel real al prefectului.

Abordarea noastră e susținută și de observațiile doctrinei de specialitate^[38], care, pe baza practicii administrative, a relevat că și ulterior  anului 2004, „funcția prefectului a fost mai degrabă una politică, decât una profesională”, de vreme ce schimbarea din funcție a prefecților putea fi decisă discreționar de către guvern, în numele mobilității în funcție.

Îndrăznim să credem că, prin clarificarea locului și a rolului jucat de prefect în ansamblul instituțional al administrației publice, prin recunoașterea statutului său de demnitar public, nu se va ajunge la politizarea per ansamblu a administrației publice, de vreme ce aceasta nu se identifică cu prefectul.