Prefectul demnitar public versus prefectul înalt funcționar public – o dispută cu evoluție sinuoasă

1. Preliminarii

Prezentul demers ne este prilejuit de adoptarea O.U.G. nr. 4/2021^[1] pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, act normativ prin care este  „reconfigurat” locul și rolul prefectului și al subprefectului în sistemul administrației publice, dar, mai cu seamă, în raporturile cu factorul politic.

S-a scris și se va mai scrie despre instituția prefectului, despre rolul său în trecutul, prezentul și  în viitorul administrației publice românești. Și acest fapt nu este deloc surprinzător de vreme ce reprezintă o instituție de însemnătate deosebită în administrația publică a statului român. Ca o recunoaștere a acestei realități, prin Legea nr. 348/2018^[2], a fost instituită ziua de 2 aprilie  „Ziua Instituției Prefectului”^[3].

Prin acest articol nu ne propunem să realizăm o retrospectivă istorică a instituției prefectului (care comportă o discuție amplă), ci, pornind de la statutul constituțional actual al prefectului, urmărim să reliefăm modificările aduse statutul legal al prefectului prin actele normative adoptate după evenimentele din Decembrie 1989.

Nu ne propunem să oferim soluția-cheie în disputa „prefectul – demnitar public versus prefectul – înalt funcționar public”, ci  urmărim, și sperăm să reușim,  să realizăm o „diagnoză legislativă” a acestei importante funcții din administrația publică.

2. Statutul constituțional al prefectului

Art. 123^[4] din Constituția republicată, cu denumirea marginală „Prefectul”, stă la baza  structurii instituționale a acestei funcții cheie din administrația publică.

Textul constituțional se regăsește plasat în cuprinsul Titlului III –„Autoritățile publice” Capitolul V – „Administrația publică”, Secțiunea a 2-a „Administrația publică locală”.

Art. 123 din Legea fundamentală  – care stabilește în alin.1,2 că Guvernul numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București, respectiv că prefectul este un reprezentant al Guvernului în teritoriu, este precedat de dispozițiile ce reglementează autoritățile comunale și orășenești (consilii locale și primari), respectiv consiliul județean.

În doctrina de specialitate^[5], s-a subliniat faptul că „inserarea art. 123 în cuprinsul secțiunii consacrate administrației publice locale nu trebuie să determine concluzia că prefectul reprezintă o autoritate a administrației publice locale, această poziționare fiind justificată prin rolul de organ de tutelă administrativă pe care îl exercită prefectul”.

Fără a nega justețea argumentației sus menționate, opinăm că  de bun augur era poziționarea prefectului în cuprinsul unei secțiuni distincte „Administrația publică centrală în teritoriu”, soluție avansată prin propunerea legislativă privind revizuirea Constituției României^[6].

Din economia disp. art. 123 din Constituție, desprindem că prefectului îi revin două atribuții esențiale:

a)  conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale;

b) supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ce se concretizează în posibilitatea atacării actelor acestora în instanța de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale.

În redactarea anterioară revizuirii din 2003, textul constituțional – art. 122 (devenit prin renumerotarea textelor în vederea republicării art. 123) stabilea că „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale”.

Înlocuirea sintagmei „descentralizarea serviciilor publice” cu „deconcentrarea serviciilor publice” este în acord cu observațiile Comisiei de la Veneția care a menționat deosebirea dintre deconcentrare și descentralizare, afirmând că prima depinde de existența unor unități teritoriale în care statul este prezent prin serviciile sale, în timp ce cea de-a doua se referă la existența unor unități teritoriale ale căror organisme sunt alese și exercită anumite puteri în nume propriu^[7].

Potrivit art. 123 alin. (5): „prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.

Doctrina de specialitate^[8] a relevat faptul  că  art. 123 alin. (5) din Constituție omite categoria actelor administrative ale președintelui consiliului județean, că „rămâne doar ca de lege ferenda (…) textul constituțional să fie alineat necesității practice de a nu fi lăsate acte administrative cu caracter individual sau normativ emise la nivelul județului, în afara contenciosului obiectiv realizat de prefect”.

Discutabilă este și consacrarea posibilității, iar nu a obligativității, prefectului de a ataca în contencios administrativ actele ilegale ale administrației publice locale.

Practica a demonstrat faptul că, deseori,  controlul de tutelă administrativă a fost utilizat ca armă politică, prefectul atacând în contencios administrativ doar actele administrative nelegale emise/adoptate de acele administrații care nu erau în sfera orientărilor/simpatiilor sale politice.

Textul art. 123 alin. (5) din Constituție trebuie raportat  la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar.

În literatura de specialitate^[9], s-a subliniat faptul că acest control de tutelă administrativă efectuat de prefect reprezintă una din modalitățile de asigurare a preeminenței intereselor naționale asupra intereselor locale și de prevalare a unității juridice a statului.

Alin. (4) al art. 123 dispune expres că între prefect, pe de o parte, și consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Dispoziția constituțională este în consonanță cu principiul autonomiei locale – consacrat de art. 120 din Legea fundamentală, și cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și ratificată de România prin Legea nr. 199/1997^[10].

Nu în ultimul rând, trebuie să menționăm faptul că norma constituțională, în alin. (3), stabilește că „atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică”.

3. Statutul legal al prefectului

Legea nr. 5/1990 privind administrarea  județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, până la organizarea de alegeri locale^[11] a reintrodus în administrația publică românească, prefectura ca organ al administrației publice locale de stat,  cu competență generală compusă din: 1 prefect, 2 subprefecți, 1 secretar și 7 membrii.

Primul act normativ de după 1989 prin care se stabilește că prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu este reprezentat  de  Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală^[12].

Actul normativ preconstituțional a fost abrogat prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001^[13], care, în cuprinsul Capitolului VIII, evidențiază cu claritate rolul și locul prefectului în cadrul sistemului autorităților administrației publice. Legea consacră atribuțiile prefectului (art. 134)  și dispune că pentru exercitarea atribuțiilor ce îi revin prefectul are un aparat propriu de specialitate, ale cărui structură și atribuții se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor^[14], reiterând condiția prefectului de reprezentant al Guvernului pe plan local, stabilește, prin art. 30 alin. (2),  că „În această calitate prefectul răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale”.

Până în anul 2004, prefectul a fost demnitar al statului român, funcție politică cu rolul de a reprezenta Guvernul la nivel local.

Doctrina administrativă făcea referire la dubla  dimensiune a prefectului: politică și tehnică. Pe de o parte, acesta este reprezentantul „puterii”, iar, pe de altă parte, el este depozitarul autorității statului în județ^[15].

Lege nr. 340/2004 privind instituția prefectului^[16]stabilește că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, garant al respectării legii și a ordinii publice la nivel local și dispune că „prefectul și subprefectul fac parte din categoria înalților funcționari publici”.

Schimbarea statutului prefectului în înalt funcționar public^[17], profesionist, apolitic a fost susținută ca parte a angajamentelor de modernizare a administrației publice și de depolitizare a funcțiilor publice asumate în cadrul procesului de aderare a României la Uniunea Europeană.

Prin O.U.G. nr. 179/2005^[18] au fost aduse modificări  și completări Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului. Titlul Legii a devenit „LEGE privind prefectul și instituția prefectului”, iar modificările și completările au fost menite a asigura, după cum rezultă din preambulul actului normativ, punerea în acord a misiunilor prefectului cu instrumentele sale manageriale, neutralitatea politică, mobilitatea și profesionalizarea sa.

În prezent, legea organică ce reglementează statutul prefectului și instituția prefectului este reprezentată de Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019^[19].

Partea a IV-a a Codului administrativ –  „Prefectul, instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate” este structurată în două titluri:  „I. Prefectul și subprefectul” și  „II. Serviciile publice deconcentrate”.

Codul administrativ aduce numeroase  elemente de noutate față de Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului^[20], dar păstrează reglementarea ce vizează organizarea și funcționarea instituției prefectului  ca „instituție publică cu personalitate juridică, cu  buget propriu, aflată în subordinea Guvernului”.

Ne raliem opiniei exprimate în doctrina de specialitate^[21], conform căreia „potrivit dispozițiilor constituționale, prefectul, organ de conducere unipersonală, reprezintă o autoritate a administrației statale în teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate constitui o instituție publică, în sensul în care această sintagmă se regăsește consacrată în legislația în vigoare”.