Legiferarea „malformării” procesului contravențional în numele „digitalizării justiției”. Argumentele Curții Constituționale în Decizia nr. 19/2022 și efectele acesteia

5. Analiza și argumentele Curții Constituționale în Decizia nr. 19 din 26 ianuarie 2022^[19]

5.1. Sesizarea de neconstituționalitate

Prin sesizarea de neconstituționalitate, Guvernul a formulat atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și intrinsecă.

Sintetizând, reținem următoarele:

a) Critici de neconstituționalitate extrinsecă

Se susține, în esență, că, deși legea are impact financiar, nu este indicată sursa de finanțare și nu s-a solicitat fișa financiară. Consideră că trimiterea generică la bugetul de stat, respectiv la PNRR, nu poate fi socotită o indicare a sursei de finanțare. Tot referitor la acest aspect se semnalează și data consemnată în lege pentru intrarea în vigoare, 1 ianuarie 2022, de natură să susțină critica potrivit căreia indicarea sursei de finanțare este „cu atât mai necesară cu cât implementarea soluției legislative impune dezvoltarea infrastructurii instanțelor judecătorești până la momentul intrării în vigoare a legii”.

Au fost invocate dispozițiile art. 138 alin. (5) din Constituție, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Constituționale.

b) Criticile de neconstituționalitate intrinsecă

Se argumentează că, spre deosebire de Legea nr. 114/2021, care reglementează posibilitatea instanțelor de a dispune desfășurarea ședințelor de judecată în sistem online în toate cauzele civile, pe durata stării de alertă, precum și pentru o perioadă de 30 de zile de la încetarea acesteia, actul normativ supus controlului vizează stabilirea unei proceduri speciale de judecare a cauzelor în materie contravențională, cu caracter permanent.

S-a invocat neconcordanța dintre reglementările legale și următoarele norme constituționale: art. 16 – „Egalitatea în drepturi”, art. 21 alin. (1)-(3) care consacră „accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil”, art. 24 – „Dreptul la apărare”, art. 26 – „Viața intimă, familială și privată”, art. 126 – „Instanțele judecătorești”.

5.2. Decizia C.C.R. și efectele acesteia

5.2.1. Argumentele și soluția Curții

Curtea, după parcurgerea etapelor procesuale prevăzute de Legea nr. 47/1992 și dezvoltate în Regulamentul de organizare și funcționare a Curții Constituționale, aprobat prin Hotărârea nr. 6 din 7 martie 2012^[20], examinând sesizarea de neconstituționalitate și dispozițiile criticate, constată că:

a) Sunt neîntemeiate criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate de Guvern prin raportare la art.138 alin.(5) din Constituție.

Concluzia în acest sens este consecință a unei analize laborioase a aspectului controversat: „are sau nu legea impact financiar?”.

Invocând jurisprudența sa în materie^[21], Curtea reține că în mod constant s-a pronunțat în sensul că obligativitatea indicării sursei de finanțare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituțională cuprinsă în art. 138 alin. (5), constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susținerea finanțării din punct de vedere bugetar, intrând sub incidența controlului de constituționalitate în raport cu textul constituțional de referință (par. 29).

Totodată, amintește că „nu are competența să se pronunțe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, că (…) are doar competența de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituție, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanțare”, că această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, (…) și în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 (…), care stabilesc obligația de întocmire a fișei financiare și care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat (par. 30)

Curtea surprinde faptul că aplicarea jurisprudenței citate în cauză impune să se stabilească, mai întâi, dacă legea criticată are impact financiar asupra bugetului de stat, pentru a intra sub incidența art. 138 alin. (5) din Constituție.

Observând că redactarea expunerii de motive nu este în sine lămuritoare și văzând lipsa unui studiu de impact al legii, Curtea a procedat la solicitarea punctului de vedere al Ministerului Justiției.

Față de afirmațiile cuprinse în expunerea de motive și aspectele comunicate Curții Constituționale de Ministerul Justiției^[22] rezultă că, în mod evident, Legea are impact financiar, întrucât presupune investiții în infrastructura instanțelor de judecată.

Fiind evidențiat impactul financiar, devin aplicabile dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (5) și jurisprudența Curții Constituționale referitoare la obligația inițiatorilor de solicitare a fișei financiare, prevăzută de art. 15 alin. (1) din Legea nr.500/2002 (par. 42).

Curtea s-a adresat celor două Camere ale Parlamentului pentru a comunica dacă a fost solicitată fișa financiară pentru legea criticată în cauză. A fost comunicată adresa prin care Senatul a transmis Guvernului, în data de 29 iunie 2021, mai multe propuneri legislative, între care și Propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (b282/23.06.2021), cu solicitarea de a comunica „punctul de vedere al Guvernului asupra implicațiilor bugetare generate de acestea”, precum și „fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare.”

Întrucât s-a făcut dovada solicitării fișei financiare, devin incidente considerentele enunțate de Curte în jurisprudența sa, potrivit cărora, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale, anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară. Netransmiterea fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică ce are obligația de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Dacă Guvernul nu susține inițiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fișa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă (par. 46)

b) Criticile de neconstituționalitate intrinsecă a legii, expuse în sesizare pornesc de la o premisă care nu se reflectă ca atare în soluțiile legislative criticate.

Curtea observă în acest sens că obligativitatea desfășurării ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, la cererea oricăreia dintre părți, prevăzută inițial în propunerea legislativă, care a fost de altfel criticată deopotrivă de Consiliul Legislativ în avizul său negativ și de Guvern în punctul de vedere transmis în data de 22 noiembrie 2021, nu mai subzistă în legea adoptată de Parlament. Această soluție legislativă a fost modificată în Camera decizională, ca urmare a amendamentelor aduse în Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților, între care și cel cu privire la alin. (1) art. 36¹, nou-introdus. Noua soluție juridică, adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, este aceea a desfășurării ședințelor de judecată din fond și din căile de atac exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale numai cu încuviințarea instanței de judecată (par.49).

Pornind de la această constatare, Curtea statuează că:

– nu poate fi reținută încălcarea art. 21^[23] și a art. 126 alin. (1)^[24] din Constituție, în raport de motivarea potrivit căreia „un aspect esențial ce vizează modalitatea de desfășurare a procesului civil este decis în mod unilateral de către una dintre părți (contravenientul)”, nici cele potrivit cărora „această modalitate este obligatorie odată ce contravenientul a solicitat-o” și „dacă a fost formulată de către contravenient o astfel de cerere, posibilitatea desfășurării ședințelor în sala de judecată este exclusă” (par. 50);

– nu poate fi reținută nici pretinsa încălcare a art. 16^[25] din Constituție, argumentată prin aceea că „în cadrul aceleiași proceduri de judecată participanților ar urma să li se aplice reguli diferite, deși se află în situații care în substanța lor nu diferă”:

Observă Curtea că legea criticată nu stabilește reguli diferite de desfășurare a judecății, în raport cu calitatea părților în proces. Reglementarea posibilității contravenientului de a solicita instanței de judecată desfășurarea ședinței exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale odată cu formularea plângerii contravenționale intră în logica declanșării procesului la inițiativa acestuia, fără a obliga în vreun fel instanța să admită această solicitare. (par. 51).

Totodată, făcând referire la o soluție legislativă similară (reglementată de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 114/2021 privind unele măsuri în domeniul justiției în contextul pandemiei de COVID-19^[26]), arată Curtea că atât în reglementarea actuală, cât și în legea criticată, instanța este aceea care decide desfășurarea ședințelor prin mijloace de telecomunicație audiovizuală.

Cu alte cuvinte, desfășurarea ședințelor prin mijloace de telecomunicație audiovizuală în materie contravențională este și rămâne o opțiune, la aprecierea instanței, care este ținută de asigurarea tuturor exigențelor egalității în drepturi, dreptului la un proces echitabil, dreptului la apărare și înfăptuirii justiției.

– legea criticată nu consacră o reglementare clară și precisă (circumstanțiată exigențelor impuse de art. 20 din Constituție cu raportare la art. 6 – „Dreptul la un proces echitabil” din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale), nu stabilește criterii pentru ca instanța să poată decide dacă încuviințează sau nu cererea contravenientului de desfășurare a ședințelor de judecată exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale.

Din această perspectivă, Curtea apreciază întemeiată criticile de neconstituționalitate și reține că aprecierea pe care trebuie să o realizeze instanța de judecată atunci când încuviințează măsura solicitată vizează, în esență, două categorii de problematici: de natură tehnică și juridică.

Evaluarea tehnică nu impune o reglementare specială, deoarece presupune examinarea unor condiții clar determinate, cu caracter obiectiv – existența sau nu a infrastructurii necesare desfășurării ședințelor de judecată prin mijloace de telecomunicație audiovizuală. Evaluarea juridică însă, dat fiind domeniul de incidență al legii, este una cu un grad ridicat de complexitate, impunând un cadru precis de reglementare (par. 55).

Relativ la domeniul de incidență al legii, Curtea amintește că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului^[27], contravențiile au fost asimilate unei „acuzații în materie penală”.

– au fost ignorate astfel atât prevederile art. 77 din Constituție, care prevăd un termen de 20 de zile lăsat de Constituție la dispoziția Președintelui pentru promulgarea legii, cât și cele ale art. 78 din Constituție, potrivit cărora „Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”.

Constatarea Curții în acest sens pornește de la data intrării în vigoare prevăzută de actul normativ criticat, respectiv 1 ianuarie 2022 și de la observarea fișei actului normativ din care rezultă că această dată de intrare în vigoare a fost stabilită și aprobată prin votul Parlamentului în condițiile în care legea a fost adoptată de Camera decizională în 21 decembrie 2021, ulterior fiind trimisă la promulgare în data de 27 decembrie 2021.

Curtea remarcă că acest aspect a fost menționat de autorul sesizării în corelație cu criticile de neconstituționalitate extrinsecă referitoare la pretinsa încălcare a art. 138 alin. (5) din Constituție, supunând astfel acest element evaluării.

De altfel, Curtea arată că nu poate ignora un viciu de neconstituționalitate evident, chiar dacă acesta nu a fost încadrat exact din punctul de vedere al temeiului constituțional (a se vedea, mutatis mutandis, dintr-un alt cadru de referință, dar incidentă la nivel de principiu, Hotărârea din 31 martie 2020 pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Dos Santos Calado și alții împotriva Portugaliei) ( Par. 57).

În considerarea celor statuate, Curtea, cu unanimitate de voturi, a admis sesizarea de neconstituționalitate și a constatat că Legea pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor este neconstituțională în ansamblul său.

5.2.2. Efectele Deciziei C.C.R. nr. 19/2022

Poziția supraordonată a Constituției în ierarhia actelor normative ce formează sistemul de drept, precum și activitatea Curții Constituționale, ca unica autoritate de justiție constituțională, de verificare a constituționalității legilor, asigură deciziilor Curții o „forță normativă”^[28].

Conform art. 147 alin. (2) din Constituție: „În cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții Constituționale”^[29].

Este în afara oricărei discuții faptul că în cadrul controlului de constituționalitate a priori, constatarea neconstituționalității legii înainte de promulgare produce exclusiv efecte ex nunc.

În interpretarea dispozițiile art. 147 alin. (2)^[30], Curtea a statuat cu valoare de principiu că „Reexaminarea, mai exact punerea de acord a deciziei, se aplică numai atunci când Curtea a constatat neconstituționalitatea unor dispoziții ale acesteia, și nu atunci când neconstituționalitatea vizează actul normativ în ansamblul său”^[31].

În situația în care constată neconstituționalitatea unei legi în ansamblul său, și nu doar a unor dispoziții din aceasta, consecința este încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări^[32].

Opțiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituțională a admis o sesizare de neconstituționalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituție şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. În ipoteza inițierii unui nou demers legislativ cu privire la același domeniu de reglementare, Parlamentul trebuie să se conformeze celor statuate prin decizia Curții Constituționale^[33].

6. În loc de concluzii

Sistemul judiciar, pilon central al statului de drept, trebuie să se adapteze pentru a pune la dispoziția justițiabililor posibilitățile conferite de „revoluția digitală”.

Înfăptuirea justiției, iar nu administrarea justiției, nu înseamnă calcul și soluție algoritmică.

Mentalitatea „administrativistă” este, evident, străină misiunii fundamentale a înfăptuirii justiției ca act de dreptate judiciară și ca serviciu public^[34].

Regulile constituționale și principiile procesuale ce guvernează desfășurarea procedurilor judiciare nu pot fi ignorate în legiferare, „în numele justiției digitale”.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 19 din 26 ianuarie 2022, a statuat că „legea criticată nu consacră o reglementare clară și precisă”, nu stabilește criterii pentru ca instanța să poată decide dacă încuviințează sau nu cererea contravenientului de desfășurare a ședințelor de judecată exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale.

Jurisprudența constituțională, obligatorie potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, a subliniat constant necesitatea ca actul normativ să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se și previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat.

Sub acest aspect, forul legislativ a rămas inert la recepționarea deciziilor instanței de contencios constituțional, ignorând, și de această dată, faptul că accesibilitatea și previzibilitatea legii sunt cerințe ale principiului securității raporturilor juridice, constituie garanții împotriva arbitrarului.

Câtă vreme contravenția este asimilată unei acuzații penale, digitalizarea justiției nu poate fi pusă în discuție fără a garanta dreptul la apărare al contravenientului.

Dar poate fi adusă în discuție nevoia de responsabilizare a forului legislativ, invocată din ce în ce mai des. Și spunem noi, nu fără temei.

Plecând de la premisa că „justiția se face pentru rezolvarea, și nu pentru complicarea și mai mult, a unor probleme sociale și/sau personale, și nu pentru a se afirma doar superioritatea autosuficientă a celor care o înfăptuiesc”^[35], nu putem accepta nici argumentul inițiatorilor propunerii legislative potrivit cu care prin modificarea preconizată „judecătorii vor avea mai mult timp să se concentreze pe cauzele mai complexe”.

După cum s-a afirmat în doctrină^[36], autoritatea legiuitoare „trebuie să se asigure că activitatea de legiferare se realizează în limitele şi în concordanţă cu Legea fundamentală a ţării şi, totodată, să asigure calitatea legislaţiei”.

Legiferarea „de dragul legiferării” ( ca în cazul de față), fără respectarea exigențelor statului de drept, care impun adoptarea unui cadru legislativ integrat care să permită aplicarea efectivă și eficientă a dispozițiilor legale, astfel încât „drepturile și/sau măsurile prevăzute să nu fie teoretice și iluzorii”^[37], se impune a fi abandonată.

Spunem aceasta cu credința că o justiție de calitate implică ca premisă o legislație de calitate. Și încă mai nutrim speranța că se poate…