Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție sesizată pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu incidență în domeniul urbanismului și al amenajării teritoriului

8. Furnizorul unui serviciu public poate apărea în cadrul diferitelor raporturi ca persoană juridică de drept privat sau ca persoană de drept administrativ, astfel că actele sale nu sunt întotdeuna acte administrative. Noţiunea de „autoritate publică” din Legea nr. 554/2004 nu este similară cu cea de „instituţie publică” din Legea nr. 273/2006.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 28 din 24 aprilie 2017^[27], a statuat că: „Noțiunea de „autoritate publică”, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu este similară cu cea de „instituție publică”, astfel cum este prevăzută de 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele locale, cu modificările și completările ulterioare”. În considerentele, deopotrivă obligatorii ale deciziei, se mai arată că „actele încheiate de furnizorul serviciului de apă şi canalizare constituit în societate pe acţiuni nu sunt întotdeauna acte administrative, deşi se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textele comparate fiind neschimbate.

9. Creditorul poate cere stabilirea penalităților datorate pentru neexecutarea hotărârii judecătorești privind un act administrativ în termenul de prescripție a executării silite. Instanța de executare intervine în mai multe momente în procedurile prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 12 din 22 februarie 2018^[28], a statuat că: „termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația; penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (…), până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare; în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 (…) instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru.”

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textele indicate fiind neschimbate.

10. Sfera funcționarilor publici în dreptul administrativ este inclusă în sfera mai largă a funcționarilor publici potrivit dreptului penal.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a menționat în considerentele deciziei nr. 9 din 6 aprilie 2020^[29], cu trimitere la Codul administrativ, că: „în înţelesul legii penale noţiunea de funcţionar public, definită prin art. 175 din Codul penal, are o semnificaţie mult mai largă decât aceeaşi noţiune din dreptul administrativ (Codul administrativ sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare)”. Cum considerentele deciziilor de admitere sunt și ele opozabile erga omnes^[30], reținem din motivare că sfera funcționarilor publici potrivit dreptului administrativ este inclusă în sfera funcționarilor publici potrivit dreptului penal.

b) Situația la zi. Decizia produce efecte în continuare, textele lămurite rămânând neschimbate.

C. Decizii de respingere ale unor sesizări importante în materia amenajării teritoriului sau urbanismului. În această parte, am extras hotărâri prin care s-au respins întrebări importante în materia indicată, urmărind motivul respingerii și cum a evoluat situația.

1. Înscrierea în Cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcțiilor pe stadii de execuție.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016^[31] a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se solicita „interpretarea dispoziţiilor art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014”. Motivul respingerii a fost lipsa unor dispoziții legale neclare sau lacunare.

Notă. Această formă de răspuns a Înaltei Curți prin care respinge o sesizare sub cuvânt că textul e clar (care după cum vom vedea și mai jos se repetă) îmi apare ca neutilă, dacă nu e însoțită de considerente care să arate instanței ce a formulat sesizarea care din interpretările pe care le-a văzut ea este cea care rezultă din claritatea pe care o vede Înalta Curte. Simpla constatare a Înaltei Curți că textul este în opinia sa clar nu va deschide ochii instanței care a formulat sesizarea și acea instanță poate rămâne în continuare cu o chestiune de drept pentru care ar fi avut nevoie de o lămurire. Sunt situații în care oameni de bună-credință văd clar un text în sensuri diferite, motiv pentru care cred că instanța care cere o lămurire trebuie să primească mai mult decât o simplă indicare că textul e clar [măcar să i se spună dacă textul este clar în sensul în care a înclinat punctul de vedere al completului sau/și al părților, transmis conform art. 520 alin. (1) NCPC, sau în altul].

b) Situația la zi. În plan particular, pe portalul instanțelor nu mai este disponibil acel dosar pentru a verifica ce a decis Curtea de Apel Cluj, iar în plan general rămân considerentele ICCJ din care reiese că textul este clar și se poate aplica unitar.

2. Condiționarea accesiunii imobiliare artificiale a unei construcții de parcurgerea procedurii de autorizare.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 31 din 15 mai 2017^[32] a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se solicita „interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din actualul Cod civil), în raport cu dispoziţiile art. 35 din Codul de procedură civilă, de către instanţa căreia i se cere să pronunţe o hotărâre prin care să se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil construcţie, în temeiul accesiunii imobiliare artificiale şi dacă admisibilitatea (sau interesul în promovarea) unei astfel de acţiuni este condiţionată de parcurgerea (sau nu), de către reclamant, a procedurii prevăzute de Legea nr. 50/1991 (…), respectiv de eliberarea autorizaţiei de construire”. Motivul respingerii a fost lipsă noutății chestiunii, în condițiile existenței unei practici neunitare pe subiect.

b) Situația la zi. În plan particular, pe portalul instanțelor nu mai este disponibil acel dosar pentru a verifica ce a decis Tribunalul Dolj, dar în plan general ICCJ avea să se pronunțe pe acest subiect prin decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 dată în recurs în interesul legii (prezentată mai jos).

3. Documentele necesare pentru intrarea în legalitate a unei construcții.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 44 din 12 iunie 2017^[33] a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se întreba dacă: „Dispoziţiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 (…), aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, se interpretează în sensul că: – pentru emiterea autorizaţiei de construire, în vederea intrării în legalitate a unei construcţii edificate anterior emiterii acesteia, sunt necesare exclusiv documentele prevăzute de această dispoziţie legală? sau se interpretează în sensul că: – sunt necesare atât documentele prevăzute de dispoziţiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, cât şi cele prevăzute de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 50/1991 (…)?” Motivele respingerii au fost lipsa unei chestiuni de drept și lipsa noutății prevederilor legale, făcându-se trimitere și la o practică judiciară unitară (din care s-a concluzionat că „pentru emiterea autorizaţiei de construire, în vederea intrării în legalitate a unei construcţii edificate anterior emiterii acesteia, sunt necesare atât documentele prevăzute de dispoziţiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, cât şi cele prevăzute de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 50/1991”^[34]).

b) Situația la zi. În plan particular, pe portalul instanțelor nu mai este disponibil acel dosar pentru a verifica ce a decis Curtea de Apel Craiova după ce i s-a respins sesizarea de dezlegare, dar cel mai probabil a ținut cont de practica judiciară validată de ICCJ prin această decizie care pentru sine era obligatorie. În plan general, ICCJ a susținut prin decizia de respingere practica judiciară unitară ce se formulase.

4. Natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperațional și condițiile în care poate fi cenzurat.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 13 din 26 februarie 2018^[35] a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se întreba: „ Natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperaţional este aceea de act administrativ individual sau, dimpotrivă, aceea de operaţiune administrativă neproducătoare de efecte juridice? 2. În ipoteza în care prima cerere ar fi considerată inadmisibilă sau în situaţia în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie stabileşte că un astfel de certificat este operaţiune administrativă, în ce măsură certificatul de urbanism emis în scop preoperaţional poate fi cenzurat de instanţă, sub aspectul legalităţii, în lipsa unei solicitări exprese a părţii interesate, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”. Motivele respingerii au fost că ICCJ a statuat anterior pe prima întrebare prin decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017^[36] emisă în procedura recursului în interesul legii, iar cu privire la a doua întrebare că soluționarea cauzei nu depinde de lămurirea problemei ridicate.

b) Situația la zi. În plan general, ICCJ a lămurit situația certificatului de urbanism prin decizia în interesul legii referită mai sus, având argumente extinse în considerentele acelei decizii. În plan particular, Curtea de Apel Cluj a admis recursul cu care fusese sesizată, a casat hotărârea prin care Tribunalul Maramureș anulase autorizația de construire criticată și a trimis cauza spre rejudecare la prima instanță (care, reprimind dosarul, a dispus administrarea unei expertize).

5. Accesiunea imobiliară artificială la construcțiile realizate fără autorizație de construire, cu încălcarea autorizației sau care nu au recepție finală.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 58 din 17 septembrie 2018^[37] a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se întreba dacă „dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 (…) constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?”. Motivul respingerii a fost lipsa noutății (s-a identificat practică neunitară) și s-a învederat posibilitatea introducerii unui recurs în interesul legii.

Notă. Dacă o astfel de interpretare nu s-ar putea deja susține pe baza art. 514 NCPC, de lege ferenda propun includerea expresă a unei mențiuni prin care să se prevadă ca atunci când Înalta Curte respinge o sesizare de dezlegare pe motiv că există deja practică neunitară în acea chestiune de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să se considere sesizată cu un recurs în interesul legii și să înregistreze imediat (pe baza deciziei de respingere a pronunțării unei hotărâri prealabile) un dosar de soluționare a unui recurs în interesul legii pe problema pe care a sesizat practică neunitară. Așteptarea ca altcineva să sesizeze instanța cu un recurs în interesul legii generează întârzieri inutile.

b) Situația la zi. În plan general, Colegiul de conducere al Curții de apel București (instanța de la care se formulase cererea de dezlegare anterioară) a formulat ulterior recurs în interesul legii, iar ICCJ a lămurit problema prin decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 stabilind că „lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii”. În plan particular, Curtea de apel a continuat judecata în Dosarul nr. 34575/3/2014*, fără a mai aștepta depunerea și soluționarea recursului în interesul legii, și a dispus cu opinie majoritară respingerea apelului și păstrarea hotărârii primei instanțe de respingere a cererii de accesiune (împotriva hotărârii s-a declarat recurs, dar dosarul nu apare înregistrat la ICCJ).

6. Momentul de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile de contencios administrativ.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 74 din 29 octombrie 2018^[38], a respins ca inadmisibilă o sesizare prin care se întreba (1) dacă termenul de formulare de către terț a plângerii prealabile începe să curgă de la afișarea Autorizației de construire pe pagina de internet a autorității emitente sau la sediul acesteia sau de la data afișării panoului de șantier sau de la data luării la cunoștință de autorizația de construire, (2) dacă, în situația în care termenul curge de la data luării la cunoștință de autorizație, „termenul curge de la data când a fost cunoscută existenţa autorizaţiei de construire şi, eventual, conţinutul său sau de la data la care terţul putea, cu eforturi rezonabile, să cunoască conţinutul documentaţiei care a stat la baza emiterii ei?”, (3) dacă, în situaţia în care au fost începute lucrările de construire, se poate considera că autorizaţia de construire a intrat în circuitul civil și dacă în caz de răspuns afirmativ mai este obligatorie procedura plângerii prealabile. Motivul respingerii a fost lipsa unei chestiuni de drept (considerându-se că data de la curge acest termen se determină în raport de probele administrate în fiecare caz^[39]) și lipsa noutății chestiunii (făcându-se trimitere la practică judiciară).

b) Situația la zi. În plan particular, Curtea de Apel Cluj a continuat judecata în Dosarul nr. 539/100/2017 în care se ridicase chestiunea de drept, a casat sentința recurată și în rejudecare a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile (din minuta deciziei, disponibilă pe portalul instanțelor, se înțelege că a considerat ca îndeplinită sau ca nefiind obligatorie procedura plângerii prealabile pentru a cărei neîndeplinire prima instanță, Tribunalul Maramureș, respinsese acțiunea în contencios). În plan general, textul art. 7 din Legea nr. 554/2004, despre care am publicat un articol în 2019^[40], are acum o formulare mai clară (după ce a fost modificat prin Legea nr. 212/2018), raportarea făcându-se explicit la data luării la cunoștință de conținutul actului administrativ vătămător.

7. Intrarea în legalitate a construcțiilor efectuate fără autorizație.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019^[41], a respins sesizarea privind a) interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) şi (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea contravenţională de a dispune intrarea în legalitate şi menţinerea construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire şi b) dacă sunt compatibile cu dispoziţiile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001^[42] şi c) cum se interpretează dispoziţiile art. 56¹ din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) şi (2) şi ale art. 32 din Legea nr. 50/1991. Motivul respingerii a fost lipsa punctului de vedere al completului care a formulat sesizarea asupra chestiunii de drept ridicate.

Notă. În astfel de cazuri, este indicat ca instanța să-și corecteze deficiența și că formuleze o nouă sesizare pentru dezlegarea problemei de drept cu prezentarea punctului său de vedere, așa cum și-a dorit Înalta Curte.

b) Situația la zi. Tribunalul Cluj a continuat judecata în Dosarul nr. 7486/211/2018 în care se ridicase chestiunea de drept, dar dosarul nu a fost soluționat încă (fiind suspendat până la soluționarea altui dosar de pe rolul aceleiași instanțe). Totuși, într-o altă sesizare pentru dezlegarea unor chestiuni de drept Înalta Curte a pronunțat decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020 (referită mai jos), prin care analizând prevederile art. 28 din Legea nr. 51/1990 a făcut trimitere și la această decizie și a respins sesizarea pe motivul că există practică neunitară și că se poate utiliza procedura recursului în interesul legii.

8. Caracterul termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției pentru intrarea în legalitate a construcțiilor realizate fără autorizație sau cu nerespectarea acesteia.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020^[43] a respins sesizarea prin care se solicitau lămuriri cu privire la caracterul imperativ sau de recomandare al termenului din procesul-verbal de constatare a contravenției prin prisma art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991, „în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei”. Motivul respingerii a fost inexistența noutății chestiunii de drept, în condițiile în care deja există practică neunitară pe acest subiect.

b) Situația la zi. În plan particular, Curtea de Apel Alba Iulia a continuat judecata în Dosarul nr. 6701/107/2017 în care se ridicase chestiunea de drept, dar dosarul nu a fost soluționat, ci a fost suspendat până la soluționarea sesizării transmise Colegiului de conducere al Curții de Apel Alba Iulia (din datele existente pe portalul instanțelor se deduce că sesizarea ar viza formularea unui recurs în interesul legii) sau până la pronunțarea ICCJ. În plan general, în 22 martie 2021 s-a înregistrat la Înalta Curte (sub nr. 800/1/2021^[44]) recursul în interesul legii pe această temă formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia^[45].

9. Caracterul contravențiilor de construire fără autorizație sau cu nerespectarea acesteia sau a proiectului tehnic și momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 42 din 25 mai 2020^[46], a respins sesizarea prin care se cerea „interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă sancţiunea contravenţională prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) din aceeaşi lege se poate aplica oricând, contravenţia având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege începe să curgă de la săvârşirea faptei în materialitatea ei”. Motivul respingerii a fost neîndeplinirea condiției noutății, în contextul în care există practică judiciară neunitară în această problemă. O întrebare similară se respinsese de ICCJ și prin decizia nr. 36 din 28 iunie 2019^[47].

b) Situația la zi. Parchetul general a formulat recurs în interesul legii pe această problemă, iar ICCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, a stabilit, prin decizia nr. 16 din 20 iulie 2020^[48], că „termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.”

10. Exproprierea necesară realizării unor obiective de interes general.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 51 din 22 iunie 2020^[49] a respins sesizarea prin care se solicita să se lămurească a) dacă Legea nr. 255/2010 se completează şi cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 33/1994; b) în caz afirmativ, dacă sunt aplicabile exproprierilor efectuate în temeiul Legii nr. 255/2010 şi termenele prevăzute de art. 35 din Legea nr. 33/1994. Motivele respingerii au fost că problema nu constă într-o problemă de drept, ci în aplicarea legii la o situație de fapt, iar textele invocate nici nu ar avea o aplicabilitate directă în speță.

b) Situația la zi. Curtea de Apel Constanța a admis apelul, schimbând sentința în sensul admiterii cererii de retrocedare a terenului expropriat în 2012 și neutilizat potrivit scopului exproprierii.

11. Natura juridică a planului parcelar din materia fondului funciar.

a) Conținut. ICCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 66 din 26 octombrie 2020^[50] a respins sesizarea prin care se solicita să se lămurească natura juridică a „planului parcelar”, respectiv dacă acesta este un act administrativ/juridic de natură a produce efecte juridice sau este un simplu act tehnic, fără a produce efecte juridice, prin raportare la prevederile art. 27 din Legea nr. 18/1991. Motivele respingerii au fost că problema nu este esențială pentru speță, nu este nouă și nici nu prezintă o dificultate reală în interpretare.

b) Situația la zi. Tribunalul Harghita nu a repus încă pe rol dosarul suspendat pentru sesizarea Înaltei Curți.

În concluzie, deși este o procedură nouă, procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a început să fie utilizată des și corelat cu celelalte proceduri.

În materia urbanismului și a planificării teritoriului analizată punctual aici nu sunt multe sesizări admise, dar mare parte din cele respinse au dat instanțelor fie încurajarea de a-și asuma să producă jurisprudență nouă, fie au trimis către necesitarea formulării unor sesizări în procedura recursului în interesul legii.

Dezlegarea problemelor de drept are o importanță specifică ridicată în materia urbanismului, deoarece în practică apar provocări permanente majore și este important ca instanțele să le poată răspunde unitar și eficient. În același timp este benefic pentru public (persoane vătămate, investitori/constructori etc.) să aibă o reprezentare clară a interpretării legii.