Incidenţa legislaţiei de urbanism în activitatea notarială. Aspecte practice privind situaţia certificatului de urbanism în operaţiunile notariale

Urbanizarea galopantă ce caracterizează ultimele decenii, cu forme particulare precum întrepătrunderea de spaţii urbane şi rurale, a condus la configurarea urbanismului atât ca disciplină ştiinţifică^[1], dar şi ca activitate de interes general, care grevează activitatea unei sfere largi de categorii profesionale.

Profesiile juridice, indiferent de forma de manifestare, sunt printre cele care au responsabilităţi determinate în privinţa integrării cerinţelor de urbanism, activitatea notarilor publici nefăcând excepţie.

Aplicarea legislaţiei de urbanism în practica notarială şi responsabilităţile notarului public trebuie analizate prin luarea în considerare a unor aspecte definitorii, precum interesul public ce caracterizează deopotrivă dreptul urbanismului şi activitatea notarului public, serviciul public pe care notarul îl realizează şi fenomenul global de „privatizare” a serviciilor publice, conţinutul şi calitatea normelor de urbanism incidente.

1. Interesul public caracterizează, în general dreptul urbanismului, inclusiv legislaţia ce vizează calitatea în construcţii şi alte domenii de legislaţie conexe. Într-o definiţie larg acceptată, dreptul urbanismului reprezintă „ansamblul regulilor, procedurilor, tehnicilor şi instituţiilor juridice care contribuie (concură) la reglementarea, amenajarea şi controlul terenurilor şi spaţiului localităţilor, conform exigenţelor de interes general exprimate în condiţiile legii (s.n.)”^[2].

Unul dintre principiile dreptului urbanismului este cel al concertării intereselor şi operaţiunilor, sub semnul interesului public al respectării regulilor de urbanism şi realizării unor construcţii de calitate.

Interesul public se identifică cu raţiunea de edictare a normelor juridice care alcătuiesc substanţa acestei ramuri de drept^[3], fiind prevăzut explicit că „Gestionarea spaţială a teritoriului ţării constituie o activitate obligatorie, continuă şi de perspectivă, desfăşurată în interesul colectivităţilor care îl folosesc, în concordanţă cu valorile şi aspiraţiile societăţii şi cu cerinţele integrării în spaţiul european. (…) Gestionarea se realizează prin intermediul amenajării teritoriului şi al urbanismului, care constituie ansambluri de activităţi complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spaţială echilibrată, la protecţia patrimoniului natural şi construit, precum şi la îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă în localităţile urbane şi rurale”^[4]. Autorizarea lucrărilor de construcţie şi asigurarea calităţii în construcţii sunt, în egală măsură, domenii ce implică un interes public.

2. Competenţe şi responsabilităţi incidente în materie de urbanism, cuprinse în reglementările vizând profesia de notar public

Din dispoziţiile Legii nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale^[5] rezultă că activitatea notarului reprezintă un serviciu de interes public, fiind obligat la ocrotirea interesului public, dar şi a celui privat: „Notarul public este învestit să îndeplinească un serviciu de interes public…” (art. 3), sens în care „Notarii publici… au obligaţia să verifice, în scopul prevenirii litigiilor, ca actele pe care le instrumentează să nu cuprindă clauze contrare legii şi bunelor moravuri, să ceară şi să dea lămuriri părţilor asupra conţinutului acestor acte spre a se convinge că le-au înţeles sensul şi le-au acceptat efectele” (art. 9).

Codul deontologic al notarilor publici din Romania^[6] preia şi dezvoltă aceste principii. Relevante pentru obligaţiile notarului public în legătură cu aplicarea legislaţiei de urbanism, ce vizează realizarea unui echilibru între exigenţele de urbanism şi respectarea drepturilor particularilor, sunt:

– Principiul legalităţii şi securităţii juridice:

 „Notarul public are vocaţia de a proteja interesele cetăţenilor, ale comunităţii din care face parte şi ale statului. Notarul public facilitează şi contribuie la crearea unui sistem de securitate juridică în stat, întărind legalitatea şi respectarea legii (s.n.). În acest scop, notarul public va refuza perfectarea actelor şi procedurilor care cuprind clauze contrare legii sau bunelor moravuri. Notarul public îşi va întemeia exercitarea profesiei pe respectarea valorilor ocrotite de societate şi pe preceptul moral „alterum non laedere” (nu leza pe altul) [s.n.] (art. 3);

– Principiul adevărului, echităţii şi al bunei-credinţe:

„Notarul public va îndeplini actele şi procedurile notariale în concordanţă cu voinţa reală a părţilor şi în condiţiile prevăzute de lege şi bunele moravuri. Orice îndoială în legătură cu legalitatea activităţii notariale trebuie să fie înlăturată înainte de îndeplinirea acesteia (s.n.). În întreaga sa activitate, notarul public va urmări adevărul, va promova dreptatea şi nepărtinirea faţă de beneficiarii serviciilor notariale. Notarul trebuie să consilieze beneficiarii serviciilor notariale cu bună-credinţă. Informaţiile transmise beneficiarilor trebuie să fie fidele, veridice, să respecte secretul profesional şi să fie în concordanţă cu prevederile legale şi cu bunele moravuri. Notarul public este obligat să desluşească raporturile juridice reale dintre părţi şi să explice acestora într-un mod clar, exact şi onest consecinţele soluţiei alese” [s.n.] (art. 5).

3. Opţiunea legiuitorului roman de a plasa în sarcina notarului public verificarea respectării unor reguli de urbanism, veritabil serviciu public, nu este izolată, în raport de celelalte sisteme de drept şi organizare administrativă. Aceasta se înscrie în fenomenul global de privatizare a serviciilor publice, ce desemnează implicarea crescândă a altor entităţi decat cele publice în realizarea serviciilor prin care se satisfac nevoi de interes public.

Transferul realizării serviciilor publice de la autorităţile administraţiei publice la entităţi private, învestite în acest sens doar uneori prin prevederi explicite, reprezintă o opţiune politică, cu consecinţe asupra organizării administrative. „Privatizarea” dreptului administrativ nu este un fenomen nou, persoanele private fiind asociate, în proporţii diferite, date de natura sistemului politico-administrativ ales, realizării obiectivelor de interes general. Acest proces este accentuat, în general, în perioadele de liberalism economic, precum cea pe care o traversăm şi, în special, de fenomenul mondializării^[7], fiind asociat cu o „criză” a serviciilor publice ce impune „privatizarea” lor.

Într-un asemenea context, în domenii de maximă specializare, între care şi cel al urbanismului, ce implică resurse umane şi materiale importante, plasarea unor servicii publice, precum cele de control al respectării legalităţii, în sens larg, în sarcina altor entităţi decât cele clasice (autorităţile administraţiei publice), devine o realitate, iar interpretarea şi aplicarea legislaţiei în acord cu această tendinţă este o necesitate^[8].

4. Calitatea normelor juridice de urbanism

O caracteristică a normelor juridice circumscrise acestui domeniu este lipsa de juridicitate, prin raportare la condiţiile esenţiale de calitate (şi constituţionalitate)a normei juridice, între care claritatea şi previzibilitatea. În contradicţie cu acestea şi cu regulile de tehnică legislativă^[9], normele juridice de urbanism sunt lipsite adesea de stilul juridic specific normativ, conţin concepte şi noţiuni cu înţeles comun, fără o configurare juridică particularizată la domeniul de reglementare şi formulări generale ori echivoce. Există paralelisme şi contradicţii în materii reglementate în cuprinsul mai multor acte normative (spre exemplu, între Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul^[10] şi Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii^[11], între aceasta din urmă şi Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi a publicităţii imobiliare^[12]).

Curtea Constituţională a României constata recent, privitor la anumite dispoziţii ale Legii nr. 350/2001, cât şi la ansamblul său, că „…garanțiile stabilite pentru protejarea drepturilor și intereselor persoanelor, în particular, sau ale comunității locale, în general, împotriva arbitrarului autorităților publice competente să elaboreze și să modifice documentațiile de urbanism sunt difuz reglementate, prezintă un grad mare de generalitate și au un caracter preponderent formal, principial, și nu efectiv și real. Dispozițiile legale examinate, reglementând posibilitatea unei derogări/modificări de la regimul juridic impus de documentațiile de urbanism aprobate anterior pentru o anumită zonă, nu conțin, totodată, garanții suficiente și eficiente, de natura unor minime cerințe sau criterii obiective pe care să le întrunească solicitările de derogare și care să protejeze totodată destinatarul normei juridice împotriva arbitrarului sau chiar abuzului autorităților publice competente să o interpreteze și să o aplice. Pe de o parte, astfel redactat, textul legal criticat dă posibilitatea discriminării – negative sau pozitive – unei persoane prin respingerea sau aprobarea cererii de derogare/modificare a documentației după simpla și exclusiva apreciere a autorității publice competente să o soluționeze, iar, pe de altă parte, afectează principiile previzibilității actelor juridice și securității juridice, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (1) din Constituție”^[13].

Acest viciu al legislaţiei de urbanism, caracterizat ca un „păcat originar” al legislaţiei în materie^[14], explicat, în principal, prin elaborarea sa în cadrul unor profesii nejuridice, fără sau cu implicarea formală a domeniului juridic, este reclamat frecvent de către notarii publici, generând probleme de interpretare şi aplicare, aspect relevat şi de temele şi întrebările formulate de participanţii la Simpozionul intitulat „Probleme legate de dreptul urbanismului”, organizat de Institutul Notarial Roman şi Camera Notarilor Publici Bucureşti^[15].

5. Un instrument important de integrare a cerinţelor de urbanism este certificatul de urbanism, act administrativ a cărui prezenţă în activitatea notarială este prevăzută de lege ca fiind obligatorie ori facultativă, după caz, în funcţie de natura operaţiunii notariale.

Cadrul legal special privind incidenţa certificatului de urbanism în activitatea notarială este dat de:

– Art. 29 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 350 / 2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul: „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice judeţene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor şi condiţiile necesare în vederea realizării unor investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, potrivit legii.

Certificatul de urbanism trebuie emis pentru adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de proiectare şi de execuţie a lucrărilor publice, precum şi pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale de dezmembrare a terenurilor situate în intravilanul localităţilor, în cel puţin 3 parcele, atunci când operaţiunile respective au ca obiect realizarea de lucrări de construcţii şi de infrastructură. În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, oricare dintre părţile actului juridic are posibilitatea, conform dispoziţiilor alin. (3), de a solicita emiterea certificatului de urbanism” (s.n.).

– Art. 6 alin. (1²) şi alin. (6) din Legea nr. 50 /1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii: „În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţiile privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice (…).

Certificatul de urbanism se emite şi în următoarele situaţii: (…)

c) pentru cereri în justiţie şi operaţiuni notariale privind circulaţia imobiliară (s.n.), atunci când operaţiunile respective au ca obiect:

– comasarea, respectiv dezmembrarea terenurilor din/în cel puţin 3 parcele;

– împărţeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcţii şi de infrastructură;

– constituirea unei servituţi de trecere cu privire la un imobil.

Operaţiunile juridice menţionate, efectuate în lipsa certificatului de urbanism, sunt lovite de nulitate. Solicitarea certificatului de urbanism este facultativă atunci când operaţiunile de împărţeli ori comasări de parcele fac obiectul ieşirii din indiviziune, cu excepţia situaţiei în care solicitarea este făcută în scopul realizării de lucrări de construcţii şi/sau de lucrări de infrastructură” (s.n.).

Reglementarea diferită a certificatului de urbanism în operaţiunile notariale, aparent contradictorie în cele două acte normative, trebuie interpretată prin prisma obiectului diferit (dar conex) de reglementare al acestora.

Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul stabileşte cadrul general al condiţiilor de ocupare a solului şi afectare a spaţiului cu asigurarea echilibrului între interesul individual şi cel al colectivităţilor, în timp ce Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii interferează cu domeniul urbanismului prin stabilirea regimului autorizaţiei de construire care are ca obiect şi asigurarea respectării măsurilor referitoare la amplasarea construcţiilor şi se emite „în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism” şi al certificatului de urbanism specific^[16]. Se poate, astfel, stabili un raport de normă generală (Legea nr. 350/2001) – normă specială (Legea nr. 50/1991), în anumite materii, între care şi regimul certificatului de urbanism.

Modificările aduse celor două acte normative prin Legea nr. 167/2016 sunt justificate: în privinţa art. 6 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 50/1991 de nevoia de corelare a textului cu prevederile Legii nr. 350/2001 şi asigurarea clarităţii textului, iar în legătură cu art. 29 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 de împrejurarea că în timp ce textul legal defineşte scopul emiterii certificatului ca fiind investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, dispoziţiile art. 879 alin. (5) C. civ. prevăd în mod expres faptul că operaţiunile de modificare a imobilului înscris în cartea funciară, prin alipiri şi dezlipiri au caracter material şi nu implică niciun transfer de proprietate^[17].

Raportat la considerentele anterioare, situaţiile în care în cadrul operaţiunilor notariale este obligatorie solicitarea certificatului de urbanism şi respectarea conţinutului său sunt cele prevăzute de art. 6 alin. 6 lit. c) din Legea nr. 50/1991, operaţiunea notarială fiind concepută ca o etapă premergătoare emiterii autorizaţiei de construire.

Notarul public are obligaţia să solicite părţilor obţinerea şi prezentarea certificatului de urbanism şi să verifice conformitatea operaţiunii notariale cu conţinutul său (şi cu cel al documentaţiei cadastrale, după caz), conţinut obligatoriu [art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001] cu luarea în calcul a scopului urmărit de părţi prin realizarea operaţiunii.

Scopul operaţiunii notariale se stabileşte de către notarul public în baza declaraţiei părţilor, scrisă şi explicită, şi a înscrisurilor care fundamentează operaţiunea notarială.

Sancţiunea pentru lipsa certificatului de urbanism este nulitatea actului juridic încheiat, redactarea textului legal fiind defectuoasă, întrucât face trimitere la nulitatea operaţiunilor juridice. Din aceeaşi formulare ar rezulta că sancţiunea nulităţii intervine doar pentru încheierea actului juridic în lipsa certificatului de urbanism, ceea ce nu poate fi primit, în raport de caracterul său obligatoriu, stabilit de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001. În mod evident, sancţiunea nulităţii intervine şi pentru actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor certificatului de urbanism.

Din analiza cazurilor în care solicitarea/respectarea certificatului de urbanism este obligatorie rezultă că acestea privesc actele juridice care au ca efect schimbarea configuraţiei parcelei, situaţie în care se impune respectarea unor reguli de urbanism referitoare la suprafaţă, deschidere, retrageri obligatorii etc. Întrucât acestea vizează ocrotirea unor interese generale, sancţiunea actului juridic încheiat cu încălcarea lor, este nulitatea absolută.

6. O situaţie specială sub aspectul supus analizei este cea a încheierii actelor de vanzare-cumpărare a imobilelor

Un prim aspect relevant este acela că solicitarea certificatului de urbanism la încheierea contractului de vânzare-cumpărare este reglementată expres, devenind astfel reglementare de excepţie.

La vânzarea-cumpărarea de imobile, oricare dintre părţile actului juridic are posibilitatea de a solicita emiterea certificatului de urbanism [art. 29 alin. (2) din Legea nr. 350/2001].

În cazul emiterii, acesta cuprinde informaţiile privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice [art. 6 alin. (1²) din Legea nr. 50/1991]. Din perspectiva celor două acte normative, solicitarea certificatului de urbanism este facultativă pentru părţile actului juridic, rolul său fiind acela de a ocroti un interes privat, respectiv de a informa cumpărătorul în legătură cu regimul urbanistic al imobilului, lipsa acestuia nefiind sancţionată cu nulitatea actului.

Întrucât certificatul de urbanism solicitat la încheierea contractului de vânzare-cumpărare oferă informaţiile cu privire la consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice, iar notarul public este obligat să desluşească raporturile juridice reale dintre părţi şi să explice acestora într-un mod clar, exact şi onest consecinţele soluţiei alese [art. 5 alin. (4) din Codul deontologic al notarilor publici din România], apreciem că în situaţia contractului de vânzare-cumpărare având ca obiect bunuri imobile, susceptibile de consecinţe urbanistice, notarul public are obligaţia de a solicita părţilor prezentarea certificatului de urbanism pentru această operaţiune.

În ipoteza în care părţile declară că nu doresc prezentarea certificatului de urbansim la încheierea actului, această menţiune trebuie inserată în mod expres şi explicit în cuprinsul contractului, pentru a exonera notarul public de o eventuală răspundere pentru încălcarea regulilor de practică profesională.

În consecinţă, notarul public are, în baza normelor de reglementare a profesiei, obligaţia de a solicita părţilor să prezinte, la încheierea contractului, certificatul de urbanism. În considerarea caracterului său facultativ, părţile pot opta între a-l solicita şi prezenta ori a refuza, în mod expres, realizarea acestui demers.

7. Concluzii

În raport de cele expuse anterior, apreciem că aplicarea normelor de urbanism analizate în cadrul operaţiunilor notariale, trebuie să fie caracterizată de prudenţă, cee ce implică:

– stabilirea voinţei reale a părţilor privind cauza actului juridic, respectiv scopul încheierii acestuia şi destinaţia ce urmează a fi dată imobilului-teren;

– solicitarea informaţiilor necesare în legătură cu regimul urbanistic al imobilului şi cu consecinţele urbanistice ale operaţiunii notariale, prin certificatul de urbanism, aşa încât să fie înlăturată orice îndoială privind legalitatea sa;

– informarea părţilor, într-un mod clar, exact şi onest, cu privire la situaţia rezultată din certificatul de urbanism şi consecinţele soluţiei alese.