(In)admisibilitatea recursului în cazul litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziții publice

I. Ipoteze

Trei soluții recente ale instanțelor de judecată justifică abordarea temei din prezentul studiu, respectiv dacă este sau nu admisibil recursul în cazul litigiilor având ca obiect executarea contractelor administrative de achiziție publică.

Într-o speță^[1], Curtea de Apel Timișoara a admis apelul declarat de apelanta-reclamantă împotriva sentinței civile pronunțate de Tribunalul Timiș (în primă instanță) în contradictoriu cu intimata-pârâtă. A schimbat în parte sentința civilă apelată, admițând în tot acțiunea formulată de reclamantă. A obligat pârâta la plata daunelor interese către reclamantă. A obligat pârâta la plata dobânzilor legale penalizatoare. Decizia instanței de apel a fost dată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, care urma a se depune la Curtea de Apel Timișoara. Împotriva acestei decizii, intimata-pârâtă a formulat recurs, înregistrat în prezent pe rolul ÎCCJ, fără termen de judecată^[2].

Într-o altă speță^[3], Curtea de Apel Timișoara a admis apelul declarat de apelanta-reclamantă împotriva sentinței civile pronunțate de Tribunalul Timiș (în primă instanță) în contradictoriu cu intimata-pârâtă. A schimbat în parte sentința civilă apelată, admițând în tot acțiunea formulată de reclamantă. A obligat pârâta la plata daunelor interese către reclamantă. A obligat pârâta la plata dobânzilor legale penalizatoare. Decizia instanței de apel a fost dată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, care urma a se depune la Curtea de Apel Timișoara. Împotriva acestei decizii, intimata-pârâtă a formulat recurs, înregistrat pe rolul ÎCCJ, cu termen la data de 24.09.2025^[4].

În fine, într-o altă speță^[5], Curtea de Apel Timișoara a respins, ca nefondate, apelurile declarate de apelanta-reclamantă și apelanta-pârâtă, împotriva sentinței civile pronunțate de Tribunalul Timiș (în primă instanță). Decizia a fost dată fără nicio mențiune privind calea de atac, termenul în care aceasta putea fi formulată și, respectiv, instanța la care urma a se depune. Împotriva acestei decizii nici una dintre părți nu a formulat cale de atac, hotărârea rămânând definitivă.

II. Legislație

Procedura de soluționare a acestor categorii de litigii este reglementată de Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor^[6].

Mai întâi, potrivit art. 53 alin. (1) din lege, procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziții publice, în termen de 45 de zile.

Apoi, potrivit art. 53 alin. (1^1) din lege, litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul^[7].

Calea de atac este reglementată de dispozițiile art. 55 din lege. Potrivit art. 55 alin. (3) din lege, hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.

Potrivit art. 55 alin. (4) din Lege, hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.

Dacă dispozițiile art. 55 alin. (4) din lege sunt extrem de clare, legiuitorul stabilind în mod expres unicitatea căii de atac a recursului împotriva hotărârii pronunțate, în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, dispozițiile art. 55 alin. (3) din Lege nu mai oferă aceeași claritate.

Prin reglementarea posibilității de a ataca cu apel hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative (doar această categorie de litigii ne interesează în prezenta analiză), fără a menționa nimic despre calea de atac a recursului împotriva deciziei instanței de apel și fără a menționa dacă aceasta din urmă este definitivă, norma juridică nu oferă deloc claritate și dă naștere unei practici judiciare diversificate.

Din perspectiva normelor procedurale, mai ales a celor atributive de competență, există două categorii de procese și cereri având ca obiect executarea unui contract administrativ de achiziție publică, respectiv:

a) procesele și cererile privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor, reglementate de art. 53 alin. (1) din lege;

b) procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă, reglementate de art. 53 alin. (1^1) din lege.

În cazul ambelor, competența de soluționare aparține, în primă instanță, secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția căruia se află sediul social/domiciliul reclamantului.

Diferențele de reglementare ar consta în faptul că, pentru categoria de procese și cereri reglementate de art. 53 alin. (1) din lege, legiuitorul mai introduce două condiții/particularități, care nu se mai regăsesc în cazul categoriei de procese și cereri reglementate de art. 53 alin. (1^1) din lege, respectiv completuri specializate în achiziții publice și termenul maxim de soluționare a acestor categorii de procese și cereri, respectiv 45 de zile. De asemenea, în ceea ce privește procesele și cererile având ca obiect executarea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, procese și cereri reglementate atât de art. 53 alin. (1), cât și de art. 53 alin. (1^1) din lege, diferența ar consta în aceea că, în cazul celor din a doua categorie, executarea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică s-ar produce din motive independente de autoritatea contractantă.

III. Istoric

O incursiune istorică asupra reglementării juridice care ne interesează arată mai multe particularități și diferite abordări ale legiuitorului.

1. O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice^[8], modificată în ultima formă înainte de abrogarea prin O.U.G. nr. 34/2006, nu reglementa foarte clar regimul juridic al proceselor și cererilor având ca obiect executarea unui contract administrativ de achiziție publică. Art. 80 alin. (3) din O.U.G. nr. 60/2001 stipula că acțiunea în justiție se introduce la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de competență se află sediul autorității contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se putea declara recurs la secția de contencios administrativ a Curții de apel, fără însă a se preciza clar obiectul acțiunilor în justiție în discuție.

2. O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[9] stipula în art. 286 alin. (3) că, pentru soluționarea litigiilor apărute după încheierea contractului de achiziție publică, altele decât cele referitoare la despăgubiri, este competentă numai instanța de judecată. Potrivit art. 287 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, pentru procedurile prevăzute la art. 286 se aplică dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, iar potrivit art. 288 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, competența de soluționare a cauzelor aparține tribunalului în a cărui arie de competență teritorială se află sediul autorității contractante. În fine, potrivit art. 288 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea pronunțată de tribunal este supusă recursului la curtea de apel.

Legea nr. 337/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[10] a abrogat art. 288 din O.U.G. nr. 34/2006.

O.U.G. nr. 34/2006 a fost modificată în mai multe rânduri:

a) în urma modificării prin O.U.G. nr. 19/2009 privind unele măsuri în domeniul legislației referitoare la achizițiile publice^[11], art. 286 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 stipula că procesele și cererile privind actele autorităților contractante, acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. De asemenea, potrivit art. 287^16 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judecă de secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel;

b) în urma modificării prin O.U.G. nr. 72/2009 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[12], art. 286 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 stipula că procesele și cererile privind actele autorităților contractante, acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, cu excepția litigiilor privind procedurile de atribuire de servicii și/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes național, care se soluționează în primă instanță de către Curtea de Apel București;

c) în urma modificării prin O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[13], art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006 stipula că (1) Procesele și cererile privind actele autorităților contractante emise înainte de încheierea contractului, precum și acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. (1^1) Procesele și cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. Dispozițiile prezentei secțiuni se aplică în mod corespunzător. Potrivit art. 287^16 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judecă de secția comercială a curții de apel;

d) în urma modificării prin Legea nr. 278/2010 privind aprobarea O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[14], art. 286 alin. (1) stipula că procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, art. 286 alin. (1^1) fiind abrogat;

e) în urma modificării prin O.U.G. nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii^[15], art. 286 alin. (1) stipula că procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante. De asemenea, art. 287^16 alin. (1) stipula că hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judecă de Secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel;

f) în urma modificării prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă^[16], art. 287^16 (1) stipula că hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de curtea de apel.

3. În prima sa formă, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 avea următorul conținut: procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin complete specializate în achiziții publice.

Potrivit art. 55 alin. (3) din lege, hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.

Legea nr. 101/2016 a fost la rândul ei modificată succesiv:

a) în urma modificării prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative^[17], art. 53 a dobândit următorul conținut: (1) Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin completuri specializate în achiziții publice. (1^1) Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. (1^2) Acțiunile prevăzute la alin. (1) și (1^1) se pot introduce și la instanțele de la locul încheierii contractului, dacă în acest loc funcționează o unitate ce aparține autorității contractante. Art. 55 alin. (3) din lege a rămas neschimbat;

b) în urma modificării prin O.U.G. nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice^[18], art. 55 se modifică și dobândește următoarea formă: (3) Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor de la art. 53 alin. (1) poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile lucrătoare de la data sesizării legale a instanței. (3^1) Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor de la art. 53 alin. (1^1) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară. Apelul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile lucrătoare de la data sesizării legale a instanței;

c) în urma modificării prin O.U.G. nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice^[19], art. 53 alin. (1^1) a dobândit următorul conținut: procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția civilă a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul;

d) în urma modificării prin O.U.G. nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice^[20], art. 53 alin. (1^1) a dobândit următorul conținut: Litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția civilă a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul.

Prin Decizia 40/2020 [A] privind interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020)^[21], admițând sesizările formulate, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis: în interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice), stabilește că hotărârea pronunțată în primă instanță în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanța ierarhic superioară – secția sau completul specializat în litigii cu profesioniști, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.

e) în urma modificării prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice^[22], textul art. 53 alin. (1^1) a ajuns în forma în vigoare astăzi, astfel: litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul. Art. 55 a fost de asemenea modificat, având următorul conținut: (3) Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței. (3^1) Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.