Frontierele de reglementare ale Mării Negre prin cartografia dreptului Uniunii Europene și a dreptului internațional. Un studiu de caz – Strategia de securitate maritimă a României: unde, când și cum?

Titlu: Evoluția Legislației Naționale În Ultimii 10 Ani

Axă verticală (y): Numărul de Acte Legislative

Axă orizontală (x): Ani

Legenda:

Protecția Mediului și a Marinelor (culoare portocalie)

Exploatarea Resurselor Naturale (culoare roșie)

Securitate și Apărare (culoare roșie)

Turism și Infrastructură Portuară (culoare roz)

Cooperare Internațională (culoare albastră)

5. Implicarea Uniunii Europene

Prin concentrare asupra strategiilor de securitate maritimă, continuăm analiza cu Strategia Globală a UE (2016)^[42] considerată cadrul director al acțiunii externe a Uniunii pe termen mediu și lung, care a succedat Strategiei UE (A secure Europe in a better world) din 2003. Acest document nu conține prevederi specifice Mării Negre, dar amintește la p. 33: „Cu toate acestea, pacea și stabilitatea în Europa nu mai sunt un dat. Încălcarea de către Rusia a dreptului internațional și destabilizarea Ucrainei, pe lângă conflictele prelungite din regiunea extinsă a Mării Negre, au pus la îndoială ordinea de securitate europeană în esența sa. UE va rămâne unită în apărarea dreptului internațional, a democrației, a drepturilor omului, a cooperării și a drepturilor fiecărei țări. Gestionarea relațiilor cu Rusia reprezintă o provocare strategică esențială. O abordare coerentă și unitară trebuie să rămână piatra de temelie a politicii UE față de Rusia. Schimbările substanțiale în relațiile dintre UE și Rusia au ca premisă respectarea deplină a dreptului internațional și a principiilor care stau la baza ordinii europene de securitate, inclusiv Actul final de la Helsinki și Carta de la Paris”.

Interesant este că pagina 41 conține unele promisiuni ale Uniunii Europene, care chiar dacă s-ar fi concretizat sau nu în instrumente juridice având ca obiect juridic principal strategia de securitate la Marea Neagră, nu scuteau România de a lucra la elaborarea și implementarea propriei strategii: „În calitate de furnizor global de securitate maritimă, UE va încerca să universalizeze și să pună în aplicare în continuare Convenția ONU privind dreptul mării, inclusiv mecanismele de soluționare a litigiilor. De asemenea, vom promova conservarea și utilizarea durabilă a resurselor marine și a diversității biologice, precum și creșterea economiei albastre, acționând pentru a completa lacunele juridice și pentru a spori cunoștințele și sensibilizarea cu privire la oceane”.

La pagina 20 este inițiată ideea: „De exemplu, misiunile și operațiunile din cadrul Politicii de Securitate și Apărare Comună (PSAC) pot lucra alături de Paza Europeană de Frontieră și de Coastă și de agențiile specializate ale UE pentru a consolida protecția frontierelor și securitatea maritimă, pentru a salva mai multe vieți, pentru a combate criminalitatea transfrontalieră și pentru a dezmembra rețelele de contrabandă”. Observăm că nu este specificat niciun moment contextul unui război, deși documentul conține mai multe referiri la „schimbările substanțiale în relațiile dintre UE și Rusia”.

La pagina 33 este specificat că, pe lângă chestiunile de politică externă în care se coopera deja la data documentului, ar putea avea loc un angajament selectiv și în chestiuni de interes european, inclusiv în ceea ce privește clima, Arctica, securitatea maritimă, educația, cercetarea și cooperarea transfrontalieră. Mai departe, la p. 37 se afirmă că UE își va aprofunda parteneriatul cu NATO prin dezvoltarea coordonată a capacităților de apărare, prin exerciții paralele și sincronizate și prin acțiuni de consolidare reciprocă pentru a consolida capacitățile partenerilor săi, pentru a contracara amenințările hibride și cibernetice și pentru a promova securitatea maritimă.

În pagina 43 rolul de suport și cooperare este evidențiat afirmându-se că, în ceea ce privește multilateralismul maritim, UE va colabora cu ONU și cu agențiile sale specializate, cu NATO, cu partenerii săi strategici și cu ASEAN.

Într-un final, p. 45 vine și conclude astfel: „Trebuie să dezvoltăm capacități în domeniul serviciilor și produselor digitale de încredere și al tehnologiilor cibernetice pentru a ne spori rezistența. Vom încuraja creșterea investițiilor și a competențelor în toate statele membre prin intermediul unor programe de cercetare și dezvoltare, formare, exerciții și achiziții publice în cooperare. În al treilea rând, în ceea ce privește capacitățile militare de vârf, statele membre au nevoie de toate echipamentele majore pentru a răspunde la crizele externe și pentru a menține Europa în siguranță. Aceasta înseamnă că trebuie să dispună de un spectru complet de capacități terestre, aeriene, spațiale și maritime, inclusiv de capacități strategice”.

Concluzia este că elaborarea strategiilor de securitate maritimă la nivel național reprezintă un act de precizie, având în vedere că aceasta este o sarcină deosebit de importantă, dar și dificilă, având în vedere complexitatea vecinătății maritime în care încearcă să își atingă obiectivele strategice, așa cum este și cazul Indiei^[43].

Ca un corolar al finalului acestui capitol am creat graficul care ilustrează evoluția legislației la nivelul UE în diferite domenii de legătură. Fiecare linie reprezintă o categorie de legislație sau inițiativă politică, iar punctele de pe linie indică anul în care au fost puse în aplicare directive, regulamente și strategii importante pentru fiecare categorie.

Titlu: Evoluția Legislației UE

Axă verticală (y): Numărul de Acte/Inițiative Legislative

Axă orizontală (x): Ani

Legenda:

Protecția Mediului și a Marinelor (culoare portocalie)

Exploatarea Resurselor Naturale (culoare roșie)

Securitate și Apărare (culoare roșie)

Cooperare Internațională (culoare albastră)

Turism și Infrastructură Portuară (culoare roz)

Dezvoltări Legislative Recente (culoare verde)

6. Unele reflecții

Oricât am analiza documentele regionale sau internaționale nu vom găsi un „salvator” sigur al României din această situație în care chiar statul român trebuie și are obligația de a-și proteja interesele și resursele maritime.

Nerespectarea obligației de a-și proteja interesele și resursele maritime, pentru că putem discuta despre o obligație în acest sens, ci nu despre facultativ, ar putea avea consecințe grave pentru România, atât din punct de vedere economic și strategic, cât și din punct de vedere al securității și reputației internaționale. Pentru statul român, situația este echivalentă cu un vas care navighează fără echipaj sau faruri, expunându-se la pericolele necunoscute ale întunericului. Ignorarea securității maritime ar putea lăsa România la mila vânturilor și valurilor, fără direcție clară și fără siguranță în această călătorie. Să sperăm că România va fi un Ulise și nu un Icar^[44].

Altfel, continuă perioada de vulnerabilitate la amenințări și riscuri maritime, precum pirateria, contrabanda, traficul de droguri sau de ființe umane, poluarea marină și alte activități ilegale sau neautorizate în zona maritimă. O consecință deosebit de gravă dar reală pe fondul războiului ruso-ucrainean poate fi pierderea suveranității și controlului asupra zonelor maritime sau chiar conflict cu alte state sau organizații internaționale. Pe linie economică, de investiții mai ales, neadoptarea unei politici și strategii eficiente în domeniul securității maritime are un potențial ridicat de a priva țara de oportunități economice și strategice importante legate de utilizarea și valorificarea resurselor maritime, precum și de dezvoltarea infrastructurii și a activităților economice în zona maritimă și așa afectată de situația conflictuală în care se află Ucraina.

Uniunea Europeană nu se poate subroga acestui rol. Rolul, atribuțiile și competențele Uniunii Europene în ceea ce privește strategia de securitate maritimă a României nu sunt asemănătoare unui Prometeu, ci sunt limitate la coordonarea politicilor și strategiilor de securitate maritimă la nivel european pentru a asigura coerența și eficacitatea acestora în întreaga regiune; furnizarea de sprijin tehnic, financiar și operațional pentru implementarea măsurilor de securitate; dezvoltarea și promovarea unor standarde comune și a celor mai bune practici; monitorizarea și evaluarea riscurilor și amenințărilor în regiunea Mării Negre și în alte zone de interes strategic, în colaborare cu statele membre; promovarea cooperării și coordonării în ceea ce privește schimbul de informații, exercițiile comune și alte activități destinate întăririi securității maritime; contribuția la dezvoltarea capacităților de monitorizare, supraveghere și intervenție prin intermediul instrumentelor și mecanismelor disponibile la nivel european; sau sprijinirea eforturilor de consolidare a cooperării regionale. Nicăieri, în niciun document nu este inclusă posibilitatea ca UE să elaboreze în locul României o strategie de securitate maritimă. Acestea nu sunt suficiente.

7. Rolul NATO

Summit-ul NATO de la Varșovia (8-9 iulie 2016), emis de șefii de stat și de guvern participanți la întrunirea Consiliului Nord-Atlantic de la Varșovia, cuprinde unele referințe la această problematică, însă nu rezultă de nicăieri că NATO ține loc de strategie de securitate maritimă a României. Prezența maritimă a NATO nu echivalează cu o strategie corespunzătoare a României ca stat suveran, subiect tradițional de drept internațional capabil să-și exprime personalitatea juridică internațională conform intereselor sale suverane. Documentul arată că: „În Atlanticul de Nord, ca și în alte părți, Alianța va fi pregătită să descurajeze și să apere împotriva oricăror amenințări potențiale, inclusiv împotriva liniilor maritime de comunicare și a abordărilor pe cale maritimă ale teritoriului NATO. În acest context, vom consolida în continuare postura noastră maritimă și cunoașterea detaliată a situației”.

Paragraful 37 precizează că: „Prin Măsurile de Adaptare pe termen mai lung ale Planului de acțiune al Alianței pentru creșterea nivelului de reacție, am: a. Sporit Forța de Răspuns NATO, crescând disponibilitatea acesteia și sporindu-i semnificativ volumul, făcând din ea o forță comună mai capabilă și mai flexibilă, constând dintr-un element terestru de nivel de divizie cu componente aeriene, maritime și de forțe de operațiuni speciale”.

Paragraful 48 vorbește despre postura maritimă a NATO, fapt ce subliniază și mai mult necesitatea unei strategii proprii a României care ar spori această postură: „Postura maritimă a Alianței susține cele patru roluri constând din apărarea și descurajarea colectivă, gestiunea crizelor, securitateacooperativă și securitatea maritimă, contribuind astfel de asemenea la proiecția stabilității. Forțele Navale Permanente constituie o capacitate maritimă esențială a Alianței și sunt piesa centrală a posturii maritime a NATO. Ele sunt sporite și vor fi aliniate cu Forța de Răspuns NATO sporită a Alianței, pentru a face ca NATO să beneficieze de forțele maritime cu cel mai înalt grad de pregătire. Vom continua să ne îmbunătățim postura maritimă prin exploatarea întregului potențial al puterii maritime per ansamblu a Alianței. Se desfășoară lucrări pentru operaționalizarea strategiei maritime a Alianței, precum și cu privire la viitorul operațiunilor maritime ale NATO, care sunt esențiale pentru postura maritimă a NATO. Aliații iau de asemenea în calcul inițiative complementare de guvernanță maritimă, pentru a contribui la acest efort”.

Acestea sunt aspecte care pot fundamenta o strategie de securitate maritimă a țării noastre, dar nu au rolul de a o înlocui. Alianța are ca scop să își consolideze rolul în proiectarea stabilității, inclusiv prin îmbunătățirea înțelegerii regionale și a cunoașterii situației, adaptându-se în continuare în fața provocărilor și amenințărilor primite din toate părțile, întărindu-și dimensiunea maritimă și dezvoltând o abordare mai strategică, mai coerentă și mai eficientă în materie de parteneriate. Din nou, accentul este pus pe parteneriate iar partenerii trebuie să răspundă adecvat acestor atribuții asumate.

Acțiunile NATO sunt vizibile în lupta împotriva amenințărilor hibride, sporirea rezistenței, construirea de capacități de apărare, apărare cibernetică, securitate maritimă și exerciții. Ele pot sprijini considerabil o strategie de securitate maritimă națională, dar nu o elimină ci din contră, au menirea de a sublinia rostul ei de sporire a posturii Alianței, salutând consolidarea apărării și gestionării crizelor la nivel european. NATO susține suveranitatea și integritatea teritorială a statelor, dar nu o poate garanta, deoarece acest fapt depinde de foarte mulți factori interconectați ce nu pot fi dirijați cu precizie. Responsabilitatea principală pentru asigurarea securității maritime rămâne în primul rând la nivelul fiecărui stat membru, iar NATO poate oferi doar sprijin și complementaritate în acest sens.

O schimbare radicală a Alianței față de regiunea Mării Negre a fost reprezentată de Summitul de la Vilnius din 11-12 iunie 2023, care a demonstrat soliditatea legăturii transatlantice și unitatea Alianței. În cadrul summit-ului a fost subliniat ferm pericolul reprezentat de acțiunile Federației Ruse, „Pacea în zona euro-atlantică a fost spulberată. Federația Rusă a încălcat normele și principiile care au contribuit la realizarea unui mediu european de securitate stabil și previzibil. Federația Rusă este cea mai semnificativă și directă amenințare pentru pacea, securitatea și stabilitatea țărilor membre NATO, în zona euro-atlantică. Terorismul, sub toate formele și manifestările sale, este cea mai directă amenințare asimetrică pentru securitatea cetățenilor noștri și pentru pacea și prosperitatea internațională. Amenințările cu care ne confruntăm sunt globale și interconectate”.^[45]

De asemenea a fost subliniată importanța strategică a regiunii Mării Negre „Regiunea Mării Negre are o importanță strategică pentru Alianță. Acest lucru este subliniat în continuare de războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei. Subliniem sprijinul nostru continuu pentru eforturile regionale aliate care vizează menținerea securității, siguranței, stabilității și libertății de navigație în regiunea Mării Negre, inclusiv, după caz, prin Convenția de la Montreux din 1936. Vom monitoriza și evalua în continuare evoluțiile din regiune și vom îmbunătăți nivelul de cunoaștere a situației, cu un accent special pe amenințările la adresa securității noastre și a oportunităților potențiale de cooperare mai strânsă cu partenerii noștri din regiune, după caz”.^[46] Este prima dată când Marea Neagră, beneficiază de un paragraf distinct în Comunicatul Final al unui Summit, unde se menționează, la solicitarea României, eforturile aliate în regiune pentru asigurarea securității, siguranței, stabilității și a libertății de navigație.

Privind postura de apărare și descurajare au fost adoptate noi planuri de apărare regionale ale NATO, inclusiv un plan comun pentru regiunea Marea Mediterană, Marea Neagră. Astfel a fost planificat un nivel ridicat de securitate pentru Flancul Estic, la Marea Neagră, inclusiv pentru România.

Toate considerentele de până acum converg spre concluzia că este nevoie de o strategie de securitate maritimă a României și că aceasta nu poate fi înlocuită în niciun moment de racordarea spațiului Mării Negre la valorile și procesele de cooperare europene și euro-atlantice și dinamizarea cooperării regionale cu accent pe proiecte și beneficii concrete pentru cetățenii statelor din regiune. Ultimele valențe sprijină și încurajează elaborarea unei strategii dar nu pot pretinde suplinirea sa.

8. Alte note de fundamentare pentru elaborarea unei strategii de securitate maritime

Un alt element de sprijin care poate fundamenta elaborarea unei strategii de securitate maritimă este Politica de securitate și apărare comună (PSAC) ce face parte integrantă din politica externă și de securitate comună (PESC) a Uniunii Europene. PSAC reprezintă principalul cadru de politică prin care statele membre pot dezvolta o cultură strategică europeană a securității și apărării, pot aborda conflictele și crizele împreună, pot proteja Uniunea și cetățenii săi și pot consolida pacea și securitatea internațională. Ea este explicată în titlul V (Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună), capitolul 2 (Dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună) și secțiunea 2 (Dispoziții privind politica de securitate și apărare comună) din Tratatul de la Lisabona (cunoscut și sub denumirea de Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care a intrat în vigoare în 2009).

Începând cu 2003 și cu prima intervenție în Balcanii de Vest, UE a lansat și a desfășurat 37 de operațiuni și misiuni pe trei continente. În octombrie 2023 erau în curs 22 de misiuni și operațiuni PSAC (12 misiuni civile și 9 operațiuni militare, inclusiv 2 în domeniul maritim). Utilizarea impulsului pentru consolidarea PSAC, asemeni tuturor celorlalte documente regionale sau internaționale sunt doar surse care fundamentează necesitatea elaborării unei strategii de securitate maritime. Rezoluția Parlamentului European din 18 ianuarie 2023 referitoare la punerea în aplicare a politicii de securitate și apărare comune – raportul anual pe 2022 (2022/2050(INI))^[47] precizează: „23. reliefează că trebuie întărit și mai mult rolul UE de furnizor mondial de securitate maritimă; salută revizuirea Strategiei de securitate maritimă a UE și subliniază că aceasta trebuie să se alinieze la Busola strategică și să reflecte noile oportunități și provocări; consideră că ar trebui efectuate evaluări similare cu privire la alte politici ale UE și, prin urmare, salută viitoarea comunicare privind spațiul și PSAC, preconizată pentru începutul anului 2023; subliniază că, având în vedere tensiunile geopolitice în creștere pe mări, UE trebuie să protejeze libertatea de navigație și să se asigure că frontierele sale maritime externe sunt monitorizate în mod eficace pentru a preveni activitățile ilegale; invită statele membre să își consolideze capacitățile navale militare pentru a îmbunătăți prezența și vizibilitatea UE în sectorul maritim; 24. recunoaște importanța prezențelor maritime coordonate ca instrument esențial pentru mai buna îndeplinire a angajamentelor UE în materie de securitate maritimă în întreaga lume; subliniază contribuția proiectului-pilot al prezențelor maritime coordonate din Golful Guineei la reducerea incidentelor de securitate maritimă și salută prelungirea acestuia până în 2024; salută extinderea prezențelor marine coordonate la nord-vestul Oceanului Indian; subliniază importanța cooperării strânse și a acțiunilor complementare cu alte misiuni PSAC din regiune, inclusiv cu operațiunea EU NAVFOR Atlanta, printre altele; sprijină activitatea valoroasă a misiunilor PSAC EUBAM Libya și EU NAVFOR MED IRINI, care contribuie la pacea, securitatea și stabilitatea durabile; continuă să sprijine în mod special îndeplinirea sarcinii principale a IRINI de a aplica embargoul asupra armelor impus Libiei de către ONU”.

Același document subliniază că, având în vedere tensiunile geopolitice în creștere pe mări, UE trebuie să protejeze libertatea de navigație și să se asigure că frontierele sale maritime externe sunt monitorizate în mod eficace pentru a preveni activitățile ilegale; invită statele membre să își consolideze capacitățile navale militare pentru a îmbunătăți prezența și vizibilitatea UE în sectorul maritim. Prin urmare, o strategie se impune tocmai din aceste considerente.

Toate aceste inițiative au scos la iveală unele goluri de reglementare iar documentul amintit remarcă aceste neajunsuri: „28. observă că statele membre pot evalua reforma procesului decizional în vederea valorificării potențialului considerabil neexploatat în cadrul tratatelor, în special prin activarea articolului 31 din TUE, extinzând votul cu majoritate calificată (VMC) la domeniile legate de PSAC și urmărind utilizarea deplină a «clauzelor pasarelă» și a domeniului de aplicare al articolelor care întăresc solidaritatea și asistența reciprocă a UE în caz de criză și care asigură suveranitatea UE; propune să se ia în considerare modificări ale tratatelor în cazul PSAC, care urmează să fie discutate și decise în cadrul unei convenții ulterioare Conferinței privind viitorul Europei, care ar trebui să abordeze (1) trecerea de la unanimitate la votul cu majoritate calificată pentru deciziile Consiliului cu implicații militare, cu o excepție pentru clauza de apărare reciprocă de la articolul 42 alineatul (7) și cu privire la chestiuni de apărare pentru situațiile în care nu se aplică clauze pasarelă și doar în cazul trimiterii de echipament militar sau în cazul misiunilor PSAC care nu implică un mandat executiv, (2) introducerea unor dispoziții la articolele 42 și 46 din TUE care să permită achiziționarea în comun a echipamentelor de apărare și alte cheltuieli legate de securitate de la bugetul Uniunii, precum și înființarea de unități militare multinaționale comune și permanente, inclusiv structuri de comandă, și (3) revizuirea articolului 346 din TFUE pentru a limita posibilitatea ca statele membre ale UE să se abată de la dispozițiile Directivei privind achizițiile publice, precum și pentru a introduce obligativitatea ca o justificare a acestor abateri să fie evaluată de Comisie și comunicată Parlamentului; 29. invită VP/ÎR și statele membre să exploateze întregul potențial al dispozițiilor tratatului referitoare la PSAC și să analizeze cu seriozitate modalitățile de punere în aplicare a articolului 44 din TUE privind încredințarea punerii în aplicare a unei misiuni PSAC unui grup de state membre pentru a face PSAC mai suplă și mai eficientă pe teren, menținând, în același timp, o dimensiune europeană colectivă puternică; subliniază importanța continuării exercițiilor; subliniază că este important să se continue operaționalizarea pe termen scurt a articolului 42 alineatul (7) din TUE privind asistența reciprocă și să se clarifice coerența dintre acesta și articolul 5 din Tratatul Atlanticului de Nord, dat fiind că nu toate statele membre ale UE sunt membre ale NATO; subliniază că nu au fost niciodată clar definite condițiile de activare a articolului 42 alineatul (7) și modalitățile de acordare a asistenței necesare; subliniază că o modificare a tratatului ar putea defini atacurile teroriste, atacurile hibride, campaniile de dezinformare și constrângerea economică din partea țărilor terțe ca elemente care ar declanșa punerea în aplicare a prevederilor articolului 42 alineatul (7) din TUE”.

Orientările strategice cuprinse în acest document justifică necesitatea elaborării unei strategii de securitate maritimă a României, bazată pe cooperare, comunicare și cultură strategice, pe Busola strategică, „R. întrucât datele și noile tehnologii, cum ar fi IA, sunt din ce în ce mai importante în menținerea competitivității militare și sunt utilizate în dezvoltarea de capabilități militare noi sau ameliorate, cum ar fi armele cibernetice bazate pe IA, dronele, armele și vehiculele autonome sau semiautonome, precum și instrumentele de informații secrete și de înțelegere a situațiilor, toate acestea având un efect transformator asupra operațiunilor și strategiei militare”.

Consiliul UE a aprobat la 21 martie 2022 Busola strategică („O Busolă strategică pentru securitate și apărare – Pentru o Uniune Europeană care își protejează cetățenii, valorile și interesele și contribuie la pacea și securitatea internaționale”)^[48]. La reuniunea sa din 24-25 martie 2022, Consiliul European „și-a exprimat acordul” asupra noii strategii a UE^[49].