Frontierele de reglementare ale Mării Negre prin cartografia dreptului Uniunii Europene și a dreptului internațional. Un studiu de caz – Strategia de securitate maritimă a României: unde, când și cum?

1. Introducere

„În acest secol, țările beneficiază de parteneri sănătoși, prosperi și încrezători. Națiunile slabe și cu probleme își exportă bolile – probleme precum instabilitatea economică și imigrația ilegală, criminalitatea și terorismul. America și alții… înțeleg că națiunile sănătoase și prospere exportă și importă bunuri și servicii care ajută la stabilizarea regiunilor și adaugă securitate fiecărei națiuni”.^[1]

În această analiză avem în vedere atât rolul statelor și al organizațiilor internaționale interguvernamentale, cât și ierarhia lor în grupa subiectelor de drept internațional. Studiul de caz are menirea de a conștientiza actorii implicați în securitate, cu privire la unele interpretări din care nu trebuie să le scape niciun moment rolul clasic, tradițional al statelor ca subiecte de drept internațional față de rolul organizațiilor internaționale. interguvernamentale de subiecte derivate de drept internațional (acestea fiind creația statelor și nu invers).

Cartografierea reglementărilor internaționale, regionale și naționale nu este un basm, dar, după cum vom vedea, evidențiază discuții și o mare lipsă de reglementare în fața unor probleme importante precum schimbările climatice sau securitatea. Acesta este motivul pentru care am inclus în articol un studiu de caz privind România. Punctul central este concentrat pe dreptul statelor la autoapărare individuală. Acesta este un element esențial al suveranității naționale și este recunoscut de dreptul internațional. Este un drept strâns legat de strategiile de securitate națională, care sunt concepute pentru ca statele să fie pregătite să își exercite acest drept în mod eficient. Strategiile de securitate națională în aceeași măsură ca strategiile naționale de securitate maritimă, oferă cadrul necesar pentru dezvoltarea capacităților de apărare și coordonarea răspunsului la amenințări, garantând astfel protecția suveranității și securității statelor. Aceasta înseamnă un tot format din apărare, aplicarea legii, protecția mediului și dezvoltarea economică.

Dar să nu uităm că dreptul la autoapărare individuală este o componentă centrală a strategiilor de securitate națională care includ (sau ar trebui să includă) ca un corp comun următoarele: măsuri de apărare militară, alianțe internaționale, parteneriate strategice și politici de răspuns la crize. Nu putem alege doar una dintre acestea.

Să gândim logic. Dacă un stat riveran Mării Negre nu valorifică acest drept sau îl neglijează, avem mai multe categorii de riscuri și consecințe: consecințe imediate precum o dependență anormală de aliații strategici, pierderi umane și materiale, ocuparea teritoriului, consecințe politice și diplomatice precum slăbirea suveranității, plus consecințe pe termen lung precum instabilitate internă, precedent pentru viitoare agresiuni, iar nevalidarea dreptului înseamnă capacitate limitată.

Nu putem discuta despre Marea Neagră fără a discuta despre România. Acest lucru ar fi fost posibil dacă încă ne-am fi aflat în Imperiul Otoman, perioadă în care Marea Neagră era considerată lac intern turcesc, o mare închisă pe care puteau naviga doar vasele turcești. Astăzi, în mijlocul valurilor tulburi ale evenimentelor și politicii internaționale, România se află într-un moment de răscruce în ceea ce privește securitatea maritimă, în timp ce celelalte state riverane au sau nu au o strategie proprie de securitate maritimă. Ca o țară cu acces la Marea Neagră, intrarea sa într-o nouă eră de strategie maritimă este esențială nu doar pentru securitatea sa proprie, ci și pentru stabilitatea întregii regiuni. Această lucrare se concentrează pe direcțiile și strategiile posibile pe care România le-ar putea adopta pentru a-și consolida poziția pe frontierele reglementărilor maritime internaționale și ale Uniunii Europene, cu un accent deosebit pe cartografierea juridică a Mării Negre, în căutarea unei viziuni clare asupra direcției în care se îndreaptă strategia de securitate maritimă a României.

În acest context nu putem să nu începem discuția cu Convenția Montreux privind regimul strâmtorilor, care guvernează strâmtorile Bosfor și Dardanele din Turcia. Semnată la 20 iulie 1936 la Palatul Montreux din Elveția, a intrat în vigoare la 9 noiembrie 1936, abordând problema de lungă durată a strâmtorilor, și cine are calitatea să controleze legătura vitală strategică dintre Marea Neagră și Marea Mediterană. Convenția de la Montreux reglementează în realitate traficul maritim prin Marea Neagră. Este garantată „libertatea deplină” de trecere pentru toate navele civile în timp de pace și permite Turciei să restricționeze trecerea navelor militare care nu aparțin statelor Mării Negre. Navele militare sunt limitate ca număr, tonaj și armament, cu prevederi specifice care reglementează modul lor de intrare și durata staționării lor. Navele de război trebuie să informeze în prealabil autoritățile turce, care, la rândul lor, trebuie să informeze părțile la Convenție. Deși a fost concepută pentru un anumit context geopolitic și rămâne neschimbată de la adoptarea sa, Convenția de la Montreux a rezistat ca „un exemplu solid de ordine internațională bazată pe reguli”, deoarece majoritatea termenilor ei sunt încă respectați^[2] .

Concurența dintre marile puteri a generat amenințări și riscuri mult diferite și mult mai mari decât cele cu care ne-am confruntat de la sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial. Dreptul mării pare încă a fi o noțiune abstractă, departe de problemele actuale și reale de pace și securitate cu care se confruntă Marea Neagră. Dintr-o perspectivă regională, războiul ruso-ucrainean nu a făcut decât să exacerbeze aceste decalaje și a ridicat în plus pericolul utilizării tehnologiilor militare disruptive, în special pentru statele vecine cu zonele de conflict. Astfel au apărut preocupări privind pacea și securitatea în regiunea Mării Negre. Câteva state riverane par să nu fie preocupate de o strategie proprie, dezvoltând un whataboutism^[3] specific retoricii: „dar și statul vecin crede că sunt suficiente strategiile avansate de organizațiile internaționale implicate, așa că nu eu sunt de vină”. Discuțiile vizează Strategia de securitate maritimă a UE (EUMSS) care, pe de o parte se bazează pe o colaborare mai strânsă în cadrul UE, la nivel regional și național dar, pe de altă parte, nu este exclusă elaborarea propriilor strategii de securitate maritimă. Se poate afirma chiar că statele membre au o obligație internațională de consolidare la nivel național a prevederilor de referință din instrumentele UE sau internaționale.

2. Unele reflecții asupra posibilităților de reglementare juridică sau administrativă pentru o strategie de securitate maritimă. De ce nu o Convenție a Mării Negre?

Instrumentele de drept internațional adoptate până în prezent nu cuprind dispoziții suficiente pentru reglementarea adaptată a transformărilor tehnologice sau cu privire la pericolele unor noi războaie precum războiului ruso-ucrainean. Lucrarea de față are ca punct focal identificarea clauzelor privind securitatea din principalele instrumente regionale sau internaționale, având în vedere ansamblul tipurilor de securitate, nu doar securitatea militară. Securitatea maritimă facilitează economia albastră (prin protejarea rutelor de navigație, prin furnizarea de date oceanografice importante pentru industriile marine și prin protejarea drepturilor asupra resurselor și activităților marine valoroase din zonele de jurisdicție maritimă revendicate), ea însăși fiind o sursă de dezvoltare și creștere economică (prin cerere mai mare de capacități de securitate maritimă, implicit o creștere a investițiilor)^[4]. Pe orizontal, securitatea se poate clasifica în națională, regională sau globală, iar din această perspectivă trebuie analizat întregul cadrul de reglementare^[5].

Convenția Națiunilor Unite cu privire la Dreptul Mării (Convenția UNCLOS) privind ansamblul general al drepturilor și responsabilităților în zonele maritime^[6] a fost încheiată de statele părți „convinse că codificarea și dezvoltarea progresivă a dreptului mării, realizate în prezenta convenție, vor contribui la întărirea păcii, securității, cooperării și relațiilor prietenești între toate națiunile, în conformitate cu principiile justiției și egalității în drepturi, și vor favoriza progresul economic și social al tuturor popoarelor lumii, potrivit scopurilor și principiilor Organizației Națiunilor Unite, astfel cum ele sunt enunțate în Carta Națiunilor Unite”.

Convenția cuprinde dispoziții referitoare la securitate doar în articolele care reglementează trecerea inofensivă^[7]. Articolul 21 din Convenție lasă la aprecierea statelor riverane, tot în contextul trecerii inofensive, posibilitatea de a adopta, în conformitate cu dispozițiile UNCLOS „şi cu celelalte reguli ale dreptului internațional, legi și reglementări referitoare la trecerea inofensivă în marea sa teritorială, care pot privi securitatea navigației și reglementarea traficului maritim”. Deducem de aici că statele riverane au competența de reglementare recunoscută de dreptul internațional, de a-și asigura cele mai bune condiții de securitate. În final, în articolele 29-32, Convenția prezintă și câteva reguli aplicabile navelor de război, inclusiv o definiție generală a navei de război, aspecte care ne întorc atenția tot spre legile și reglementările interne ale statelor riverane pentru o protecție de securitate cât mai bună și mai adaptată acestor scopuri.

2.1. Convenţia privind regimul strâmtorilor Mării Negre din 20.07.1936 (Convenția de la Montreux)

Această Convenție care peste 11 ani va împlini 100 de ani, rămâne un instrument internațional încă aplicabil și util, având în vedere că nu există un alt cadru de reglementare complet, mai adaptat și dedicat exclusiv Mării Negre, o mare care este nevoită într-un mod destul de anevoios, să își culeagă protecția juridică dintr-o serie de alte instrumente, după cum vom vedea în continuare.

Tratatul semnat în 1936 în Montreux, are ca obiect controlul strâmtorilor Bosfor și Dardanele, care leagă Marea Neagră de Marea Mediterană. Convenția stabilește reguli clare privind trecerea navelor comerciale și militare prin strâmtori, indicând, spre exemplu, faptul că navelor comerciale le este permis să treacă liber, în timp ce navele militare sunt supuse unor restricții stricte. În același timp, este reafirmată neutralitatea strâmtorilor și interzice oricărei puteri să le utilizeze în scopuri militare în moduri care ar putea amenința securitatea altor state. Încă din preambul este expusă intenția părților semnatare care declară: „Însuflețiți de dorința de a orândui trecerea și navigațiunea în strâmtoarea Dardanelelor, Marea de Marmara și Bosfor, cuprinse sub denumirea generală de «Strâmtori», astfel, încât să se salvgardeze, în cadrul securității Turciei și al securității, în Marea Neagră, a Statelor riverane, principiul consfințit prin art. 23 al Tratatului de pace semnat la Lausanne, la 24 Iulie 1923”^[8]. Sunt stabilite limite clare privind prezența militară străină în Marea Neagră, pentru a evita escaladarea tensiunilor între statele riverane și este reafirmat dreptul Turciei de a controla strâmtorile Bosfor și Dardanele, conferindu-i-se statutul de stat neutru în timp de război.

Art. 12.2 însă, pare să împiedice NATO în unele acțiuni: „2. Oricare ar fi scopul prezentei lor în Marea Neagră, vasele de război ale Puterilor ne riverane nu vor putea să rămână în apele ei mai mult de douăzeci și una de zile”. De aceea, în cursul anului 2023, au apărut în presă unele opinii precum: „Cum poate ocoli NATO Convenția de la Montreux pentru a apăra România și celelalte state din zona Mării Negre?”^[9].

Documentul interzice actele ostile doar în strâmtori, nu și în Marea Neagră, așa că rămâne deschisă problema securității maritime: „În timp de război, Turcia nefiind beligerantă, vasele de război se vor bucura de o deplină libertate de trecere și navigațiune prin Strâmtori în condițiuni identice cu cele stipulate prin articolele 10 până la 18.

Va fi interzis totuși vaselor de războiul ale oricărei puteri beligerante să treacă prin Strâmtori, afară de cazurile prevăzute prin articolul 25 al prezentei Convențiuni, precum și în cazul de asistența acordată unui Stat victimă a unei agresiuni în virtutea unui tratat de asistență mutuală obligând Turcia, încheiat în cadrul Pactului Societății Națiunilor, înregistrat și publicat în conformitate cu dispozițiunile art. 18 al zisului Pact.

Limitările indicate prin articolele 10 până la 18 nu vor fi aplicabile în cazurile excepționale prevăzute prin alineatul precedent.

Cu toată interzicerea de trecere edictată prin alineatul 2 de mai sus, vasele de războiul ale Puterilor beligerante riverane sau ne riverane ale Mării Negre, despărțite de porturile de bază sunt autorizate să se întoarcă în aceste porturi.

Este interzis vaselor de războiu beligerante să procedeze la orice captură, să exercite dreptul de vizită și să săvârșească vreun act ostil oarecare în Strâmtori”. Condiția esențială este ca Turcia să rămână „nebeligerantă”.

Analiza are în vedere atât importanța strategică a Convenției de la Montreux în regiunea Mării Negre, cât și faptul că a fost supusă de-a lungul timpului interpretărilor și adaptărilor la peisajul geopolitic global.

Una dintre problemele actuale de securitate este dată de PMC (private-military companies). În ceea ce privește reglementarea juridică internațională, o PMC nu este definită în nicio lege internațională obligatorie (sunt menționați doar mercenarii). Așa cum se știe sunt doar două documente cu caracter mai degrabă de recomandare – Documentul de la Montreux din septembrie 2008 privind activitățile și bunele practici ale companiilor militare și de securitate private în zonele de război și Codul internațional de conduită pentru furnizorii privați de servicii de securitate (ICoC) din septembrie 2010. În dreptul internațional, o convenție este obligatorie doar între părțile semnatare, ori, Federația Rusă nu este semnatară a niciunuia dintre aceste documente^[10].

După apariția Convenției de la Viena cu privire la dreptul tratatelor, încheiată la Viena la 23 mai 1969, interpretarea condițiilor de modificare sau de ieșire din Convenție urmează să se facă în baza clauzelor acestei Convenții. Vom avea în vedere Articolul 41: „Acorduri având ca obiect modificarea tratatelor multilaterale numai în relațiile dintre unele părți: 1. Două sau mai multe părți ale unui tratat multilateral pot încheia un acord având ca obiect modificarea tratatului, numai în relațiile lor mutuale (…)”.

De asemenea, Convenția de la Viena lămurește condițiile de ieșire dintr-un tratat, condiții pe care Convenția de la Montreaux nu le conține: „Articolul 44 Divizibilitatea dispozițiilor unui tratat: 1. Dreptul unei părți, prevăzut de un tratat sau rezultând din articolul 56, de a denunța tratatul, de a se retrage din el sau de a-i suspenda aplicarea nu poate fi exercitat decât în privința ansamblului tratatului, afară numai dacă acesta dispune altfel sau dacă părțile au convenit în alt fel. 2. O cauză de nulitate sau de stingere a unui tratat, de retragere a unei părți sau de suspendare a aplicării tratatului, recunoscută conform dispozițiilor prezentei Convenții, nu poate fi invocată decât în privința ansamblului tratatului, afara de condițiile prevăzute de paragrafele următoare sau de articolul 60. 3. În cazul în care cauza în chestiune nu vizează decât anumite clauze determinate, ea nu poate fi invocată decât în privința acestor singure clauze atunci când: a) aceste clauze pot fi separate de restul tratatului în ce privește executarea lor; b) rezultă din tratat sau este stabilit în alt mod că acceptarea clauzelor în chestiune nu a constituit pentru cealaltă parte sau pentru celelalte părţi la tratat o bază esențială a consimțământului lor de a fi legate prin tratat în ansamblul său; şi c) nu este în just de a continua executarea a ceea ce subzistă din tratat”.

În funcție de intențiile unui stat parte, acesta, mai ales pe fondul schimbării circumstanțelor, poate să utilizeze prevederile Convenției de la Viena pentru stingerea unui tratat sau chiar pentru suspendarea aplicării sale^[11]. Ar trebui să avem în vedere în acest context și dacă avem de-a face cu apariția unei noi norme imperative a dreptului internațional general (jus cogens), deoarece Convenția prevede că: „Dacă survine o nouă normă imperativă a dreptului internațional general, orice tratat existent, care este în conflict cu această normă devine nul și ia sfârșit”. Un element important este și practica statelor părți cu privire la modul în care înțeleg să respecte și să interpreteze dispozițiile tratatelor în general. Fără a intra în discuții de detaliu, lăsând deschise unele posibilități, vom trece la analiza altor instrumente relevante.

Un alt aspect este reprezentat de interpretarea accesului în Marea Neagră și implicit se pune în discuție în acest caz perioada de staționare în regiune pentru navele care folosesc alte căi de acces decât strâmtorile Bosfor și Dardanele. Practic fluviile și râurile din bazinul Mării Negre nu intră sub incidența Convenției.

Perspectiva schimbării statutului strâmtorilor, printr-o revizuire a Convenției de la Montreux, a generat îngrijorare cu privire la implicațiile ulterioare.

Rusia și-a arătat în diferite moduri opoziția față de acest proiect, întrucât actualul regim îi garantează statutul de putere singulară în Marea Neagră, îi apără foarte bine interesele și impune restricții împotriva unei posibile prezențe sporite a navelor de luptă din țări ne riverane Mării Negre sau a navelor NATO. Deși au existat voci în Rusia care au susținut uneori necesitatea modificării Convenției, privind îngrădirea accesului navelor de luptă ale statelor ne riverane și a duratei de ședere a lor, opinia dominantă la Moscova pare să fie una care să nu susțină o revizuire a Convenției^[12].

Pe de altă parte, mai mulți oficiali americani au afirmat că prevederile Convenției de la Montreux sunt depășite și nu mai pot răspunde situației de securitate din regiune. În acest sens, s-a propus revizuirea regulilor de intrare a navelor de luptă, a aspectelor privind perioada de ședere și cerințelor de notificare a Turciei cu privire la trecerea navelor de luptă prin strâmtori.

Turcia are o abordare proprie privind regimul strâmtorilor, promovându-și propriile interese, arând tuturor că menține controlul asupra strâmtorilor, chiar și până la a ajunge la schimbarea unilaterală a regimului acestora. Astfel Turcia a modificat indirect Convenția de Montreux, la 20.07.2018, impunând noi reguli considerate interne de Ankara, astfel: „Navele comerciale care transportă nave de război trebuie să treacă prin strâmtorile turcești sub statutul de nave de război” .

Construcția Canalului Istanbul, de asemenea, va impune în mod automat o analiză a prevederilor Convenției, într-o interpretare simplă însăși crearea unui coridor nou, care nu este prevăzut în Convenția Strâmtorilor, echivalează într-un fel cu o revocare de facto a Convenției.

La toate aceste aspecte putem adăuga și faptul că unele din țările riverane Mării Negre (Ucraina și Georgia) nu au luat parte la negocierile preliminare semnării Convenției, astfel apărând tot mai multe argumente care susțin necesitatea inițierii demersurilor modificării Convenției de la Montreux, pentru a ține seama de realitatea situației din regiune.

România, pe de altă parte, trebuie să anticipeze posibilitatea ca pe agenda internațională să fie pusă în discuție necesitatea analizării situației Mării Negre, dacă poate rămâne o mare închisă conform prevederilor Convenției de la Montreux, sau să devină o mare deschisă prin aplicarea Convenției de la Montego Bay.

Este un moment cum nu se poate mai potrivit, având în vedere faptul că acțiunile Federației Ruse au dus la o încălcare a spiritului Convenției, iar în ultimii ani, cu o deloc neglijabilă contribuție din partea României și a diplomației române, regiunea a beneficiat de o atenție tot mai crescută pe agenda UE, a NATO și a SUA, materializată prin multiple inițiative care au legătură cu această regiune^[13]. În iulie 2022, în Congresul SUA a fost introdusă Legea privind securitatea Mării Negre din 2022 , iar în decembrie 2022 a fost adoptată de Comisia pentru relații externe a Senatului. În 2023, documentul este supus unei proceduri oficiale de adoptare, intitulată Black Sea Security Act of 2023^[14]. Conform surselor oficiale americane, în niciun caz SUA nu vor face presiuni pentru revizuirea Convenției de la Montreux, care reglementează accesul la Marea Neagră prin strâmtoarea turcă și previne escaladarea confruntărilor navale pe această cale navigabilă crucială. Turcia nu ar accepta niciodată modificări; dacă SUA ar face presiuni pentru un astfel de curs de acțiune, ar risca o perturbare gravă a relațiilor cu Ankara. Scenariul cel mai probabil este că impasul strategic în războiul rusesc împotriva Ucrainei obligă SUA să se concentreze în continuare asupra Mării Negre, indiferent de rezultatul alegerilor din noiembrie (fie o administrație republicană, fie una democrată vor sprijini inițiativele pentru o Mare Neagră liberă și deschisă). Aceste inițiative vor fi probabil în următoarele domenii: consolidarea capacităților, cooperarea și investițiile pentru că Statele Unite vor continua să sprijine investițiile pentru extinderea capacității de infrastructură în regiunea Mării Negre, extinzându-se până în Caucaz și în Coridorul Mijlociu^[15]. Prin consolidarea comerțului și a tranzitului est-vest prin estul Mării Negre, Washingtonul avansează alternative concrete și productive.

Cu toate acestea, așa cum am sugerat în introducere, concentrarea asupra securității trebuie să se facă pe cei trei piloni inseparabili: național, regional și global.

2.2. Pentru o Convenție a Mării Negre

La nivel planetar, numărul de mări variază în funcție de modul în care sunt definite și clasificate. Conform majorității surselor geografice, există aproximativ 50 până la 70 de mări, însă unele sunt considerate părți ale oceanului principal sau sunt denumite diferit în diverse surse^[16].

Cele mai cunoscute mări sunt Marea Mediterană, Marea Neagră, Marea Roșie, Marea Baltică, Marea Nordului, Marea Caraibelor, Marea Egee, Marea Adriatică, Marea Chinei de Sud sau Marea Japoniei. În căutarea convențiilor internaționale care reglementează utilizarea, protecția și managementul mărilor, observăm că s-a reușit adoptarea unor astfel de convenții în special pe partea de mediu. Spre exemplu, Convenția de la Barcelona (pentru Marea Mediterană), un tratat regional care vizează protecția mediului marin și a zonei de coastă din Marea Mediterană^[17]; Convenția de la Helsinki (pentru Marea Baltică) pe protecția mediului marin al Mării Baltice^[18]; Convenția de la OSPAR (pentru Nord-Estul Atlanticului, inclusiv Marea Nordului) având ca obiect protecția mediului marin al Atlanticului de Nord-Est^[19]; Convenția de la Cartagena (pentru Marea Caraibelor), tratat regional pentru protecția și dezvoltarea mediului marin și costier din regiunea Caraibelor și Protocolul de la Cartagena privind biosecuritatea la Convenția privind diversitatea biologică^[20]; iar pentru Marea Neagră există Convenția privind Protecția Mării Negre împotriva Poluării^[21] completată de trei protocoale specifice (o convenție care pare incompletă, ce nu acoperă aspectele discutate în acest articol).

În iunie 2023, ONU^[22] a adoptat primul tratat pentru protecția mărilor și oceanelor. Alcătuirea documentului a durat peste 15 ani și va trebui ratificat, până în 2025, de țările membre. În timp ce Rusia a respins deja textul noului tratat, România a semnat Tratatul privind conservarea și utilizarea durabilă a biodiversității marine în zonele din afara jurisdicției naționale, în marja participării sale la segmentul la nivel înalt al celei de a 78-a sesiuni a Adunării Generale a ONU^[23]. Tratatul este binevenit atât timp cât rezultatele sale nu vor încuraja unele companii transnaționale să obțină în moduri nedorite profituri uriașe din administrarea sau „poliția” oceanelor, aceasta rămânând un subiect deschis pentru atenția statelor semnatare. Preambulul documentului lasă o poată deschisă, asemeni UNCLOS, pentru posibilitatea statelor părți de a proceda la propriile reglementări, precizând printre afirmații: „Respectarea suveranității, a integrității teritoriale și a independenței politice a tuturor statelor”. Pentru acest scop aceste prevederi se pot corobora cu art. 4.2 din tratat: „Prezentul acord se interpretează și se aplică într-un mod care nu aduce atingere instrumentelor și cadrelor juridice relevante și organismelor globale, regionale, subregionale și sectoriale relevante și care promovează coerența și coordonarea cu aceste instrumente, cadre și organisme”.