Divergențe și dificultăți în soluționarea cauzelor din materia contravențiilor rutiere

4. Aplicarea prioritară a prezumției de nevinovăție a contravenientului, în materia contravențiilor rutiere neconstatate direct de către agentul instrumentator

Achiesăm la raționamentul juridic prezentat în secțiunea anterioară, pentru ipoteza în care constatarea contravenției nu se face personal de către reprezentanții intimatului, apreciind că, în acest caz, nu se poate fi incidentă prezumția de temeinicie a actului sancționator, în acord cu statuările Curții Europene a Drepturilor Omului, care recunoaște aplicabilitatea acestei prezumții în cazul constatării faptelor ilicite, ex propriis sensibus, de către agentul instrumentator.

Drept consecință, considerăm că, în acest tip de cauze, trebuie aplicată cu prioritate prezumția de nevinovăție a contravenientului, intimatului incumbându-i sarcina probării celor reținute în actul sancționator.

Cu toate acestea, subliniem necesitatea ca instanța de judecată să aibă un rol activ mai accentuat în soluționarea acestui tip de cauze, în vederea stabilirii situației de fapt și, implicit a aflării adevărului.

Apreciem că în același sens sunt și concluziile Minutei întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel organizată la București, la data de 17 decembrie 2020^[51], în care s-au reținut următoarele:

„În cazul faptelor contravenționale ce se stabilesc în mod necesar cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic, procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu beneficiază de prezumția de autenticitate și veridicitate, sarcina probei revenind în totalitate emitentului procesului-verbal, care are obligația să pună la dispoziția instanței de control contravențional înregistrările și toate înscrisurile întocmite în baza lor.

În cazul faptelor contravenționale stabilite de agentul constatator pe baza constatărilor personale, procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se bucură de prezumția de autenticitate și veridicitate, prezumție cu caracter relativ, împotriva căreia persoana interesată poate face proba contrară prin intermediul oricărui mijloc de probă admisibil potrivit legii, cu ocazia contestării sale în fața unei instanțe având plenitudine de competență, căreia îi incumbă să manifeste rol activ pentru aflarea adevărului”.

S-a constatat, în cadrul respectivei întruniri, asemănător celor prezentate în prezentul studiu, că în practica judiciară există divergențe cu privire la aplicarea prezumției de nevinovăție corelativ cu cea de legalitate și temeinicie a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.

Astfel, s-a evidențiat că potrivit unei optici, unele instanțe de judecată aplică prezumția de nevinovăție apreciind că, potrivit jurisprudenței Curții (cauza Anghel c. României), în cazul anumitor contravenții rutiere (acordare prioritate de trecere pietoni, nerespectarea semnificației culorii roșii a semaforului rutier) se impune producerea de către agentul constatator a unor probe tehnice în susținerea acuzației.

S-a constatat, totodată, că, în cea de-a doua opinie, se apreciază că procesul-verbal de contravenție întocmit pe baza constatării directe și nemijlocite a agentului constatator face prin el însuși dovada îndeplinirii în persoana contravenientului a condițiilor răspunderii contravenționale și nu se poate impune agentului constatator folosirea unor mijloace tehnice în vederea preconstituirii de probe, decât în acele cazuri în care legea prevede constatarea contravenției cu mijloace tehnice (depășirea vitezei legal admise, conducerea unui vehicul sub influența băuturilor alcoolice).

Deși subiectul dezbătut în cadrul respectivei întruniri a vizat contravențiile rutiere constatate, pe de o parte, prin mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic și pe de altă parte, ex propriis sensibus, apreciem că a fost antamată implicit și problematica analizată în prezentul studiu, respectiv divergențele jurisprudențiale privind sarcina probei în cazul contravențiilor rutiere neconstatate direct și nemijlocit de către agenții de poliție, care însă nu dispun nici de mijloace tehnice omologate și verificate metrologic.

Reamintim opinia noastră, în sensul că, într-o astfel de ipoteză, se va aplica cu prioritate prezumția de nevinovăție a contravenientului, intimatului incumbându-i sarcina probei cu privire la situația de fapt reținută în procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.

Concluziile formatorului Institutului Național al Magistraturii, pe care le-am reiterat anterior și la care achiesăm, au avut la bază considerente pe care apreciem util a le expune în continuare.

S-a considerat astfel că, în materie contravențională nu este afirmat de dreptul comun un principiu al prezumției de nevinovăție și că, interpretând logic și sistematic art. 47 din O.G. nr. 2/2001 se deduce că normele juridice de drept substanțial din reglementarea specială se vor completa cu cele din Codul penal, iar normele juridice de drept procesual din reglementarea specială se vor completa cu cele din Codul de procedură civilă, motiv pentru care Codul de procedură penală^[52] și, implicit, principiul instituit de art. 4^[53] din conținutul său, nu este aplicabil în materie contravențională.

Cu toate acestea, în decizia Curții Constituționale nr. 183 din 8 mai 2003^[54] s-au statuat următoarele: „Utilizarea de către legiuitor a noțiunii de contravenient în dreptul administrativ sau de infractor în dreptul penal nu are semnificația unei înfrângeri a prezumției de nevinovăție consacrate de art. 23 alin. (8) din Constituție. Această dispoziție constituțională este aplicabilă atât în domeniul penal, cât și în cel contravențional, nicio persoană care a săvârșit o infracțiune (infractor) sau o contravenție (contravenient) neputând fi exclusă de la beneficiul acestei garanții procesuale până când o hotărâre judecătorească de condamnare a rămas definitivă”.

În legătură cu interpretarea art. 6 par. 2 din Convenție, s-a reținut de către formatorul Institutului Național al Magistraturii că instanța de la Strasbourg a dezvoltat o jurisprudență bogată cu privire la domeniul de aplicare al garanției respective privind dreptul la un proces echitabil, amintindu-se cu titlu exemplificativ următoarele statuări ale acesteia: „Potrivit jurisprudenței constante a Curții, existența unei «acuzații în materie penală» trebuie evaluată pe baza a trei criterii, desemnate în mod curent sub numele de „criterii Engel”^[55] (…), constând în încadrarea juridică a infracțiunii în dreptul intern, respectiv în natura însăși a infracțiunii și în gradul de severitate a sancțiunii aplicate persoanei în cauză. Criteriile al doilea și al treilea sunt alternative și nu neapărat cumulative. Pentru ca art. 6 să fie aplicabil este suficient ca infracțiunea în cauză să aibă caracter penal, prin natura sa, sau să fi expus pe persoana în cauză la o acțiune care, prin însăși natura și gravitatea sa, face parte în general din materia penală^[56] (…). Un obiectiv relativ mai mic nu poate elibera o infracțiune de caracterul ei penal intrinsec^[57] (…). Acest lucru nu împiedică adoptarea unei abordări cumulative dacă analiza separată a fiecărui criteriu nu permite să se ajungă la o concluzie clară cu privire la existența unei acuzații în materie penală^[58] (…)”.

Așadar, simplul fapt că o contravenție nu constituie infracțiune în sensul reglementării interne nu este determinant, întrucât noțiunea de acuzație în materie penală, inclusiv aceea de infracțiune, prezintă un înțeles propriu în sistemul CEDO, constituind noțiuni autonome a căror înțelegere se face potrivit dispozițiilor convenționale așa cum sunt interpretate în jurisprudența instanței europene^[59].

Cu titlu exemplificativ, au fost reamintite și considerentele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, potrivit cărora „chestiunea aplicabilității art. 6 în cadrul procedurii în litigiu, Curtea constată în primul rând că informațiile oferite de dreptul intern, care nu dă o nuanță „penală” contravenției pentru tulburarea ordinii publice care i-a adus o amendă reclamantei, nu au decât o valoare relativă și nu sunt, așadar, decisive^[60](…). În acest sens, norma se adresează tuturor cetățenilor, nu unui grup determinat cu statut special^[61] (…). De asemenea, amenda aplicată reclamantei nu avea ca obiect reparația materială a unui prejudiciu, ci în esență să împiedice repetarea unor acțiuni similare^[62] (…). Aceasta avea, așadar, caracterul punitiv prin care se deosebesc, de regulă, sancțiunile penale^[63] (…).” și că „așa cum observă Guvernul în mod întemeiat, reclamanta nu mai risca o pedeapsă cu închisoarea la vremea producerii faptelor. Acest fapt nu este totuși decisiv, în sine, în sensul aplicabilității sub aspect penal a art. 6 din Convenție (…) Curtea consideră că natura generală a dispoziției legale încălcate în speță de către reclamantă, precum și obiectivul disuasiv și punitiv al sancțiunii aplicate sunt suficiente pentru a demonstra că infracțiunea în litigiu avea caracter penal în sensul art. 6 din Convenție, care este, așadar, aplicabil^[64]”.

Date fiind aceste considerații, s-a apreciat de către formatorul Institutului Național al Magistraturii^[65] că, „odată îndeplinite în cazul contravenției sancționate prin procesul-verbal litigios criteriile stabilite de instanța din Strasbourg pentru a reține incidența unei acuzații în materie penală, devine aplicabilă inclusiv garanția prezumției de nevinovăție prevăzută de art. 6 par. 2 din Convenție. În egală măsură, atunci când respectivele criterii nu reies a fi îndeplinite pentru o anumită contravenție, garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil – latura penală nu sunt relevante pentru procesul respectiv”.

Totodată, instanța din Strasbourg a observat că „instanțele sesizate prin contestațiile acestora au așteptat ca ei să răstoarne prezumția de legalitate și de temeinicie a proceselor-verbale de contravenție prin proba contrară faptelor consemnate de polițistul rutier. Nu este surprinzătoare o asemenea abordare din partea instanțelor naționale, în măsura în care regimul juridic național aplicabil contravențiilor este completat prin dispozițiile Codului de procedură civilă, căruia i se aplică, în materie de probe, principiul potrivit căruia sarcina probei revine celui care supune o pretenție judecății (…)”^[66].

Deși reclamanții au pretins în acest context o atingere adusă dreptului lor la respectarea prezumției de nevinovăție, totuși Curtea a arătat că nu subscrie la această opinie, reamintind că „în materie de circulație rutieră, a precizat că art. 6 § 2 nu se opune aplicării unui mecanism care nu face altceva decât să instaleze o prezumție relativă de conformitate a unui proces-verbal la realitate, prezumție fără care ar fi practic imposibilă pedepsirea încălcărilor cu privire la circulația rutieră^[67] (…)”, respectiv că „orice sistem juridic operează cu prezumții de fapt sau de drept (…). Convenția nu se opune în principiu acestui fapt, dar că aceasta obligă statele contractante, în materie penală, să nu depășească un anumit prag. În special, art. 6 § 2 impune statelor să aibă în vedere aceste prezumții în limite rezonabile, ținând cont de gravitatea faptelor și păstrând dreptul la apărare^[68] (…)”^[69].

În acest context, respingând cererile cu care a fost învestită, instanța de la Strasbourg a reținut, în raport de jurisprudența instanțelor din România, că prezumția de răspundere a reclamanților stabilită prin procesul-verbal este relativă și proba contrară poate fi adusă de persoanele în cauză prin intermediul oricărui element de probă admis de legislația națională, respectiv că reclamanții au posibilitatea de a contesta legalitatea și temeinicia proceselor-verbale în litigiu în fața instanțelor cu jurisdicție deplină, care erau astfel competente să le anuleze, dacă le considerau nule sau neîntemeiate^[70].

Așadar, Curtea nu exclude valoarea probantă a unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, acceptând conferirea în beneficiul unui astfel de act juridic a unei prezumții de temeinicie, dacă aceasta este relativă și permite persoanei interesate să facă proba contrară prin intermediul oricărui mijloc de probă admis de legislația națională în procesul de contestare a sa în fața unei instanțe având plenitudine de jurisdicție sau competență.

Totodată, în cadrul întâlnirii organizate la București^[71], s-au amintit cele statuate de către Curtea Constituțională prin decizia nr. 70 din 21 februarie 2013^[72], potrivit cu care „procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acestuia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de a administra tot probatoriul necesar stabilirii adevărului”.

În sens similar, prin decizia nr. 285 din 4 mai 2017^[73], instanța de contencios constituțional a arătat că „utilizarea de către legiuitor a noțiunii de «contravenient» nu are semnificația înfrângerii prezumției de nevinovăție consacrate de art. 23 alin. (11) din Constituție. De asemenea, Curtea a reținut că „din procedura de soluționare a plângerii împotriva procesului-verbal de stabilire și sancționare a contravenției nu rezultă răsturnarea sarcinii probei, ci, mai degrabă, exercitarea dreptului la apărare. Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate, însă, atunci când este formulată o plângere împotriva acesteia, este contestată chiar prezumția de care se bucură. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal. Cel care a formulat plângerea nu trebuie să își demonstreze propria nevinovăție, revenind instanței de judecată obligația de a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului”.

Pe aceeași linie de argumentare, în decizia nr. 1096 din 8 septembrie 2009^[74], Curtea Constituțională a reținut că „instanțele de judecată nu pot face aplicarea strictă a regulii onus probandi incumbit actori, ci, din contră, chiar ele trebuie să manifeste un rol activ pentru aflarea adevărului din moment ce contravenția intră sub incidența art. 6 din Convenție.”.

În decizia nr. 726 din 24 iunie 2008^[75] pronunțată de aceeași instanță s-a reținut că „persoana împotriva căreia s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției nu este pusă în fața unui verdict definitiv de vinovăție și de răspundere, ci doar în fața unui act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege”.

În sens similar, instanța de contencios constituțional a susținut în decizia nr. 197 din 9 aprilie 2019^[76] că „referitor la problema garanțiilor similare dreptului penal în materie contravențională, Curtea constată, în acord cu instanța de la Strasbourg, că, deși le este permis statelor să nu sancționeze unele infracțiuni sau/și să le elimine ori să dispună o sancțiune pe cale administrativă mai degrabă decât pe cale penală, autorii comportamentelor considerate contrare legii nu trebuie să se găsească într-o situație defavorabilă pentru simplul fapt că regimul juridic aplicabil în materie contravențională este diferit de cel aplicabil în materie penală”.

Au fost reamintite și considerentele deciziei nr. 4 din 30 ianuarie 2017^[77] pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit cărora „67. Spre deosebire de procesul-verbal întocmit de agentul constatator pe baza constatărilor personale, care se bucură de prezumția de autenticitate și veridicitate, procesul-verbal întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu beneficiază de această prezumție, sarcina probei revenind în totalitate emitentului procesului-verbal, care are obligația să pună la dispoziția instanței de control contravențional înregistrările și toate înscrisurile întocmite în baza lor. (…) 73. Prin urmare, în cazul faptelor contravenționale stabilite cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic, sarcina probei temeiniciei procesului-verbal de contravenție este pusă în sarcina organului din care face parte agentul constatator, care trebuie să dovedească împrejurarea că situația de fapt consemnată în cuprinsul acestuia corespunde adevărului. În lipsa acestor probe nu este răsturnată prezumția de nevinovăție a contravenientului”.

S-a conchis că, în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale în materie, „instanței de judecată îi incumbă un rol activ mai accentuat în acest domeniu în raport de celelalte procese care se judecă potrivit Codului de procedură civilă, având obligația să administreze probatoriul necesar stabilirii adevărului.

Totuși, în măsura în care o faptă săvârșită în realitatea concretă constituie contravenție presupune în mod esențial și un aspect de temeinicie, implicând și stabilirea unei situații de fapt, astfel că valoarea probantă a procesului-verbal de constatare a contravenției și aplicare a sancțiunii va fi apreciată în ansamblul probelor administrate cu ocazia judecării plângerii contravenționale”^[78].

Apreciem oportun să amintim că prin Minuta Întâlnirii profesionale de unificare a practicii judiciare în materia contenciosului administrativ și fiscal desfășurată online la data de 4 noiembrie 2021 la nivelul Curții de apel București și al instanțelor arondate pe trimestrele I, II și IV 2021^[79] s-a antamat problema sarcinii probei în cazul plângerilor contravenționale în care fapta prevăzută de art. 100 alin. (3) lit. b)^[80] a fost constatată de agentul constatator ex propriis sensibus.

Dacă, într-o opinie, s-a apreciat că trebuie respinsă plângerea contravențională, în situația în care petentul nu dovedește prin probatoriul administrat netemeinicia actului sancționator, într-o a doua opinie s-a considerat că trebuie admisă plângerea contravențională, în situația în care agentul constatator nu a depus diligențe pentru identificarea unui martor ocular la săvârșirea faptei, punându-l astfel pe petent în imposibilitate de a dovedi netemeinicia actului sancționator.

Cu unanimitate de voturi s-a opinat în sensul opiniei potrivit căreia sarcina probei revine întotdeauna petentului-contestator, care are obligația de a răsturna prezumția de legalitate și temeinicie a actului constatator a sancțiunii contravenționale aplicate de agentul constatator.

S-a reținut că, deși în materia contravențiilor privind circulația pe drumurile publice sunt aplicabile garanțiile din materia penală, inclusiv prezumția de nevinovăție, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul unei persoane de a fi prezumată nevinovată și de a solicita acuzării să dovedească faptele ce i se impută nu este absolut, din moment ce prezumțiile bazate pe fapte sau legi operează în toate sistemele de drept și nu sunt interzise de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în măsura în care statul respectă limite rezonabile, având în vedere importanța scopului urmărit, dar și respectarea dreptului la apărare

Prin urmare, nu este contrară jurisprudenței CEDO prezumția de legalitate si temeinicie de care se bucură procesele verbale de contravenție întocmite pe baza propriilor constatări ale agentului constatator, revenind petentului obligația de a face proba contrarie celor reținute în cuprinsul procesului verbal de contravenție, cu condiția ca persoana sancționată să aibă dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001) în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă și să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situația de fapt din procesul verbal nu corespunde modului de desfășurare al evenimentelor.

Sarcina instanței de judecată este de a respecta limita proporționalității între scopul urmărit de autoritățile statului de a nu rămâne nesancționate acțiunile antisociale prin impunerea unor condiții imposibil de îndeplinit și respectarea dreptului la apărare al persoanei sancționate contravențional.

Prin urmare, dacă săvârșirea contravenției se constată nemijlocit de către agentul constatator, abilitat în acest sens prin actul normativ de stabilire a contravenției, reținând că procesul-verbal de constatare are forță probantă până la dovada contrară, s-a concluzionat că actul constatator va fi anulat numai în situațiile în care petentul dovedește existența unei situații de fapt diferite de cea consemnată de agentul de poliție.

O altă problemă care a fost antamată a fost cea privind competența de soluționare a plângerii contravenționale formulate împotriva procesului-verbal de contravenție întocmit în temeiul O.U.G nr. 195/2002, în situația în care se constată producerea unor accidente de circulație, ca urmare a interpretării diferite a prevederilor art. 118 alin. (1) din O.U.G nr. 195/2002^[81].

Într-o optică, s-a dispus în sensul declinării competenței teritoriale în favoarea judecătoriei de la locul săvârșirii faptei, iar într-o altă viziune, s-a avut în vedere instanța de la locul încheierii procesului-verbal de contravenție.

În cadrul întâlnirii, s-a concluzionat în sensul declinării competenței de soluționare a cauzei, având ca obiect plângere contravențională cu accident rutier, în cazul în care fapta a fost constatată de agentul de poliție, ca urmare a declarațiilor părților date la biroul de accidente ușoare, în favoarea judecătoriei în a cărei rază de competență a fost săvârșită fapta contravențională.

În același sens s-a stabilit și prin Minuta întâlnirii de practică neunitară din data de 25.11.2019 organizată la nivelul Curții de Apel București și al instanțelor arondate pe trimestrul IV 2019, în această materie.