Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 28/2017 (M. Of. nr. 378/22.05.2017): Art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În M. Of. nr. 378 din 22 mai 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 28/2017 din 24 aprilie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă şi canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică?

– noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituţie publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006)?”.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„Art. 2 („Semnificaţia unor termeni”)

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(…)

b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

I. Titularul şi obiectul sesizării

1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 3 noiembrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 391/36/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu următoarelor chestiuni de drept:

„- în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă şi canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică?

– noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituţie publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006)?”

X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

45. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Cu privire la prima întrebare:

46. „În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se poate considera că furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 şi Legea nr. 51/2006, este o autoritate publică?”

47. Definiţia „autorităţii publice” cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este importantă şi necesară în scopul calificării unei entităţi ca fiind emitenta actului administrativ atacat sau a refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri.

48. Pentru a avea calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, pârâta/pârâtul trebuie să fie emitenta/emitentul actului, conform art. 13 – „Citarea părţilor, relaţii”, din legea sus-menţionată.

49. Obiectul acţiunii de fond îl reprezintă refuzul autorităţii fiscale centrale de a da curs cererii reclamantei, societate comercială pe acţiuni şi titulară a contractului de delegare a Gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare din judeţul T., prin care s-a solicitat eşalonarea la plată a debitelor pe care aceasta le are la buget, fără constituirea de garanţii, în temeiul art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011.

50. Aceste dispoziţii legale prevăd o excepţie de la regula constituirii unei garanţii, arătând că instituţiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002, precum şi prin Legea nr. 273/2006, după caz, nu constituie garanţii.

51. Litigiul care se poartă între societatea comercială şi autoritatea fiscală este întemeiat pe dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

52. Niciun moment nu a fost analizată, în cadrul litigiului de fond, cererea contribuabilului societate comercială, din perspectiva încadrării acestuia în noţiunea de autoritate publică asimilată şi a actelor emise sau încheiate de un furnizor al serviciului public de apă şi canalizare, deoarece acesta poate acţiona atât în calitate de persoană juridică civilă, cât şi în calitate de persoană de drept administrativ.

53. Din această perspectivă rezultă că actele încheiate de furnizorul serviciului de apă şi canalizare constituit în societate pe acţiuni nu sunt întotdeauna acte administrative, deşi se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

54. Împrejurarea că societatea comercială poate fi asimilată unei autorităţi publice este lipsită de consecinţe practice în litigiul pe care instanţa de trimitere îl are de soluţionat, deoarece nu lămureşte problema încadrării contribuabilului în excepţia prevăzută la art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011.

55. Din această perspectivă rezultă că prima întrebare este inadmisibilă, sesizarea sub acest aspect urmând a fi respinsă ca atare, pentru neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui raport de dependenţă între soluţionarea pe fond a cauzei pendinte şi lămurirea chestiunii de drept invocate.

B. Cu privire la cea de-a doua întrebare:

56. „Noţiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituţie publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006?”

57. Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc „autoritatea publică” ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, şi asimilează noţiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public.

58. Pe de altă parte, art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011 exceptează de la regula constituirii unei garanţii instituţiile publice, astfel cum sunt definite de Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006.

59. Dispoziţiile Legii nr. 500/2002 nu au legătură cu speţa dedusă judecăţii, definind instituţiile publice centrale, respectiv Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, indiferent de modul de finanţare al acestora, motiv pentru care referirea la acest act normativ urmează să fie îndepărtată din conţinutul întrebării.

60. Analizând prevederile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, incidente cauzei, se constată că acestea prevăd că sunt instituţii publice locale: „comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora;”.

61. Dacă din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autorităţile publice, indiferent de rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmează să acţioneze în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde în categoria generică de „instituţii publice” numai anumite entităţi, adică unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora.

62. Pentru categoria serviciilor publice, Legea nr. 273/2006 a introdus o condiţie specială, şi anume, subordonarea faţă de unităţile administrativ-teritoriale: comune, oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti.

63. Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă că noţiunea de „autoritate publică” din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este similară cu cea de „instituţie publică” din cuprinsul Legii nr. 273/2006.

64. Legea nr. 273/2006 a introdus o noţiune autonomă, având drept suport serviciile publice despre care face vorbire şi Legea nr. 554/2004, însă nu în orice condiţii, ci numai dacă sunt în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.

65. Răspunsul la cea de-a doua întrebare formulată de autorul sesizării este, aşadar, în mod firesc, negativ, noţiunile nefiind similare.

66. În raport cu cele prezentate mai sus, chestiunea care poate conduce la dezlegarea pricinii este aceea dacă furnizorul serviciului public de apă şi canalizare, constituit în societate comercială pe acţiuni, este o instituţie publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2011, şi dacă se află în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale acţionare, care au înfiinţat societatea.

67. Or, analiza existenţei/inexistenţei subordonării o poate face numai completul care soluţionează recursul, în baza probelor administrate în cauză, nefiind o chestiune de drept care să necesite pronunţarea unei hotărâri preliminare.