Cum a devenit abuzul în serviciu cea mai frecventă infracţiune de corupţie

Situaţia poate fi verificată prin accesarea site-ului www.legislationlines.org şi consultarea conţinutul codurilor penale europene şi în mod deosebit cele ale ţărilor est-europene.

În niciunul dintre aceste coduri nu veţi întâlni o normă de incriminare atât de extinsă ca din Codul penal român.

Spre exemplificare vom face trimitere la codurile penale consultate.

Codul penal maghiar (anul 2012) face distincţia între abuzul de autoritate al funcţionarului public (art. 305) şi abuzul de funcţia publică, săvârşit de orice persoană însărcinată cu o funcție publică (art. 306), ambele pedepsite cu închisoare de cel mult 3 ani.

În ambele cazuri fapta constituie infracţiune numai dacă funcţionarul public, în scopul de a provoca un dezavantaj ilegal altei persoane sau de a obține un avantaj ilegal, încalcă atribuțiile sale oficiale, depășește autoritatea sa oficială, sau abuzează altfel poziția de autoritate iar persoana însărcinată cu o funcție publică, în acelaşi scop, încalcă îndatoririle ce decurg din funcția publică, depășește competența sa care decurge din funcția publică; sau abuzează altfel poziția sa care decurge din funcția publică.

Codul penal bulgar (în anul 1968 revizuit în 2010) sub denumirea „Abuzuri” incriminează forma tip a infracţiunii constând în fapta funcţionarului care încalcă sau nu își îndeplinește îndatoririle sale oficiale, sau depășește puterile sau drepturile sale, în scopul de a dobândi un beneficiu pentru sine sau pentru altul, sau de a provoca altuia daune cu consecințe dăunătoare semnificative, pedeapsa fiind privare de libertate de până la cinci ani instanţa putând aplica şi interzicerea de a ocupa o funcţie publică.

Forma agravată a acestei infracţiuni săvârşită de o persoană care ocupă o poziție oficială responsabilă, este pedepsită cu privarea de libertate de la unu la opt ani şi instanța poate pronunța privarea de dreptul de a ocupa o funcţie publică.

Când fapta a avut consecinţe deosebit de grave pedeapsa este privarea de libertate de la trei la zece ani şi privarea de dreptul de a ocupa o funcţie publică.

Când fapta este în legătură cu exercitarea controlului asupra producției, prelucrării, depozitarii, comercializării în interiorul țării, sau cu importul, exportul, tranzitul de droguri și precursori, pedeapsa este privarea de libertate de până la zece ani, în conformitate cu alineatul (1) și timp de trei până la cincisprezece ani, în conformitate cu alineatul (2).

Codul penal al Republicii Cehia incriminează în art. 329 „Abuzul de competență al funcționarului public” constând în fapta funcționarului public, care, cu intenția de a provoca daune sau de a aduce o altă atingere gravă ori de a obține pentru sine sau pentru un alt profit nejustificat,își exercită competența într-un mod contrar unei alte reglementări legale, depășește competența sa, sau nu îndeplinește o obligație care decurge din competența sa, pedeapsa fiind închisoare de la un an la cinci ani sau la interzicerea dreptului de a ocupa o asemenea funcţie.

Codul penal al Republicii Croaţia (anul 1997 modificat în 2003) incriminează în art. 329 „abuzul de serviciu și de autoritatea oficială”) ca fiind fapta unei persoane oficiale^[14] care abuzează de biroul sau autoritatea sa oficială şi depășește limitele autorității sale oficiale sau nu-și îndeplineşte obligaţiile pentru a procura pentru sine sau pentru o altă persoană fizică sau juridică câștiguri nepermise altele decât cele pecuniare sau dăunează administrarea unei alte persoane, se pedepsește cu amendă sau cu închisoare de cel mult trei ani.

Infracţiunea este agravată dacă făptuitorul obţine pentru sine sau pentru o altă persoană fizică sau juridică câștiguri pecuniare, caz în care infracțiunea se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani, iar dacă infracțiunea are ca rezultat un câștig pecuniar considerabil, făptuitorul se pedepsește cu închisoare de la 3 la 15 ani.

Codul penal al Republicii Estonia (anul 2001 revizuit în 2017) incriminează „abuzul de autoritate”costând fapta unui funcționar care utilizează în mod ilegal o armă, un echipament special sau uzează de violență în timpul efectuării îndatoririle sale oficiale, fapta fiind pedepsită cu pedeapsă pecuniară sau de la 1 la 5 ani închisoare

Codul penal polonez revizuit în 2004 incriminează în art. 227-231 acţiuni sau inacţiuni abuzive ale funcţionarilor publici prin determinarea detaliată a conduitei infracţionale, doar dimensiunea textului fiind un impediment pentru redarea acestuia.

Vom reproduce însă incriminarea din Codul penal al Republicii Kosovo deoarece acesta a fost redactat de specialişti ai misiunii europene în Kosovo.

Codul incriminează în art. 339 ca infracţiune de abuz în serviciu fapta unui funcţionar oficial care, cu intenţia de a obţine un beneficiu material ilicit pentru sine sau pentru altul sau pentru o organizaţie economică sau de a prejudicia pe altul sau pe o organizaţie economică, abuzează de funcţia sa oficială, depăşeşte limitele atribuţiilor sale sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle, fiind pedepsit cu închisoare de până la un an.

Când infracţiunea amintită mai sus are ca rezultat un prejudiciu în valoare de peste 2.500 EUR sau o încălcare gravă a drepturilor unei persoane, autorul va fi pedepsit cu închisoare de până la trei ani.

Când infracţiunea prevăzută la alineatul 1 are ca rezultat un beneficiu material în valoare de peste 5.000 EUR, autorul va fi pedepsit cu închisoare de la un an la opt ani

Ca o concluzie a acestor reglementări observăm că toate aceste coduri au adoptat o definire a conduitelor abuzive ale funcţionarilor publici sub denumiri diferite: ca abuz în serviciu, abuz de autoritate, abuzul de competenţă, dare au condiţionat incriminarea de obţinerea uni folos material pentru sine au pentru altul, sau i-au dat un caracter subsidiar în raport cu alte infracţiuni mai grave.

Niciunul din aceste coduri nu cunoaşte categoria infracţiunilor de serviciu şi nu extinde incriminarea în sectorul privat precum art. 308 din Codul penal român.

Relaţiile dintre angajat şi angajator nu se rezolvă de codul penal. Noţiunea de funcţionar este similară celei prevăzute de art. 175 C. pen., cuprinzând atât persoanele alese în funcţii publice cât şi cele numite sau angajate în funcţii publice sau de interes public, precum şi funcţionarii internaţionali, sau judecătorii sau arbitri internaţionali.

Pentru că în redactarea proiectului actualului Cod penal autorii acestuia au arătat în expunerea de motive^[15] că s-au inspirat din codurile penale ale unor state europene cu veche tradiţie democratică vom recurge şi la rezumarea incriminărilor din unele din aceste coduri.

Codul penal portughez (versiunea 2015) incriminează în secţiunea „Despre abuzul de autoritate”, în art. 378 – Violarea domiciliului de către funcționar; în art. 379 Mita; în art. 380 Folosirea forţei publice împotriva executării legii sau ordinului legal, în art. 381 – Refuzul de a coopera şi doar în art. 382 – Abuzul de putere.

Abuzul de putere este fapta funcționarului care, în afara cazurilor amintite mai sus, abuzează de putere sau încalcă îndatoririle inerente funcţiilor sale, cu intenţia de a obţine, pentru sine sau pentru un terţ, un beneficiu ilegitim sau sa cauzeze prejudiciu altei persoane, fiind pedepsit cu închisoare de pana la 3 ani sau cu amenda, daca nu i se cuvine o pedeapsa mai grava în virtutea altei dispoziţii legale.

Infracţiunea este condiţionată de săvârşirea faptei cu intenţia de a obţine, pentru sine sau pentru un terţ, un beneficiu ilegitim sau sa cauzeze prejudiciu altei persoane şi are un caracter subsidiar faţă de alte infracţiuni mai grave.

Codul penal spaniol din 1994 amendat în 2013 nu cuprinde o incriminare a infracţiunilor de serviciu ci în secţiunea intitulată de „Încălcarea datoriei de către funcţionarii publici şi alte conduite neadecvate” se incriminează fapta funcţionarului public care ştiind că este incorect, dă o rezoluţie arbitrară într-o problemă administrativă, caz în care va fi pedepsit cu decăderea specială din postul sau funcţia publică, pe o perioadă de la 7 la 10 ani (art. 404) sau fapta funcţionarului public care în exercitarea competenţei sale, ştiind că este ilegal, propune, numeşte sau dă dreptul pentru exercitarea unei anumite sarcini publice o persoană, fără a fi îndeplinite cerinţele legale stabilite, caz în care fapta sa va fi pedepsită cu amendă de la 3 la 8 luni şi suspendarea din postul sau funcţia publică pe o perioadă de la 6 luni la 2 ani (art. 405). Cu aceeaşi pedeapsă este pedepsită şi persoana care acceptă propunerea numirea sau acceptă dreptul de a exercita o sarcină publică în condiţiile amintite mai sus (art. 406).

Nu există o normă de incriminare a abuzului în serviciu asemănătoare celei din Codul penal român.

Codul penal francez (versiunea 2016) incriminează în Titlul III capitolul II intitulat „Atingeri aduse administraţiei publice comise de persoane ce exercită o funcţie publică, în Secţiunea 1: „Despre abuzurile de autoritate orientate împotriva administraţiei” iar în Secţiunea 2 „Abuzurile de autoritatea comise contra particularilor”.

Abuzurile de autoritate orientate împotriva administraţiei (art. 432-1 la 432-3) privesc fapte abuzive comise de „persoanele depozitare a autorităţii publice” în exercitarea atribuţiilor lor care fie împiedică executarea legii, fie după ce au fost înștiințați de încetarea funcţiei lor, continuă să exercite atribuţiile acestei funcţii.

Abuzurile de autoritatea comise de funcţionari publici contra particularilor cuprind în 5 paragrafe „Atingeri aduse libertăţii individuale” (art. 432-4 la 432-6); „Despre discriminări” (art. 432-7); „Atingeri aduse inviolabilităţii domiciliului” (art. 432-8); „Atingeri aduse secretului corespondenţelor „(432-9) „De lapidarea” art. 432-100.

Nu există nicio incriminare similară abuzului în serviciu definită printr-o normă cadru sau cu caracter subsidiar, toate conduitele abuzive ale funcţionarilor publici (persoane depozitare ale autorităţii publice sau însărcinate cu o misiune din serviciul public) fiind descrise prin acţiuni sau inacţiuni descrise în cuprinsul normei de incriminare.

Codul penal al Republicii Federale Germania (1971 amendat în 2013) incriminează în capitolul 30 intitulat „Infracţiuni de serviciu”; primirea de foloase necuvenite; corupţia; darea de foloase necuvenite; darea de mită; corupţia şi darea de mită cu consecinţe deosebit de grave; neglijenţa în serviciu; răsplata acordată judecătorilor de arbitraj; pedeapsa privind averea şi măsura confiscării în vederea recuperării cu sferă lărgită;încălcarea legii; cercetarea abuzivă în vederea obţinerii unei declaraţii; urmărirea penală a unei persoane nevinovate; certificarea falsă; majorarea ilegală a taxelor; majorarea ilegală a impozitelor; reţinerea ilegală a unor sume de bani; abuzul de încredere în timpul unei deplasări în interes de serviciu; divulgarea secretului privind impozitele; trădarea părţilor şi instigarea unui subordonat la comiterea unei infracţiuni.

Nici Codul penal german nu cuprinde vreo normă de incriminare a abuzului în serviciu similară celei din Codul penal român.

Exemplele ar putea continua, dar credem că cele menţionate până acum ilustrează elocvent caracterul singular al normei de incriminare prevăzută de art. 297 din Codul penal român şi implicit caracterul deficitar al incriminării prin norme juridice în alb (norme cadru), în contradicţie cu principiul legalităţii incriminărilor şi pedepselor.

 VII. Ce mai zic unii şi alţii

Comisia de la Veneția a recomandat o reglementare clară în Codul Penal a abuzului de putere și a abuzului în serviciu.

„Comisia susține că asemenea prevederi penale generale sunt foarte problematice, atât cu privire la cerințele calitative ale articolului 7 al CEDO, cât și la alte cerințe fundamentale conform principiului suveranității legislative, precum previzibilitatea și acuratețea juridică și susține, de asemenea, că acestea sunt în mod special vulnerabile la manevre politice abuzive (conform Liivik v. Estonia, 25 iunie 2009) […] 102. Pe această bază, Comisia de la Veneția considera prevederile penale naționale cu privire la abuzul în serviciu, excesul de autoritate și expresii similare trebuie interpretate în sens îngust și aplicate cu un prag înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta este de natură gravă, cum ar fi spre exemplu: infracțiuni grave împotriva proceselor democratice naționale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparțialității administrației publice etc”.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa a statuat în mod constant în sensul că principiul legalităţii incriminării obligă autoritățile legislative ale statului să legifereze prin texte precise, lipsite de echivoc. Infracțiunea trebuie să fie clar precizată, altfel spus, pornind de la definirea acțiunilor sau omisiunilor care angajează răspunderea penală, trebuie să fie posibilă definirea acțiunilor sau inacțiunilor care angajează răspunderea penală, chiar dacă această definiție este dată de instanțele care interpretează dispoziția în cauză^[16].

Principiul legalității incriminării și pedepselor este un principiu cardinal al dreptului penal, unul dintre fundamentele statului democratic, o aplicare particulară a principiului fondator al oricărui stat de drept, acela de a avertiza înainte de a lovi^[17].

Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei prin Rezoluţia nr. 1950(2013), „îndeamnă majorităţile aflate la putere din statele membre să se abţină de a abuza de sistemul de justiţie penală pentru persecutarea oponenţilor politici; invită organismele legislative ale acelor state ale căror reglementări penale includ încă dispoziţii generale referitoare la „abuzul în serviciu” să ia în considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispoziţii, în scopul de a limita domeniul lor de aplicare, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneţia”.

^[14] O persoană oficială, atunci când se face referire ca făptuitor al unei infracțiuni, este un funcționar ales sau desemnat la un organ reprezentativ, funcționar public sau persoană care îndeplinește funcții oficiale în organele administrației de stat, autoguvernării locale și administrației, o unitate de Autoguvernarea locală, sistemul judiciar, Curtea Constituțională a Republicii Croația, Procuratura de Stat, Ombudsmanul, Biroul Ombudsmanului pentru Copii, Oficiul președintelui Republicii sau un organism, un birou sau o agenție de Guvernul Republicii Croația și Sabor croat, funcționar judiciar, judecător al Curții Constituționale a Republicii Croația, procurorul de stat al Republicii Croația și adjuncții acestuia, Ombudsmanul Republicii Croația și adjuncții acestuia și Ombudsmanul pentru Copii și adjuncții acestuia sau un notar public. O persoană oficială este, de asemenea, un judecător străin, un arbitru intern sau străin, un funcționar public străin, un reprezentant sau un funcționar al unui organism de reprezentare străină, un funcționar al unei organizații internaționale din care Republica Croația este membră, Reprezentant sau funcționar al unei adunări internaționale la care Republica Croația este membră, precum și un judecător sau un funcționar al unei instanțe internaționale a cărei competență judiciară a recunoscut Republica Croația.