Criteriile domenialității publice în dreptul francez

În Franța, o altă problemă care a iscat controverse a fost aceea prin care bunurile afectate producerii energiei hidroelectrice aparțin sau nu domeniului public? Această problemă a fost pusă în discuție în momentul în care aceste bunuri au fost utilizate de o societate privată, și nu de stat. Această chestiune a fost tranșată de CAA de Bordeaux în Hotărârea din 19 mai 1994, prin care s-a stabilit că, indiferent de cine sunt folosite acele bunuri (persoană publică sau privată), ele rămân în proprietatea publică dacă ele sunt utilizate pentru îndeplinirea unui serviciu public.

Posibilitatea oferită stabilimentelor publice (numeroase și diverse) de fi proprietare ale bunurilor care aparțin domeniului public și uneori ca tot aceste stabilimente să dețină bunuri în proprietatea lor privată nu a iscat decât controverse în jurisprudența franceză. Existând două forme de proprietate în mâinile unei singure persoane, unii confundau bunurile necesare utilizării pentru îndeplinirea unui serviciu public și bunurile proprietate privată sau bunurile destinate realizării unei activități comerciale. Este adevărat că titularul poate fi aceeași persoană, însă fiecare categorie de proprietate se supune unui regim juridic diferit, iar acele bunuri au fost achiziționate pentru îndeplinirea unor misiuni diferite și cu scopuri diferite.

1.2. Criteriul alternativ-dualist: pentru ca un bun să fie încadrat în proprietatea publică, s-a folosit ca și criteriu de delimitare: afectarea acelui bun utilizării tuturor cetățenilor și asigurarea accesului la acesta de către toți cetățenii interesați. În decursul anilor acest criteriu a fost adaptat, fapt pentru care s-a ajuns la ceea ce cunoaștem în zilele noastre: pentru ca un bun să aparțină domeniului acesta trebuie să fie afectat deservirii unui serviciu public.

A. Afectarea unui bun utilizării de către toți cetățenii interesați: a fost primul criteriu care a oferit unui bun destinația de bun public. Inițial acest criteriu și-a găsit consacrarea în jurisprudența franceză, în 1935 (speța fiind aceea de a încadra un cimitir în proprietate privată sau publică). Consiliul de Stat a stabilit că este necesară îndeplinirea unei singure condiții pentru ca un bun să fie considerat ca făcând parte din domeniul public: afectarea utilizării acestuia tuturor, în speță acel cimitir fiind utilizat de către toți cetățenii unei comune, a fost încadrat în domeniul comunal, adică public.

O altă problemă cu care s-a confruntat jurisprudența franceză^[2] a fost aceea de a „afecta” un bun, în mod ocazional, utilizării tuturor cetățenilor: în speță s-a pus problema utilizării unui teren lăsat în paragină de către un cetățean și care nu a fost revendicat ulterior niciodată. Problema survenită în acest caz a fost aceea că accesul la unele străzi din acea comună se putea realiza numai prin folosirea acelui teren, fapt pentru care acel teren a fost încadrat de către autorități în proprietatea publică a acelei comune. La momentul creării unei noi căi de acces, acel teren a reintrat în proprietatea privată a particularului.

B. Afectarea unui bun utilizării pentru satisfacerea unui serviciu public: din secolul al XIX-lea, doctrina a oferit domenialității publice criteriul afectațiunii unui bun pentru satisfacerea unui serviciu public. Acest criteriu nu a fost adoptat de foarte multe texte legale, însă prima consacrare legală a fost propusă de Comisia care a avut ca îndatorire reforma Codului civil și apoi de jurisprudență.

Speța „SOC. LE BÉTON”^[3] a avut o importanță deosebită în includerea terenurilor în domenialitatea publică: una dintre misiunile serviciului public este aceea de a investi și utiliza terenurile care contribuie la funcționarea ansamblurilor portuare (noțiune a domenialității publice globale). Pentru ca un teren să fie considerat amenajament special, acesta trebuie să îndeplinească una dintre următoarele condiții:

1. Situarea geografică a acestuia raportată la fluviu și la canalele de comunicare a rutelor feroviare („acestea fiind de neînlocuit pentru îndeplinirea unui serviciu public, pentru simplul motiv că acestea conferă o anumită comoditate din punct de vedere al situării lor în spațiu ‒ „M.Long”).

2. Amenajamente speciale, însă lipsite de o anumită strălucire: în această categorie sunt încadrate terenurile care fac conexiunea cu căile navigabile, căile ferate sau rutele în care acel amenajament special împreună cu locurile de legătură, constituie portul.

Același raționament ca cel antemenționat a fost aplicat și în cauza „SARL VILLEDIEU” din 1993 privind o parcelă din portul Papeete, loc în care a fost instalată o stație service. Această parcelă de teren a fost destinată folosirii și instalării birourilor de control a portului, acest serviciu fiind de fapt, un element de organizare al ansamblului portuar în concurență cu îndeplinirea serviciului public portuar.

3. Amenajamentul special ‒ noțiune dificil de definit ‒ această noțiune a fost inovația CGPPP, prin care termenul de „amenajament special” a fost transformat în amenajament indispensabil. La baza acestui criteriu a fost cel al amenajamentului special care nu se aplica decât bunurilor afectate unui serviciu public. Scopul acestuia a fost a acela de a extinde sfera domenialității publice. De asemenea, motivul pentru care a fost introdus, a fost acela de a încadra terenurile care au fost folosite ulterior pentru promenadă, fapt pentru care acestea se bucură de o protecție legislativă cu caracter special.

Rolul și conținutul amenajamentului special: analiza oferită de jurisprudență acestui subiect a făcut ca această noțiune să devină una contingentă, fluidă și inexactă, greu de asimilat și aplicat.

Noțiunea de amenajament special în viziunea jurisprudenței

1. Amenajamentul special și afectarea serviciului public^[4]: se poate discuta despre amenajament și domenialitate în cazul hotelului SAINT-ÉTIENNE, pentru simplul motiv că acest imobil a fost amenajat în mod special în categoria imobilelor care ajută la realizarea unui serviciu public în acel oraș.

Un alt edificiu care a fost inclus în domeniul public a fost clădirea Palatului de Justiție din Paris, clădire care a fost afectată îndeplinirii serviciului public al justiției^[5]. Acest criteriu a cuprins și următoarele bunuri: halele publice^[6], clădirile destinate școlilor și funcționarea acestor locuri^[7], casele de tineret și de cultură^[8], stadioanele municipale^[9], sălile municipale destinate activităților culturale ale orașelor^[10], castelele deschise publicului^[11].

Per a contrario, nu au fost incluse în amenajamentul special: parcelele expropriate pentru realizarea unui canal pentru satisfacerea nevoilor agricole minimale^[12].

Noțiunea de amenajament indispensabil: după o insecuritate juridică creată de definirea neclară a serviciului special, CGPPP a substituit această noțiune cu cea de amenajament indispensabil. Această înlocuire a avut loc la inițiativa Comisiei de reformare a codului civil. Noua definiție a amenajamentului avea următoarea formă: amenajament particular adaptat în mod exclusiv și esențial la scopul individual al serviciului pe care îl deservește”.

Această nouă interpretare le oferea judecătorilor posibilitatea să interpreteze și să aplice noțiunea de domenialitate publică (un bun devenea proprietate a domeniului public, chiar dacă nu era legat, în mod exclusiv, de un serviciu public). Exemplele cele mai relevante din Franța sunt următoarele: sălile de judecată sau sălile în care se desfășoară ceremoniile de căsătorie.

Teoria accesorialității: această teorie trebuie distinsă de procesul de accesiune inclus în art. 552 alin. (1) din Codul civil privind proprietatea, asta deoarece accesiunea reprezintă un mod de dobândire al dreptului de proprietate, însă teoria accesorialității nu reprezintă un mod de dobândire al dreptului de proprietate. Ea se aplică unui drept de proprietate existent, iar o condiție esențială pentru ca aceasta să își găsească aplicabilitatea este ca bunul să aibă ca titular al dreptului de proprietate o persoană de drept public^[13].

Această teorie a accesorialității își găsește două aplicabilități: una materială și una funcțională. Trebuie să menționăm faptul că accesorialitatea unui bun în domeniul public se supune acelorași reguli ca cele din dreptul privat. Din punct de vedere material, accesorialitatea răspunde unei nevoi clare, anume aceea că un bun care este considerat accesoriu unui bun principal, este legat din punct de vedere fizic de acesta, fiind considerate un întreg indisociabil.

O a doua justificare a teoriei accesorialității este cea a funcționalității unui bun: aceasta deoarece accesoriul concură la servirea afectațiunii lui pentru existența bunului principal.

Domenialitatea globală și domenialitatea virtuală

Pentru a simplifica această problemă, CE a reținut două sisteme, care permit extinderea în spațiu și în timp a câmpului de aplicare a domenialității publice: domenialitate globală și virtuală. Chiar dacă CGPPP nu a făcut mențiune expresă despre aceste noțiuni, nu înseamnă că acestea și-au pierdut aplicarea.

Domenialitate globală: divizibilitatea în spațiu ‒ la baza acestei teorii a stat teoria accesorialității, care a oferit criteriul funcționalității utilității. Atunci când un serviciu public este exercitat de o întreprindere determinată, jurisprudența oferă același regim domenialității publice formată din terenuri și instalații incluse în aceste întreprinderi. O altă situație este cea în care unele bunuri din domeniul public nu sunt fixe, însă sunt afectate deservirii unui serviciu public. Altfel spus, aceste bunuri sunt înglobate în domenialitatea publică unde ele sunt considerate un element de organizare al ansamblului bunurilor care sunt destinate utilizării de către toți cetățenii și satisfacerii unui serviciu public.

Această extindere se aplică, de exemplu, locurilor de parcare din interiorul incintelor spitalelor, locurilor cu destinație comercială (piețe), gări, terenuri destinate întreprinderilor portuare, școlilor, facultăților .

Domenialitate virtuală: continuitatea în spațiu: jurisprudența tradițională pretindea ca pentru ca un amenajament special să fie inclus în domenialitatea publică, acesta trebuie să fie realizate în acest scop și nu doar pentru a fi destinat numai în acest scop. O schimbare importantă a intervenit prin Hotărârea CE, 6 mai 1985 „Eurolat”, iar Înalta Curte a decis că un teren aparține unei colectivități publice și este destinat în a fi amenajat pentru a avea acest efect și „de a fi supus principiilor domenialității publice”. Anticipând asupra amenajamentelor speciale acestea sunt considerate repere, însă rămân insuficiente pentru a se forma un precedent.

O speță din practica juridică franceză^[14], relevantă pentru cele relatate anterior, este cea potrivit căreia Cinemateca franceză a fost considerată ca făcând parte din domeniul public ‒ inițial aceasta a fost realizată din venituri private ale unei familii înstărite, însă aceasta cu timpul a ajuns să satisfacă serviciul public cultural, misiune pe care aceasta nu a îndeplinit-o la începuturi. Imobilul în care se desfășura această activitate a fost vândut și lăsat în paragină. Ulterior, autoritățile franceze l-au reabilitat din bani publici cu scopul ca în interiorul acestei clădiri să se desfășoare un serviciu public. Fapt pentru care acest imobil a fost introdus în proprietatea publică, deoarece prin acesta se exercită un serviciu public, iar imobilul în sine face obiectul unui amenajament special.