Consiliul Europei în lupta antiteroristă (II)

Introducere

Consiliul Europei reprezintă cea mai importantă organizație a continentului în ceea ce privește drepturile omului^[1]. Ea cuprinde 47 de state membre^[2], inclusiv cele 27 ale Uniunii Europene.  Statele membre ale Consiliului Europei sunt semnatare ale Convenției Europene pentru Drepturile Omului.

Având în vedere că principalul scop al Consiliului Europei îl reprezintă promovarea drepturilor omului și a statului de drept, se ridică următoarea întrebarea firească: „De ce ar trebui acesta să se implice în lupta antiteroristă?”  Un răspuns pertinent la problema ridicată l-a oferit profesorul Cristian Jura care cataloghează actele teroriste drept grave amenințări la adresa valorilor promovate de Consiliul Europei^[3].

În spatele unei recomandări a Consiliului Europei sau a încheierii unei convenții multilaterale, se află de cele mai multe ori un eveniment de natură teroristă care alarmează statele și le fac să întreprindă demersuri legate de prevenirea acestora în viitor.

O astfel de recomandare este și cea din 23 octombrie 1972 (Recomandarea nr. 684), care a fost adoptată pe fondul atentatului terorist de la Munchen^[4]. Adunarea Parlamentară condamna amplificarea fenomenului terorist nu doar în Europa, ci și în întreaga lume, dând ca exemplu tragedia de la Munchen.

Este reiterat, de asemenea, că actele teroriste sunt într-un dezacord total cu valorile și tradițiile europene și că revine guvernelor responsabilitatea de a pune capăt acestui fenomen pestilent. Cu toate că responsabilitatea statelor este individuală în ceea ce privește fenomenul terorist, acestea sunt invitate să conlucreze ca un organism indivizibil sub auspiciile Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.

Soluția propusă este dezirabilă, deoarece Comitetul de Miniștri ar putea preveni acțiunile individuale vacilante ale statelor membre, care s-ar putea concretiza uneori în manifestări vindicative.

Recomandarea nr. 684 este importantă și pentru aceea că vituperează conduita unor guverne care acordă stipendii grupărilor teroriste. Prin această luare de poziție, Consiliul Europei scoate din zona teoriei conspirației faptul că state democratice și independente comit cu turpitudine acte de finanțare a terorismului.  Pe lângă finanțarea directă sau indirectă a terorismului, mai sunt deconspirate, în mod oficial, și alte modalități de susținere a acestui fenomen și anume pregătirea de focare teroriste și oferirea unui refugiu membrilor grupărilor teroriste.

Astfel, se poate trage concluzia că fenomenul terorist nu este unul stocastic, ci dimpotrivă reprezintă un efort conjugat al unor grupări cu atitudini sedițioase ce doresc să transforme într-un sepulcru democrațiile care promovează respectarea drepturilor omului și pacea în lume.

Adunarea Parlamentară adresează Comitetului de Miniștri un număr de cinci recomandări prin care îndeamnă statele să colaboreze pentru crearea unui front european care să combată terorismul.  Efortul statelor nu trebuie să fie însă unul izolat, ci continuu, deoarece dacă problema va fi tratată cu mansuetudine, se va asista la recrudescența fenomenului terorist.

Totodată, se pune în vedere statelor să împiedice folosirea misiunilor diplomatice sau a agențiilor în vederea pregătirii sau ascunderii activităților teroriste sau să promoveze o politică prin care teroriștii ar putea găsi azil pe teritoriul lor.

Un pas înainte în lupta contra terorismului este, în viziunea Consiliului Europei, semnarea de către statele care nu au făcut deja acest lucru a Convenției privind infracțiunile și alte acte la bordul aeronavelor, Tokyo 1963, a Convenției  pentru suprimarea confiscării ilegale a aeronavelor, Haga, 1970 și a Convenție pentru reprimarea actelor ilegale împotriva siguranței aviației civile, Montreal, 1971.

Este reafirmat prin Recomandarea nr. 684 principiul potrivit căruia terorismul nu poate constitui o metodă legitimă de acțiune indiferent de împrejurările existent, chiar dacă este unanim acceptat că reprezintă nu doar o sursă de instabilitate la nivel subregional și regional, ci și la nivel global^[5].

Demersurile întreprinse de Consiliul Europei nu au fost încununate de succes, deoarece nu este facil, chiar și pentru o astfel de organizație interguvernamentală, să trezească statele dintr-o letargie ce duce inevitabil la producerea de suplicii asupra populației lumii.

Astfel, în data de 16 mai 1973, Adunarea Parlamentară adoptă o nouă recomandare (Recomandarea 703) care, spre deosebire de cea din anul precedent, nu mai este învăluită în marivodaj, ci ca printr-un tantum ergo arată profunda dezamăgire a Consiliului Europei față de răspunsul nesatisfăcător al comunității internaționale care nu desfășoară acțiuni comune de reprimare a terorismului, acțiuni ce sunt din ce în ce mai necesare și urgente.

După Recomandarea nr. 684, Comitetul de Miniștri a înființat un Comitet ad-hoc al înalților funcționari pentru a studia aspectele juridice ale organizațiilor internaționale. Adunarea Parlamentară își exprimă scepticismul cu privire la contribuția pe care acest Comitet ad-hoc ar putea-o avea în vederea reducerii numărului de acte teroriste și îndeamnă la găsirea de noi soluții mai eficiente. Totuși, Adunarea Parlamentară nu omite să aprecieze bunele intenții pe care Comitetului de Miniștri le-a avut atunci când a propus crearea Comitetului ad-hoc.

Adunarea Parlamentară propune de această dată statelor membre să prevadă în legislațiile lor penale și să pedepsească actele teroriste internaționale care se concretizează în uciderea, răpirea sau punerea în pericol a vieților oamenilor nevinovați. Ca și în recomandarea anterioară, este exprimat regretul pentru faptul că există sprijin politic și material al unui anumit număr de guverne și organizații care permit acte de terorism internațional.

Un alt aspect important al recomandării este cel referitor la stabilirea unei definiții comune pentru conceptul de „infracțiune politică”, pentru a se putea respinge orice justificare „politică”, ori de câte ori actul de terorism pune în pericol viața unor nevinovate.

Convenția europeană pentru reprimarea terorismului

Adoptarea Convenției europene pentru reprimarea terorismului a fost necesară, deoarece recomandările date de Adunarea Parlamentară nu și-au atins scopul urmărit^[6]. Exista nevoie de un instrument juridic cu forță obligatorie pentru statele membre ale Consiliului Europei, pentru ca fenomenul terorist să fie contracarat.

Convenția a plecat de la premisa că extrădarea constituie un mijloc deosebit de eficace pentru a se ajunge la reprimarea terorismului. Pentru înlăturarea barierelor de ordin juridic ce ar putea apărea în procedurile de extrădare, s-a prevăzut o listă a infracțiunilor care nu vor putea fi considerate infracțiuni politice, infracţiuni conexe la o infracţiune politică sau ca infracţiuni inspirate de scopuri politice. Aceste infracțiuni sunt, potrivit art. 1 al Convenției: „a) infracţiunile cuprinse în câmpul de aplicare a Convenţiei pentru reprimarea capturării ilicite de aeronave, semnată la Haga la 16 decembrie 1970; b) infracţiunile cuprinse în câmpul de aplicare a Convenţiei pentru reprimarea de acte ilicite îndreptate contra siguranţei aviaţiei civile, semnată la Montreal la 23 septembrie 1971; c) infracţiunile grave constând într-un atac împotriva vieţii, integrităţii corporale sau libertăţii persoanelor care se bucură de protecţie internaţională, inclusiv a agenţilor diplomatici; d) infracţiunile care au ca obiect răpirea, luarea ca ostatici sau sechestrarea ilegală; e) infracţiunile care au ca obiect folosirea de bombe, grenade, rachete, arme de foc automate ori scrisori sau colete-bombă, în măsura în care această folosire prezintă un pericol pentru persoane; f) tentativa la săvârşirea infracţiunilor precizate ori participarea în calitate de coautor sau de complice al unei persoane care săvârşeşte ori încearcă să săvârşească o astfel de infracţiune”.

Această listă unde se prevăd limitativ infracțiunile ce ies din sfera noțiunii de infracțiuni politice și în funcție de care poate fi analizat fenomenul terorist, și-a dovedit neajunsurile ei. În literatura de specialitate^[7], se aduce o critică asupra modului în care a fost privit terorismul internațional, făcându-se abstracție de scopul sau mobilul care a stat la baza comiterii faptei. O astfel de abordare, susține autorul, este deficitară din două motive: „ar fi făcut ca dezvoltarea activităţilor teroriste (e.g. apariţia terorismului cibernetic) să exceadă cadrului normativ, consecinţă evident în detrimentul combaterii acestui fenomen” și pentru că „extinde abuziv şi ilogic a sfera de aplicabilitate a noţiunii de act terorist”^[8] (în lipsa unor criterii subiective sau mixte).

Chiar dacă nu constituie un tratat de extrădare, neimpunându-se statelor obligația de extrădare, Convenția europeană pentru reprimarea terorismului produce efecte față de tratatele de extrădare în sensul că: „Dispoziţiile tuturor tratatelor şi acordurilor de extrădare aplicabile între statele contractante, inclusiv Convenţia europeană de extrădare, se modifică, în privinţa relaţiilor dintre state contractante, în măsura în care sunt incompatibile cu prezenta convenţie” (art. 3).

Pentru ca dispozițiile Convenției să nu fie utilizate drept pretext pentru o extrădare ce ar duce la măsuri punitive bazate pe criterii discriminatorii ce ar încălca grav drepturile omului, articolul 5 lasă statelor semnatare o marjă de apreciere în privința pericolului eventual la care ar putea fi supusă persoana extrădată. Astfel, dacă statului căruia i se adresează o cerere de extrădare are motive serioase să creadă că a fost făcută în scopul de a urmări sau de a pedepsi o persoană pentru considerente de rasă, religie, naţionalitate sau opinii politice ori că situaţia acestei persoane riscă să fie agravată datorită uneia sau alteia dintre aceste considerente, statul solicitat poate să refuze o astfel de cerere.  O interpretare a Convenției în sensul că statele semnatare au o astfel de obligație este contrară spiritului și scopului acesteia.

Legea 302/2004 privind cooperarea judiciară internațională în materie penală republicată  este în acord Convenția, prevăzând printre motivele de refuz obligatoriu al extrădării cazurile în care : „b) există motive serioase să se creadă că extrădarea este solicitată în scopul urmăririi sau pedepsirii unei persoane pe motive de rasă, religie, sex, naționalitate, limbă, opinii politice sau ideologice ori de apartenența la un anumit grup social; sau când situația persoanei riscă să se agraveze din unul dintre motivele enunțate la lit. b)”.

Pentru a nu fi create blocaje de ordin juridic ce ar putea favoriza în mod nejustificat persoane ce comit acte teroriste în cazul în care statul solicitat, în urma primirii unei cereri de extrădare, înțelege să nu dea curs acesteia, Convenția prevede o obligație ce trebuie respectată pentru a putea fi prevenite astfel de situații. Statul care respinge cererea de extrădare trebuie să iasă din starea de pasivitate, stabilindu-și competența de a urmări și judeca infracțiunile la care se referă art. 1 din Convenție.

Pentru  ca aceasta obligație să producă efecte față de statul în cauză, trebuie îndeplinite în mod cumulativ două condiții: autorul suspectat  de săvârșirea unei infracțiuni prevăzute la art. 1 din Convenție se găsește pe teritoriul acestuia, iar statul nu îl extrădează după ce a primit o cerere de extrădare de la un stat contractant a cărui competenţă de urmărire se întemeiază pe o regulă de competenţă care există deopotrivă în legislaţia statului solicitat.

Pentru că în cazul infracțiunilor de terorism, periculozitatea făptuitorului este ridicată și fiecare moment în care se află în stare de libertate constituie o nouă sursă de pericol, statul care refuză cererea de extrădare va da dovadă de operativitate și celeritate în activitatea de investigare a infracțiunilor, exercitând acțiunea penală fără întârziere nejustificată.

Standardul de operativitate va fi raportat însă la modul în care sunt cercetate și soluționate la nivel național infracțiunile cu caracter grav, în conformitate cu legislația statului respectiv.

Reluând principiile din Recomandările  684 și 703 ale Adunării Parlamentare, Convenția  prevede obligația statelor contractante de a-și oferi suport în ceea ce privește eficientizarea procedurilor de extrădare. Asistența mutuală va fi acordată în temeiul legii statului solicitat. Este precizat faptul că „întrajutorarea judiciară nu va putea fi refuzată pentru singurul motiv că se referă la o infracţiune politică sau la o infracţiune conexă la o asemenea infracţiune ori la o infracţiune inspirată de mobiluri politice (art. 8)”.

Articolul 10 al Convenției prevede că „orice  diferend care se va ivi între statele contractante, în legătură cu  interpretarea sau aplicarea convenţiei, care nu a fost rezolvat în cadrul paragrafului 2 al art. 9, va fi supus arbitrajului, procedura debutând cu cererea uneia dintre părţile în diferend”.

Așa cum s-a arătat în mod just în literatura de specialitate^[9], adoptarea Convenției nu a reprezentat soluționarea tuturor problemelor privind terorismul, ci mai degrabă marchează un reper al luptei antiteroriste care continuă până în zilele noastre.

Recomandările Adunării Parlamentare a Consiliului Europei

În perioada următoare adoptării Convenției, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei și-a continuat activitatea având preocupări în domeniul fenomenului terorist, adoptând rând pe rând recomandări adresate Consiliului de Miniștri și nu numai. Dintre recomandările adoptate, aș dori să analizez câteva dintre cele mai relevante, cu precizarea faptului că toate au o importanță deosebită.

Prin Recomandarea nr. 852 din data de 31 ianuarie 1979, Adunarea Parlamentară recunoaște vulnerabilitatea statelor Europei în fața fenomenului terorist și afirmă că nicio țară europeană nu este în întregime imună.

Raportându-se la rolul Consiliului Europei, în recomandare este stipulat ceea ce în literatura de specialitate se învedera, și anume că terorismul reprezintă un atac grav la adresa constituției și a statului de drept, iar pentru violența motivată politic nu poate exista nicio justificare.

Mergând pe firul logic al lucrurilor, Adunarea identifică una dintre cauzele terorismului tratate la începutul materialului, respectiv condițiile sociale care pot constitui motivația pentru  anumite forme de violență, subliniind totodată necesitatea statelor membre ale UE, ale Consiliului Europei, în mod individual și colectiv, să elaboreze politici cuprinzătoare care să vizeze protejarea și consolidarea structurilor lor democratice.

Recomandarea 916 din 26 martie 1981 constată că mișcările teroriste caută cu orice preț să distrugă democrația, instituțiile parlamentare și să stopeze dezvoltarea politică, economică și socială.

O altă concluzie a recomandării este că se poate lupta împotriva terorismului doar cu respectarea deplină a legilor constituționale ale statelor membre și a Convenției Europene a Drepturilor Omului. Lupta împotriva terorismului nu poate justifica încălcări ale principiilor democratice care ar știrbi din încrederea cetățenilor în instituțiile democratice.

O altă măsura privind combaterea terorismului luată ulterior adoptării Convenției este  Grupul multidisciplinar internațional de acțiune împotriva terorismului (GMT) care a luat ființă în urma celei de-a 109-a Sesiuni a Consiliului Miniștrilor^[10].

Scopul înființării acestui grup este de a înlătura orice abordare sectorială a fenomenului terorist, printr-o abordare complexă care va trebui să cuprindă elemente civile, comerciale, administrative, penale și alte elemente de ordin juridic^[11].

GMT^[12] a realizat actualizarea Convenției europene pentru reprimarea terorismului și a trasat următoarele domenii prioritare de acțiune ale Consiliului: „cercetări asupra conceptelor apologiei terorismului” și „incitării la terorism”; „tehnici speciale de investigare; protecția martorilor; cooperarea internațională în impunerea legii; acțiuni de suprimare a surselor de finanțare a terorismului; problemele documentelor de identitate care se pun în legatură cu terorismul”.

DOWNLOAD FULL ARTICLE