Apărarea în contencios administrativ a drepturilor vătămate de autorități, în legislaţia Republicii Moldova ‒ studiu de caz (Partea I)
Ştefan Belecciu - iulie 4, 2022Dincolo de constatarea lipsei temeiului normativ care să permită suspendarea legală a plății indemnizației de eliberare din serviciu, conduita autorității Y mai poate fi evaluată și din alte perspective, la fel de importante pentru aprecierea obiectivă a legalității/ilegalității acesteia.
În ordinea dată de idei, este binevenit a vedea dacă la caz autoritatea Y a recurs la exercitarea dreptului său discreționar, reglementat în art. 16 din Codul administrativ al RM, după cum urmează:
„(1) Dreptul discreționar al autorității publice reprezintă posibilitatea acesteia de a opta între mai multe soluții posibile corespunzătoare scopului legii atunci când aplică o dispoziție legală. (2) Exercitarea dreptului discreționar nu permite desfășurarea unei activități administrative arbitrare.”
Dat fiind faptul că legislația (invocată mai sus) nu prevede expres posibilitatea suspendării exercitării dreptului la indemnizație a cetățeanului X, apreciem că autoritatea Y în cazul dat a dispus suspendarea prin exercitarea dreptului său discreționar, doar că prin restrângerea dreptului în cauză a depășit limitele legale ale acestuia, intrând în sfera arbitrariului, ceea ce este interzis expres de normele Codului administrativ (citate mai sus).
Pentru a argumenta exercitarea arbitrară a dreptului discreționar de către autoritatea Y, vom analiza mai detaliat motivele invocate de către aceasta pentru suspendarea plății, luând ca reper și unele norme legale relevante în materie.
Așadar, principalul motiv invocat de autoritatea Y pentru justificarea suspendării exercitării dreptului la indemnizație unică, după cum a fost expus mai sus, rezidă în „diferența dintre noțiunea de soldă lunară (definită în art. 2 din Legea nr. 162/2005) și cea de salariu lunar (definită în Legea nr. 270/2018), ceea ce face dificilă calcularea cuantumului indemnizației unice”.
Pe marginea acestui motiv, atragem atenția la următoarele momente:
În primul rând, s-a creat artificial o confuzie atunci când s-au comparat aceste noțiuni. Legea nr. 270/2018 cuprinde, în art. 4, definiția legală nu doar pentru noțiunea de salariu lunar, dar și pentru noțiunea de salariu de bază, după cum urmează: „salariu de bază – element din partea fixă a remunerației lunare la care are dreptul personalul din unitățile bugetare, corespunzător clasei de salarizare stabilite în funcție de categoria de calificare, vechimea în muncă, nivelul unității bugetare la care se prestează activitatea, în corespundere cu anexele la prezenta lege”; „salariu lunar – retribuție bănească care include salariul de bază și toate sporurile, premiile și alte drepturi salariale acordate suplimentar la salariul de bază corespunzător fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar”.
La rândul său, Legea nr. 162/2005 definește solda lunară că: „salariul funcţiei, sporul pentru gradul militar şi sporul pentru vechime în serviciul militar, suplimente şi sporuri la salariul funcţiei şi alte plăţi de stimulare cu caracter permanent”.
Privind aceste noțiuni în coroborare (primele două cu cea de-a treia), se poate constata că elementul soldei lunare – salariul funcției (care nu este înțeles de autoritatea Y), reprezintă acea parte fixă a remunerației lunare la care are dreptul personalul din unitățile bugetare, corespunzător clasei de salarizare stabilite în funcție de categoria de calificare, vechimea în muncă, nivelul unității bugetare la care se prestează activitatea” (deci, salariul de bază), la care se adaugă celelalte elemente ale soldei – sporurile, suplimentele, premiile, plățile de stimulare etc. (elemente care completează salariul lunar, de rând cu salariul de bază).
Practic, toate aceste elemente sunt reflectate destul de clar în calculul efectuat de autoritatea Y a cuantumului indemnizației unice recunoscută cetățeanului X, ceea ce confirmă încă o dată faptul că invocarea neclarității legii pentru suspendarea aplicării acesteia a fost o confuzie creată artificial, nefiind clar scopul acesteia.
În al doilea rând, dincolo de simplitatea și claritatea interpretării coroborate a acestor noțiuni, atragem atenția că, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative[10]: „Normele juridice speciale sunt aplicabile în exclusivitate anumitor categorii de raporturi sociale sau subiecţi strict determinaţi. În caz de divergenţă între o normă generală şi o normă specială, care se conţin în acte normative de acelaşi nivel, se aplică norma specială.”
Prin urmare, pornind de la faptul că, în speță, Legea nr. 162/2005 este o lege specială (întrucât reglementează statutul unor subiecți strict determinați) în raport cu caracterul general al Legii nr. 270/2018, putem constata că aplicabilă trebuia să fie norma specială, adică definiția noțiunii de soldă lunară, ceea ce ar fi exclus necesitatea interpretării coroborate a celor trei noțiuni.
În al treilea rând, atragem atenția că motivele invocate de către autoritatea Y ridică serioase semne de întrebare referitor la respectarea competențelor sale legale. La o analiză atentă a răspunsului dat cetățeanului X (prin care l-a informat despre suspendarea plăților), constatăm că autoritatea Y și-a depășit considerabil competența, întrucât;
– a dispus suspendarea unor norme legale – fiind vorba despre norma care definește noțiunea de soldă lunară și norma care consacră dreptul la indemnizația unică de eliberare din serviciul militar (ambele cuprinse în Legea nr. 162/2005);
– a dispus suspendarea pe un termen practic nedeterminat – „până la completarea și modificarea noțiunii de soldă lunară prevăzută de Legea nr. 162/2005” (după cum este menționat în nota telefonică);
– a ignorat faptul că atribuția suspendării acțiunii legii ține de competența exclusivă a Parlamentului – autoritatea emitentă a actului normativ în cauză (Legea nr. 162/2005).
În concluzie, subliniem că aceste momente denotă destul de clar că decizia autorității Y de suspendare a plății indemnizației unice pentru clarificarea noțiunii de soldă lunară este una ilegală și din considerentul că aceasta și-a depășit competența prevăzută de lege, nefiind în drept să suspende acțiunea normelor cuprinse în legi (ci doar a propriilor sale acte).
În aceeași ordine de idei, atragem atenția și asupra faptului că prin măsura suspendării, dispusă de autoritatea Y și prin refuzul ulterior (la etapa procedurii prealabile) de a efectua plata indemnizației, a fost încălcat și principiul proporționalității consacrat expres în Codul administrativ al RM. Astfel, în temeiul dispozițiilor art. 29 din Cod, apreciem că refuzul autorității Y de a efectua plata indemnizației nu a fost proporțională, întrucât:
– acesta (refuzul) nu a fost potrivit pentru scopul pe care l-a urmărit autoritatea (de a obține interpretarea legală a noțiunii de soldă lunară);
– acesta nu a fost necesar pentru atingerea scopului dat (interpretarea putând fi obținută și fără suspendarea plăților); și
– acesta nu a fost rezonabil, deoarece ingerința pe care a admis-o autoritatea a fost disproporționată în raport cu scopul pe care l-a urmărit (prin aceasta încălcându-se mai multe prevederi legale, inclusiv fiind vătămat dreptul cetățeanului X).
În contextul dat, considerăm oportun a reveni la problema dreptului discreționar pe care l-a exercitat autoritatea Y și la o altă normă importantă care îl reglementează. Este vorba despre art. 137 alin. (1) și (2) din Codul administrativ al RM, potrivită căruia:
„(1) În exercitarea dreptului discreționar atribuit, autoritățile publice trebuie să acționeze cu bună-credință în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru care le-a fost atribuit dreptul. (2) Dacă autoritatea publică poate decide discreționar și doar una din mai multe consecințe juridice este legală, atunci dreptul discreționar al autorității publice se reduce la alegerea consecinței juridice/soluției legale.”
Subsumând cele întâmplate la normele legale citate, constatăm că, la caz, autoritatea Y a avut trei opțiuni:
– fie prima – să efectueze plata indemnizației la timp, calculând cuantumul acesteia în baza normei-definiții din Legea nr. 162/2005 (deci, cum a făcut-o și până la acea dată), întemeindu-și decizia pe art. 5 alin. (3) din Legea nr. 100/2017,
– fie a doua – să amâne plata pe un termen foarte scurt, pentru a obține o consultație referitor la modul de stabilire a cuantumului indemnizației,
– fie a treia – să suspende plata, invocând imprecizia normei (fără a avea vreun temei legal în acest sens).
Dat fiind faptul că ultimele două opțiuni sunt în esență ilegale, conform art. 137 alin. (2) din Codul administrativ al RM, autoritatea Y a fost obligată să opteze pentru prima variantă, ceea ce nu s-a realizat. Prin urmare, și sub acest aspect autoritatea nu și-a exercitat dreptul discreționar conform legii, ceea ce poate fi calificat ca un abuz de drept (o exercitare arbitrară a acestuia).
Dincolo de cele analizate, unele reflecții se impun și pe marginea termenului de suspendare a plății indemnizației, și anume,
– potrivit răspunsului la petiție; „autoritatea Y urmează a face plata respectivă imediat în urma parvenirii unor acte normative în concordanță cu prevederile Legii nr. 270/2018”;
– potrivit răspunsului la cererea prealabilă: „soluționarea acestor neclarități de către responsabili (MAI și Ministerul Finanțelor)”.
Prin urmare, putem constata că autoritatea Y practic a dispus suspendarea, fie până la obținerea unei interpretări oficiale a normelor juridice incidente în speță, fie până la modificarea Legii nr. 162/2005 în conformitate cu Legea nr. 270/2018. Evident, în ambele cazuri vorbim despre un termen nedeterminat. Mai mult, în acest caz am putea pune în discuție dacă în general este posibil așa ceva, nu doar teoretic, dar și practic.
Pe marginea acestui aspect, de asemenea, se impun câteva observații importante:
În primul rând, dat fiind faptul că autoritatea Y a solicitat practic o interpretare oficială a noțiunilor legale, sunt incidente în acest context normele Legii cu privire la actele normative nr. 100/2017, care în art. 72 alin. (2) prevede expres: „Interpretarea oficială a legilor, altele decât cele menționate la alin. (1), se realizează exclusiv de către Parlament prin adoptarea legilor de interpretare.” Prin urmare, responsabil în cazul dat este Parlamentul și nicidecum MAI sau Ministerul Finanțelor.
În al doilea rând, potrivit aceluiași articol din Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017: „(5) Actul normativ se interpretează printr-un act normativ de aceeaşi categorie şi forță juridică. (6) Actul normativ de interpretare nu are efecte retroactive, cu excepţia cazurilor când prin interpretarea normelor de sancţionare se creează o situaţie mai favorabilă.”
Prin urmare, chiar dacă autoritatea Y ar fi obținut o interpretare oficială a normelor pe care le-a invocat, actul de interpretare nu ar fi putut să fie aplicat cetățeanului X, întrucât aceasta ar fi fost o aplicare retroactivă a actului în cauză, ceea ce este interzis expres de lege.
Mai mult, în asemenea condiții, autoritatea Y ar fi încălcat și principiul securității raporturilor juridice, consacrat în art. 30 din Codul administrativ al RM, potrivit căruia:
(1) Autoritățile publice nu pot întreprinde măsuri cu efect retroactiv, cu excepția cazurilor prevăzute de lege. (2) Autoritățile publice nu pot întreprinde măsuri care să afecteze situațiile juridice definitive sau drepturile dobândite, decât în situații în care, în condițiile stabilite de lege, acest lucru este absolut necesar pentru interesul public.
Generalizând asupra motivelor invocate de autoritatea Y în decizia prin care a respins cererea cetățeanului X de achitare a indemnizației unice de eliberare din serviciu, constatăm că ele sunt ilegale, nejustificate, neîntemeiate și denotă arbitrariul admis de aceasta, cu depășirea limitelor puterii discreționare și a competenței recunoscute de lege.
În același context, prezintă importanță și faptul că noțiunea de soldă lunară a fost aplicată atât până la intrarea în vigoare a Legii nr. 270/2018 (1 decembrie 2018), care a generat practic confuzia, cât și după (cel puțin până la suspendarea plăților), se poate presupune că în raport cu cetățeanul X, autoritatea Y a încălcat principiul egalității de tratament, consacrat în art. 23 din Codul administrativ al RM, conform căruia:
„(1) Autoritățile publice și instanțele de judecată competente acționează respectând principiul egalității și nediscriminării. (2) Autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să trateze în mod egal persoanele aflate în situații similare. Orice diferență de tratament trebuie justificată în mod obiectiv. (3) Atât în cadrul procedurii administrative, cât și în cadrul procedurii de contencios administrativ sau ca rezultat al acestora, nicio persoană nu poate beneficia de privilegii, nu poate fi dezavantajată, lipsită de drepturi sau scutită de obligații pe motiv de rasă, origini familiale, sex, limbă, cetățenie, apartenență etnică, religie, convingeri politice sau ideologice, educație, situație economică, condiție social.”
Pe cale de consecință, atât timp cât autoritatea Y a refuzat să achite cetățeanului X indemnizația unică de eliberare din funcție, calculată deja conform standardelor recunoscute în materie, este de presupus că ea a admis în activitatea sa un tratament diferențiat nejustificat și ilegal (discriminatoriu) față de acesta (raportat la tratamentul oferit altor persoane aflate în aceeași situație care au primit deja indemnizația), încălcând astfel grav normele constituționale care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a justiției [art. 16 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova].
În concluzie, ținem să generalizăm următoarele idei importante deduse din cazul analizat:
– atât timp cât legea recunoaște expres anumite drepturi pentru cetățeni, autoritățile publice trebuie să fie extrem de atente când sunt solicitate să asigure realizarea sau respectarea acestora;
– dacă cetățenii invocă careva pretenții în aceste cazuri, atunci autoritățile urmează să-și dubleze vigilența, mai ales în situațiile în care refuză satisfacerea cererilor acestora;
– răspunsul lor în aceste cazuri nu trebuie să se limiteze doar la expunerea de motive justificative, ci neapărat trebuie să fie întemeiat pe norme legale concrete (de dorit exprese, în cazul în care recurg la limitarea/restrângerea anumitor drepturi);
– prin aceasta autoritățile ar reuși să evalueze și fundamenteze obiectiv legalitatea propriei activități administrative și, totodată, să prevină vătămarea drepturilor petiționarilor.
În speță, caracterul ilegal al activității administrative desfășurate de autoritatea Y este destul de relevant și de necontestat din mai multe perspective. Acest fapt ne vorbește despre lipsa de responsabilitate a autorității în cauză și atitudinea superficială a acesteia față de dreptul cetățeanului X. Unica speranță în această situație a fost calea contenciosului administrativ. Cu toate acestea, după cum vom vedea mai târziu, unele carențe ce grevează justiția administrativă nu permit persoanelor să-și apere efectiv drepturile vătămate de către autorități și, pe cale de consecință, creează dificultăți majore în mecanismul de atragere la răspundere a autorităților publice pentru vătămarea drepturilor omului.
BIBLIOGRAFIE
1. Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116 din 19.07.2018, în M. Of. nr. 309-320 din 17-08-2018 (modificat prin Legea nr. 175 din 11.11.21, MO302-306/10.12.21).
2. Codul civil al Republicii Moldova 1107 din 06.06.2002, republicat în M. Of. nr. 66-75 din 01.02.2019 (modernizat în baza Legii nr. 133 din 15.11.18, MO467-479/14.12.18).
3. Codul muncii al Republicii Moldova 154 din 28.03.2003, în M. Of. nr. 159-162 din 29.07.2003 (modificat prin Legea nr. 4 din 21.01.22, MO40-44/11.02.22).
4. Constituția Republicii Moldova 1 din 29.07.1994, republicată în M. Of. nr. 78 din 29.03.2016 (modificată prin Legea nr. 120 din 23.09.2021 /MO238/01.10.2021).
5. Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative, în M. Of. nr. 7-17 din 12.01.2018.
6. Legea nr. 162/2005 cu privire la statutul militarilor, în M. Of. nr. 129-130 din 30.09.2005 (modificată prin Legea nr. 49 din 12.03.20, MO 101/07.04.20).
7. Legea nr. 219/2018 cu privire la Inspectoratul General de Carabinieri, în M. Of. nr. 462-466 din 12.12.2018 (modificată prin Legea nr. 11 din 12.02.21, MO73/11.03.21).
8. Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în M. Of. nr. 441-447 din 30.11.2018 (modificată prin Legea nr. 204 din 24.12.21, MO325-333/31.12.21).
9. Șevcenko I., Vătămarea drepturilor omului prin activitate administrativă: concept și particularități, în Materialele conferinţei ştiinţifice „Protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului în procesul asigurării ordinii şi securităţii publice” (din 9 decembrie 2021), Chişinău 2022, p. 265.
[10] Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative, în M. Of. nr. 7-17 din 12.01.2018.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.