Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 66/2017 (M. Of. nr. 969/07.12.2017): Executarea silită a hotărârilor judecătoreşti privind creanţe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale

În M. Of. nr. 969 din 7 decembrie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 66/2017 din 2 octombrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „modul de interpretare şi aplicare a prevederilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) şi (5) şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 3 pct. 18 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată”.

Codul de procedură civilă 

„Art. 623 („Organul de executare”)

Executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel”.

Codul de procedură fiscală

„Art. 220 („Organele de executare silită”)

(3) Creanţele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizaţi în compartimente de specialitate, aceştia fiind abilitaţi să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii şi să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod. 

(5) Organele de executare silită prevăzute la alin. (4) sunt competente şi pentru executarea silită a creanţelor prevăzute la art. 226 alin. (3)”.

Legea nr. 273/2006 

„Art. 3

(1) Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), cumulate la nivelul unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul respectiv, în unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială şi starea de echilibru sau dezechilibru”.

Legea nr. 69/2010

„Art. 3

18. bugetul centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale – veniturile şi cheltuielile bugetelor generale ale unităţilor administrativ-teritoriale, definite la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare;”.

I. Titularul şi obiectul sesizării

1. Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a dispus, din oficiu, prin încheierea din 20 decembrie 2016, în Dosarul nr. 4.754/270/2016, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată.

IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

A. Asupra admisibilităţii sesizării

38. Pronunţarea unei decizii interpretative de principiu, în scopul preîntâmpinării apariţiei unei practici neunitare la nivel naţional, condiţionează admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea unor cerinţe cumulative, condiţii extrase din dispoziţiile legale redate în cele ce urmează.

39. Astfel, conform art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

40. Verificarea circumstanţelor sub care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată denotă îndeplinirea exigenţelor referitoare la cerinţele de admisibilitate legate de necesitatea ca titularul sesizării să fie legal învestit cu judecarea unei cauze în ultimă instanţă, prin sesizare să fie identificată o chestiune de drept nouă, de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată şi asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

41. Din datele prezentate în motivarea încheierii de sesizare rezultă că obiectul litigiului dedus judecăţii – aflat în faza apelului conform art. 666 alin. (7) din Codul de procedură civilă – constă în cererea privind încuviinţarea executării silite a unei hotărâri judecătoreşti, iar Tribunalul Bacău – instanţa de trimitere – urmează să soluţioneze cauza în ultimă instanţă, prin pronunţarea unei decizii care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă.

42. Problema de drept supusă dezbaterii de titularul sesizării este nouă, întrucât asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

43. Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este una veritabilă, fiind evidenţiate dificultăţile din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 623 din Codul de procedură civilă, referitoare la competenţa organului de executare cu dispoziţiile şi principiile înscrise în Legea nr. 207/2015, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2016.

44. Încheierea de sesizare, întocmită conform art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă, evidenţiază contradictorialitatea dispoziţiilor legale ce formează obiectul sesizării şi semnalează în mod concret dificultatea problemei de drept supuse dezbaterii care generează premisele declanşării mecanismului de unificare al procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile referitoare la problema de drept privind competenţa de a executa silit hotărâri judecătoreşti pronunţate în materie contractuală care au ca obiect venituri datorate bugetului consolidat al statului.

45. Titularul sesizării evidenţiază, în raport cu circumstanţele cauzei, că dispoziţiile art. 623 din Codul de procedură civilă, ce instituie regula executării titlurilor de către executorul judecătoresc, precum şi excepţia privind executarea titlurilor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se impun a fi corelate cu normele privind executarea creanţelor fiscale, respectiv art. 220 alin. (5) raportat la art. 220 alin. (4) şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, în pofida principiului consacrat în art. 2 alin. (4) din acelaşi act normativ, care vizează domeniul său de aplicare.

46. Având în vedere dificultăţile de interpretare generate de corelarea acestor dispoziţii legale, care prefigurează apariţia unei practici neunitare cu privire la problema de drept care face obiectul sesizării, deja semnalată la nivelul Tribunalului Bacău, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reţine caracterul veritabil al chestiunii de drept supuse dezbaterii, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

47. Este îndeplinită şi condiţia de admisibilitate privind identificarea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea cauzei aflate în curs de judecată.

48. Astfel, între problema de drept ce face obiectul sesizării şi soluţionarea pe fond a cauzei există un raport de dependenţă, în sensul că hotărârea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie o pronunţă în procedura mecanismului de unificare a practicii judiciare reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă produce un efect concret asupra soluţiei din procesul pendinte. În cauză, sesizarea de faţă pune în discuţie o chestiune de drept de a cărei lămurire poate depinde soluţionarea apelului şi, implicit, a cererii de încuviinţare a executării silite, fiind indisolubil legată de delimitarea sferei de competenţă a executorilor judecătoreşti de cea a organelor de executare fiscală.

B. Asupra fondului sesizării

49. Examinând argumentele titularului sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că problema controversată care face obiectul sesizării sale o constituie, în realitate, rezolvarea de principiu a chestiunii de drept referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) şi (5) şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 şi art. 3 pct. 18 din Legea nr. 69/2010 în privinţa determinării organelor de executare competente să procedeze la executarea silită a unei creanţe rezultate dintr-un raport juridic contractual şi care se face venit la bugetul de stat.

50. Dispoziţiile art. 623 din Codul de procedură civilă reglementează competenţa generală a executorului judecătoresc, precum şi categoriile de creanţe exceptate de la urmărirea silită derulată de executorul judecătoresc statuând că „executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepţia celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene şi bugetului Comunităţii Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel”.

51. Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), cumulate la nivelul unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale.

52. Art. 1 alin. (2) din acelaşi act normativ prevede că „dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării:

a) bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti;
b) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz;
c) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
d) bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale;
e) bugetului fondurilor externe nerambursabile”.

53. Definiţia bugetului centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale este cuprinsă în pct. 18 al art. 3 din Legea nr. 69/2010, anume: „bugetul centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale – veniturile şi cheltuielile bugetelor generale ale unităţilor administrativ-teritoriale, definite la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare”.

54. Bugetul general consolidat este definit la pct. 2 al art. 3 din acelaşi act normativ, anume: „bugetul general consolidat – ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum şi ale altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg”.

55. Prin urmare, bugetul general consolidat include, pe lângă altele, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, constituite din venituri realizate pe plan local, respectiv venituri proprii şi venituri primite de la nivel central.

56. Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 220 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, creanţele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autorităţile sau instituţiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizaţi în compartimente de specialitate, aceştia fiind abilitaţi să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii şi să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor acestui act normativ.

57. Prevederile alineatelor (4) şi (5) ale art. 220 din Legea nr. 207/2015 stabilesc că organele prevăzute la alineatele (2) şi
(3) sunt denumite în continuare organe de executare silită, acestea fiind competente şi pentru executarea silită a creanţelor prevăzute la art. 226 alin. (3).

58. În concret este vorba despre executarea silită a creanţelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, care se realizează în baza hotărârii judecătoreşti sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.

59. Or, în circumstanţele factuale expuse de titularul sesizării rezultă că prin hotărârea judecătorească ce constituie titlu executoriu s-a dispus, pe lângă evacuarea debitorului din imobilul proprietatea creditorului, şi obligarea acestuia la plata unei sume de bani datorată unităţii administrativ-teritoriale reprezentând contravaloarea chiriei, cheltuieli de întreţinere şi majorări în sumă de 1.919,52 lei pentru imobilul situat în municipiul Oneşti, judeţul Bacău.

60. Prin urmare, creanţa datorată unităţii administrativ-teritoriale, obiect al executării silite în dosarul în care a fost formulată sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constând în plata unei sume de bani menţionată în titlul executoriu, reprezintă un venit propriu al acesteia, care se varsă în bugetul local, în raport cu dispoziţiile art. 220 şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015. În acest context, chiar dacă nu este vorba de o creanţă fiscală, obligaţia datorată unităţii administrativ-teritoriale constituie o creanţă bugetară, în privinţa executării căreia sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 207/2015.

61. În consecinţă, fiind în discuţie încasarea unei creanţe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic contractual şi stabilite printr-o hotărâre judecătorească, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului.

62. Pe lângă atribuţiile legate de administrarea creanţelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispoziţiilor legale, şi un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari.

63. Distinct de creanţele fiscale, organul fiscal poate recupera şi creanţe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfăşura de către acesta în cazul instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, al instituţiilor publice finanţate din venituri proprii, al instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul local, precum şi al instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora.

64. În acest fel, bugetul instituţiilor menţionate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implică o executare prin executor judecătoresc, atât timp cât au la dispoziţie această variantă lipsită de costuri şi fără consecinţe negative, în cazul unui control al Curţii de Conturi care să vizeze eficienţa, economicitatea, legalitatea şi regularitatea operaţiunilor desfăşurate de respectiva instituţie.

65. În consecinţă, nu are relevanţă că se execută creanţe bugetare, care se varsă la bugetul local sau creanţe bugetare care se varsă la bugetul de stat, în ambele situaţii executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menţionaţi în art. 220 din Legea nr. 207/2015.

66. Dispoziţiile art. 226 alin. (10) şi (11) din Legea nr. 207/2015 oferă soluţii şi pentru situaţia în care unităţile administrativ-teritoriale nu dispun de executori fiscali, în acest caz ele urmând să transmită titlurile executorii privind veniturile proprii spre executare silită organelor fiscale din subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală ori organelor fiscale ale unităţilor administrativ-teritoriale, în cadrul cărora există executori fiscali.

67. Argumente în susţinerea acestei interpretări se regăsesc în expunerea de motive la proiectul actului normativ – Legea nr. 207/2015, unde se precizează că, la fel ca şi în textul vechiului Cod de procedură fiscală (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003), normele sale nu se aplică creanţelor rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepţia redevenţelor miniere, petroliere şi a redevenţelor din contractele încheiate de Agenţia Domeniilor Statului.

68. Pentru creanţele rezultate din raporturi juridice contractuale [spre exemplu: chirii, redevenţe, altele decât cele prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 207/2015; dividendele cuvenite statului/unităţilor administrativ-teritoriale ca urmare a deţinerii de acţiuni la diverse societăţi comerciale] sunt aplicabile prevederile dreptului comun în ceea ce priveşte regimul juridic, mai puţin recuperarea pe calea executării silite.

69. Această din urmă activitate a fost dată în competenţa executorilor fiscali (din Agenţia Naţională de Administrare Fiscală sau ai unităţilor administrativ-teritoriale), care efectuează executarea silită în baza titlului executoriu obţinut în condiţiile dreptului comun, însă după regulile corespunzătoare din Legea nr. 207/2015.

70. De altfel, aceste prevederi sunt în armonie cu cele ale Codului de procedură civilă care a eliminat din competenţa executorilor judecătoreşti executarea silită a veniturilor bugetului general consolidat.

71. Regimul derogatoriu de la dreptul comun, în materia executării creanţelor bugetare, constituie opţiunea legiuitorului, care poate stabili norme de procedură speciale, derogatorii de la regulile generale (reprezentate de dispoziţiile art. 623 din Codul de procedură civilă), determinate de anumite situaţii speciale.

72. Situaţia specială, în acest caz, este dată de faptul că obiectul executării silite îl constituie încasarea creanţelor bugetare, interesul general ocrotit impunând adoptarea unor reguli care să asigure protejarea eficientă a creanţelor statului şi recuperarea lor cu prioritate.

73. Contrar opiniei instanţei de trimitere nu se aduce astfel atingere principiului egalităţii, cu privire la care Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că nu este sinonim cu uniformitatea, astfel încât dacă la situaţii juridice egale se impune un tratament juridic egal, la situaţii diferite tratamentul aplicabil nu poate fi decât diferit (de exemplu, Decizia nr. 942 din 23 septembrie 2008). În acelaşi mod a statuat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 6 din 14 mai 2012.

74. Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reţine că executarea silită a creanţelor rezultate din titlurile executorii reprezentate de hotărâri judecătoreşti, având la bază raporturi juridice substanţiale de drept privat, se realizează prin organele fiscale, ca organe de executare silită ale statului – atunci când au natura juridică a unor creanţe bugetare ce se fac venit la bugetul consolidat al statului sau bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale, indiferent dacă titlul executoriu a fost emis chiar de către organul fiscal sau este reprezentat de o hotărâre judecătorească ori alt înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.

DOWNLOAD FULL ARTICLE