Regimul juridic al răspunderii materiale a militarilor, a salariaților și a altor categorii de personal bugetar

Noțiuni introductive

Răspunderea patrimonială reprezintă una dintre importantele instituții juridice ale dreptului muncii, care constă în obligația salariaților de a repara pagubele materiale produse angajatorului din vina şi în legătură cu munca lor.

Răspunderea materială este, în prezent, reglementată însă numai în ceea ce priveşte raporturile de serviciu ale militarilor şi ale salariaţilor din unităţile militare şi de siguranţă naţională. Astfel încât, dacă s-ar accepta că şi răspunderea patrimonială reglementată de Codul muncii este una specifică de dreptul muncii, ar însemna că în dreptul muncii ar exista două forme de răspundere reparatorie, fiecare dintre ele fiind altceva decât răspunderea civilă contractuală^[1].

Pentru a reliefa trăsăturile răspunderii materiale, comparativ cu cele ale răspunderii patrimoniale, am realizat o analiză comparativă între cele două categorii de răspundere, identificând similitudini, dar și deosebiri esențiale.

Ambele răspunderi sunt condiționate de existența unui raport juridic de muncă sau de serviciu, de executarea unui contract individual de muncă. De asemenea, răspunderea juridică este condiționată de existența vinovăției salariatului, care trebuie de altfel dovedită, fără de care nu se poate concepe existența răspunderii materiale sau a celei patrimoniale. Ambele răspunderi sunt guvernate de principiul răspunderii conjuncte sau divizibile^[2], nefiind admisă solidaritatea ca în dreptul civil. Astfel, în cazul pagubei produse de mai mulţi salariaţi, cuantumul răspunderii fiecăruia se stabilește în raport cu măsura în care a contribuit la producerea ei. Ambele răspunderi au reglementate expres cauze exoneratoare de răspundere.

Deosebirile de regim juridic între cele două forme de răspundere au fost cârmuite, în primul rând, de evoluţia legislativă determinată de necesitatea adaptării normelor juridice la cerinţele şi exigenţele economiei de piaţă, a statului de drept şi democratic.

Astfel, principalele deosebiri, fără a ne limita la acestea, arată că, în materia răspunderii patrimoniale, atât salariatul, cât şi angajatorul răspund atât pentru dauna efectivă, cât şi pentru folosul nerealizat, pe când în cadrul răspunderii materiale, salariatul răspunde numai pentru dauna efectivă, şi nu pentru folosul nerealizat.

De asemenea, salariatul răspunde pentru prejudicii viitoare, dacă sunt previzibile şi certe, spre deosebire de răspunderea materială, care admite doar răspunderea pentru daune actuale.

Răspunderea materială a militarilor

Sediul materiei răspunderii materiale a militarilor se regăsește în cuprinsul Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor.

În opinia autorului Şeban Beligrădeanu^[3], Ordonanţa Guvernului, în forma adoptată în 1998, reprezenta atât un izvor al dreptului administrativ, constituind sediul materiei răspunderii materiale a militarilor, cât şi un izvor al dreptului muncii, ea aplicându-se şi răspunderii patrimoniale a salariaţilor civili încadraţi în structurile din cadrul instituțiilor de ordine și siguranță națională.

Sub incidența acestui act normativ se afla și funcționarul public cu statut special-poliţistul, aspectele procedurale fiind reglementate prin Instrucțiunile Ministerului Afacerilor Interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne.

Condițiile angajării răspunderii materiale, modul în care se desfășura cercetarea administrativă, dispusă în conformitate cu dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, caracterul de titlu executoriu al deciziei de imputare emise de comandantul sau șeful unității a cărei comisie a efectuat respectiva cercetare au făcut obiectul excepției de neconstituționalitate asupra cărora Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022^[4].

Anterior sesizării Curții Constituționale privind procedura de stabilire și recuperare a prejudiciilor prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, potrivit actului normativ invocat, se instituia o comisie de cercetare administrativă, cu rol în cercetarea împrejurărilor în care s-a produs paguba. În măsura în care era constatată existența unei pagube, comandantul sau șeful unității a cărei comisie a efectuat respectiva cercetare emitea o decizie de imputare. Împotriva acestei decizii putea fi formulată contestație, care avea natura juridică a unui recurs grațios, fiind soluționată printr-o hotărâre de emitentul deciziei de imputare sau de o comisie de soluționare a contestației. Împotriva acesteia putea fi formulată plângere la comisia de jurisdicție a imputațiilor, a cărei hotărâre era definitivă. Totodată, împotriva acesteia se putea formula cerere de revizuire atunci când, spre exemplu, au fost descoperite fapte ori acte noi care nu au putut fi prezentate până la data soluționării cauzei.

Pentru considerentele expuse în Decizia nr. 649/2022, Curtea a constat că reglementarea competenței autorității pretins păgubite de a emite o decizie de imputare, precum și conferirea caracterului de titlu executoriu al acesteia sunt distonante în raport cu principul statului de drept și al securității juridice, inducând arbitrarul, subiectivismul și un caracter aleatoriu în desfășurarea raporturilor de muncă. Prin urmare, ori de câte ori angajatorul se pretinde păgubit are la dispoziție, potrivit art. 21 din Constituție, posibilitatea de a se adresa instanțelor judecătorești în vederea recuperării prejudiciului suferit, și nu de a impune el însuși imputarea pretinsului prejudiciu. În consecință, s-a decis că dispozițiile art. 25 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 sunt neconstituționale în raport cu art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție cu referire la statul de drept și la securitatea juridică. Totodată, având în vedere legătura intrinsecă existentă între cele 6 alineate ale acestui articol, Curtea a constatat și neconstituționalitatea acestora pentru același motiv, astfel că întregul art. 25 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 a fost considerat neconstituțional.

Pentru angajarea răspunderii materiale a militarilor, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 2 și următoarele din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, în forma actuală, este necesară verificarea îndeplinirii următoarelor condiții:

– cel vinovat de producerea pagubei să aibă calitatea de militar^[5], militar aflat în misiune în afara granițelor țării, elev și student al instituțiilor de învățământ pentru formarea polițiștilor, personalului civil^[6], funcționar public al Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe și Serviciului de Telecomunicații Speciale;

– să existe un raport de muncă sau serviciu cu autoritățile publice menționate;

– pagubele provocate să se nască în legătură cu formarea, administrarea sau gestionarea resurselor financiare și materiale sau să aibă legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor de serviciu, să existe calitatea de militar. În acest sens, art. 3 din Ordonanța Guvernului stipulează, în mod derogatoriu de la dreptul comun, faptul că răspunderea materială a militarilor se va angaja, chiar dacă după producerea pagubei, făptuitorul nu mai are calitatea de militar. Această afirmație a fost susținută și de către autori ai doctrinei de specialitate^[7].

– paguba produsă să fie săvârșită cu vinovăție și în legătură cu îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, terțelor persoane fizice sau juridice, la a căror reparare a fost obligată autoritatea publică în care își desfășoară activitatea.

Chiar și înainte de apariția acestor reglementări specifice unor categorii de personal, în ceea ce privește condiția ca fapta personalului să fie săvârșită în legătură cu munca sa, în doctrină^[8], s-a afirmat că, pentru stabilirea acestui criteriu al legăturii faptei cu munca salariatului, trebuie analizate obligațiile de serviciu ce revin salariatului atât din statutul din care face parte, a regulamentului intern, fişa postului, dar şi din normele specifice ce reglementează sectorul de activitate al personalului.

În literatura de specialitate^[9], au fost identificate situații în care, deşi paguba este cauzată angajatorului de către salariatul său, iar fapta prejudiciabilă este în legătură cu munca, nu sunt aplicabile regulile specifice răspunderii patrimoniale, ci normele răspunderii civile delictuale pentru fapta care întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.

Din punct de vedere al momentului la care trebuie deţinută calitatea de militar, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, stabileşte ca moment de referinţă pe cel al producerii pagubei, precizând că militarii răspund indiferent dacă la acest moment mai sunt sau nu militari, ceea ce înseamnă că această condiţie trebuie îndeplinită la data săvârşirii faptei ilicite, neavând relevanţă dacă ulterior acestui moment, calitatea mai este păstrată sau nu.

În ceea ce privește cauzele exoneratoare de răspundere în cazul răspunderii materiale a militarilor, art. 6 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 le stabilește, arătând că militarii nu răspund: „a) pentru pierderile inerente produse în executarea misiunilor ori în procesul instruirii, în activitățile de producție și gospodărești, care se încadrează în limitele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare; b) pentru pagubele produse din cauze care nu puteau fi prevăzute şi înlăturate; c) pentru pagubele generate de riscul normal al serviciului sau de forţa majoră; d) pentru pagubele produse în executarea ordinului comandantului sau şefului unităţii, caz în care răspunderea materială revine acestuia”.

Totodată, la art. 12 din Ordonanța Guvernului sunt enumerate situațiile în care este angajată răspunderea materială a militarilor, astfel:

În sarcina gestionarilor, pentru pagubele produse de aceștia în propria gestiune, sau când:

– atribuțiile au fost exercitate de un delegat al lor sau de o comisie și se constata o paguba, dacă nu se face dovada că aceasta s-a produs în absenta gestionarului;

– au primit bunuri în cantități mai mici decât cele înscrise în documentele însoțitoare sau cu vicii aparente, fără să fi întocmit proces-verbal de constatare;

– nu au solicitat, în scris, asistență tehnica de specialitate la primirea bunurilor, deși aceasta era necesară.

În sarcina militarilor, pentru pagubele produse atunci când primesc, transporta, păstrează și eliberează bunuri materiale și valori, fără a avea calitatea de gestionari în înțelesul legii.

În sarcina comandanților sau șefilor unităților, când:

– nu au asigurat gestionarilor, la solicitarea în scris a acestora, în cazurile prevăzute de lege, asistență tehnica de specialitate la primirea, transportul, depozitarea, inventarierea și distribuirea bunurilor materiale și a altor valori;

– nu au luat măsurile necesare pentru remedierea deficiențelor sesizate în scris de către gestionari;

– s-au substituit gestionarilor în exercitarea atribuțiilor acestora;

– au dat gestionarilor sau altor militari care răspund de bunuri materiale ordine ilegale sau greșite care au condus la producerea de pagube;

– au rezultat pagube, ca urmare a nevalorificării drepturilor la despăgubiri pentru cauzarea de prejudicii;

– pagubele au rezultat din neurmărirea unor sume cuvenite din orice cauza și pentru care exista titlu executoriu;

– nu au luat măsuri de siguranța necesare pentru păstrarea în bune condiții a bunurilor materiale și a altor valori.

În vederea stabilirii și recuperării pagubelor provocate de către persoanele care fac obiectul Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, Curtea a constatat că legiuitorul a conferit caracter executoriu deciziei de imputare. Însă, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că, în condițiile statului de drept, valoare consacrată prin art. 1 alin. (3) din Constituție, răspunderea patrimonială pentru daune se impune să se stabilească doar de către instanțele de judecată, care, potrivit art. 124 alin. (1) din Constituție, înfăptuiesc justiția în numele legii.

Astfel, prin modificări aduse Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, s-a reglementat faptul că modalitatea de recuperare a prejudiciului cauzat se realizează prin promovarea acțiunii civile la instanța de contencios administrativ competentă de către persoanele/structurile în drept^[10].

În statuarea acestor dispoziții, legiuitorul a avut în vedere constatările Curții menționate în cuprinsul punctului 31 din Decizia nr. 649/2022, unde a arătat că, în materia răspunderii patrimoniale reglementate de Codul muncii, art. 169 alin. (2) stabilește că „Reținerile cu titlu de daune cauzate angajatorului nu pot fi efectuate decât dacă datoria salariatului este scadentă, lichidă și exigibilă și a fost constatată ca atare printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă”.

Răspunderea patrimonială

Potrivit art. 254 alin. (1) din Codul muncii, salariații răspund patrimonial, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina și în legătură cu munca lor. Astfel, principalele modalități de stabilire și recuperare a prejudiciului produs angajatorului – atât în cazul răspunderii patrimoniale, cât și al obligației de restituire – sunt învoiala părților și acțiunea în justiție. În situația în care părțile nu se înțeleg, respectiv când salariatul nu recunoaște producerea pagubei ori nu este de acord cu valoarea acesteia, singura cale aflată la îndemâna angajatorului este aceea de a sesiza instanța judecătorească în vederea obligării salariatului la repararea prejudiciului.

Cu alte cuvinte, angajatorul nu poate obliga angajatul, prin propria sa decizie, să plătească despăgubirile pentru pagubele produse. În cazul în care nu există consens între aceștia cu privire la existența pagubei și/sau asupra întinderii acesteia, angajatorul trebuie să apeleze la instanța judecătorească. Numai în măsura în care se pronunță o hotărâre judecătorească definitivă favorabilă angajatorului, iar creanța nu este executată de bunăvoie, angajatorul poate apela la un executor judecătoresc pentru executarea silită a creanței sale. S-a concluzionat că o procedură internă nu are aptitudinea de a stabili ea însăși existența prejudiciului, a întinderii sale, a culpei angajatului, cu consecința emiterii unui act având caracter de titlu executoriu.

Răspunderea patrimonială a părților raportului juridic de muncă își are temeiul în contractul individual de muncă, are caracter reparatoriu și se întemeiază pe normele și principiile răspunderii civile contractuale. În acest sens, în ceea ce privește răspunderea patrimonială a salariaților, dispozițiile art. 254 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 prevăd că salariații răspund patrimonial, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina și în legătură cu munca lor.

Cu toate acestea, specificul raporturilor juridice de muncă imprimă acestei forme de răspundere anumite particularități, derogatorii de la normele privind răspunderea civilă contractuală de drept comun, reglementată de art. 1.350 și următoarele din Codul civil^[11].

De remarcat este faptul că Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 stabilește expres categoriile de personal din cadrul Ministerului Afacerilor Interne cărora le sunt aplicabile prevederile ordonanței, respectiv militarii, personalul contractual și funcționarii publici, fără a face vreo trimitere la categoria de personal funcționar public cu statut special-polițistul.

După cum știm, personalul Ministerului Afacerilor Interne se compune din funcționari publici, poliţişti – funcţionari publici cu statut special, cadre militare în activitate, personal contractual, precum şi soldaţi şi gradaţi voluntari^[12].

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 258/2023^[13], a arătat că, deși în modul de organizare și funcționare a Poliției Române s-a menținut principiul subordonării ierarhice, specific sistemului militar, nu înseamnă că acestei categorii socioprofesionale distincte i se poate aplica, printr-o simplă normă de trimitere la prevederile art. 63 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului^[14], întreaga legislație specifică militarilor, cu atât mai puțin cea dintr-un domeniu propriu dreptului privat, respectiv stabilirea răspunderii materiale a polițistului pentru pagubele aduse patrimoniului unității angajatoare din structura Ministerului Afacerilor Interne. Având în vedere interpretarea sistematică și teleologică a prevederilor Legii nr. 360/2002, sensul juridic al art. 63 alin. (1) din această Lege, nu poate fi altul decât acela că, ulterior adoptării acestei legi organice și în urma reformei în privința propriului statut juridic, polițistului, în calitate de personal civil din Ministerul Afacerilor Interne, nu i se mai poate aplica legislația specifică militarilor. În susținerea acestei constatări, Curtea a precizat că menținerea egalității de tratament juridic, la nivelul legislației aplicabile cu privire la stabilirea răspunderii materiale pentru pagube aduse patrimoniului unității angajatoare, între categoria socioprofesională a militarilor, pe de o parte, și cea a polițiștilor, pe de altă parte, contravine principiului egalității prevăzut de art. 16 din Constituție, care impune pentru situații diferite în mod obiectiv reglementarea unui tratament juridic diferit, adaptat specificității activității fiecărei categorii de personal.

Or, Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se adresează personalului militar, în timp ce polițiștii se încadrează în categoria personalului civil, fiind funcționari publici cu statut special. Totodată, Curtea a avut în vedere o incompatibilitate de rang legislativ între prevederile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 – act normativ asimilat legii ordinare, conform Legii nr. 25/1999 de aprobare și cele ale Legii nr. 360/2002, lege organică, sub aspectul încălcării art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, care stabilește rangul de lege organică pentru reglementarea statutului funcționarilor publici.

Răspunderea funcționarului public cu statut special-polițistul

În ceea ce privește răspunderea materială a polițiștilor nu ne rămâne decât să constatăm că aceasta este guvernată de dispozițiile Codului civil.

Răspunderea civilă reglementată în Capitolul VI al Codului Civil vizează raporturile ce se nasc între persoana păgubită în urma săvârșirii unui fapt ilicit păgubitor şi autorul faptului ilicit.

În cazul acestei forme de răspundere, Codul Civil face distincția pe de o parte, între răspunderea contractuală, definită drept o conduită ilicită ce constă în încălcarea obligațiilor pe care le-a contractat, ce are drept consecință obligația de a repara prejudiciul cauzat celeilalte părți, şi pe de altă parte, răspunderea delictuală ce se referă la o conduită ilicită în raport cu normele juridice ce obligă orice persoană să nu săvârșească fapte prin care să aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane.

Ținând cont și de dispozițiile art. 55^[15] din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, dar și de definițiile celor două forme de răspundere civilă, apreciem că răspunderea polițistului, în raporturile de serviciu avute cu autoritățile publice este una de natură contractuală.

În lumina celor arătate, apreciem că principala modalitate de recuperare a prejudiciului provocat de către polițist, în prezent, o constituie acţiunea în justiţie. Din punct de vedere al naturii juridice, cererea de chemare în judecată este o acţiune în realizare deoarece are ca scop obligarea salariatului, indiferent de statutul profesional, la repararea prejudiciului. Termenul de prescripţie al răspunderii materiale este de 3 ani şi curge de la data producerii prejudiciului, fiind necesară punerea în întârziere a autorului faptei ilicite, printr-o notificare scrisă conform art. 1522 şi următoarele din Codul Civil.

Concluzii

Dispozițiile legale și normele morale stabilesc imperativ în sarcina salariaților obligația de

a nu vătăma sau prejudicia altă persoană. Prin dispozițiile art. 1357 și următoarele din Codul civil este instituit principiul răspunderii fundamentat pe existența vinovăției autorului unei fapte ilicite și cauzatoare de prejudiciu. Se prevede că, „cel care a cauzat un prejudiciu, printr-o faptă ilicită săvârșită cu vinovăție, este obligat să-l repare”. Așadar, răspunderea civilă reprezintă o instituție de interes major atât pentru angajator, cât și pentru salariat, ocupând astfel un rol important în teoria dreptului civil și în practica înfăptuirii justiției.

Bibliografie

Legislație

1. Constituția României;

2. Codul civil;

3. Codul muncii;

4. Codul administrativ;

5. Ordonanța de Urgență nr. 30 din 25 aprilie 2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne;

6. Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului;

7. Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor.

Manuale, cursuri, articole

1. Bodoaşcă Teodor, Unele aspecte critice referitoare la noua reglementare privind răspunderea materială a militarilor, Revista Dreptul nr. 2/1999;

2. Ghimpu Sanda, Athanasiu Alexandru, Brehoi Gheorghe, Mohanu Gheorghe, Popescu Andrei, Dreptul la muncă. Codul muncii comentat și adnotat, Editura Științifică, București, 1988;

3. Ştefănescu Ion Traian, Tratat teoretic şi practic de drept al muncii, Ediţia a II-a, Editura Universul Juridic, 2012;

4. Ţiclea Alexandru, Tratat de dreptul muncii, Ediţia a VIII-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2014.

Decizii ale Curții Constituționale

1. Decizia Curții Constituționale 356 din 27 iunie 2023 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 255 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii;

2. Decizia Curții Constituționale nr. 258 din 27 aprilie 2023 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, în redactarea anterioară modificării prin art. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, precum și ale art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor;

3. Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2, 14, 15, 16, 19, 20, 22, ale art. 23 alin. (3) și ale art. 25, 27-43 și 47 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial nr. 103 din 7 februarie 2023.