Legiferarea „malformării” procesului contravențional în numele „digitalizării justiției”. Argumentele Curții Constituționale în Decizia nr. 19/2022 și efectele acesteia

1. Preliminarii

Informatica s-a generalizat la toate practicile și cunoștințele umane. Digitalizarea relațiilor dintre cetățean și autoritățile publice a devenit o provocare, inclusiv din perspectiva abordării conceptului de stat de drept.

S-a spus, pe drept cuvânt, că „inovarea tehnologică presupusă de «revoluția digitală» aplicată la domeniul justiției este purtătoare de mari promisiuni, dar suscită în același timp aprinse și fundamentale dezbateri și generează chiar majore îngrijorări”^[1].

În mod cert, la „întâlnirea” cu informatica – inclusiv în lumea juridică, nu trebuie să șovăim. Dar nici să acceptăm fără să decelăm semnificațiile „justiției digitale” și nici să ne prevalăm de acest concept pentru a legifera fără noimă.

S-a afirmat că expresia „justiție digitală ” e ambiguă și poate fi chiar înșelătoare^[2].

Afirmație necunoscută, se pare, inițiatorilor „Propunerii legislative pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor” (PL-x 521/2021), care s-au prevalat de „digitalizarea justiției” – obiectiv asumat de Guvernul României, ignorând nu doar realitatea actuală a sistemului juridic românesc, ci normele constituționale și principiile care guvernează procesul civil.

De ce această temă? Prezentul articol ne-a fost inspirat de recenta Decizie nr.19 din 26 ianuarie 2022, prin care Curtea Constituțională a României a constatat că Legea pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor este neconstituțională în ansamblul său^[3].

2. Obiectul propunerii legislative pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și justificarea acesteia

Prin propunerea legislativă sus menționată s-a preconizat ca „plângerile contravenționale și solicitările de înlocuire a sancțiunii amenzii contravenționale cu munca în folosul comunității să fie soluționate exclusiv în ședințe de judecată desfășurate în sistem online, la cererea oricăreia din părți”.

Justificarea propunerii legislative, astfel cum este surprinsă în Expunerea de motive^[4] este următoarea:

– potrivit Raportului C.S.M. pentru anul 2019, instanțele de judecată aveau de soluționat un număr de 1.250.000 cauze civile, din care 125.000 de dosare erau plângeri contravenționale și 63.000 de dosare erau solicitări de înlocuire a sancțiunii amenzii neplătite cu muncă în folosul comunității;

– „ședințele de judecată online vor duce la soluționarea mult mai rapidă a acestor dosare”, iar „judecătorii vor avea mai mult timp să se concentreze pe cauzele mai complexe”;

– desfășurarea ședinței de judecată în sistem online este o soluție consacrată în aproape toate țările Uniunii Europene;

– digitalizarea justiției este un obiectiv asumat și finanțat de către Guvernul României din bugetul național și se precizează ca o sursă de finanțare și PNNR, iar mijloacele de comunicație audiovizuală necesare implementării acestei modificări legislative există, sunt la dispoziția instanțelor care pun în aplicare prevederile Legii nr. 114/2021.

Inițiatorii propunerii legislative au menționat că „modificările legislative propuse sunt fără impact bugetar”.

3. „Digitalizarea justiției” și argumentația inițiativei legislative

3. 1. Scurte referiri la provocările justiției digitale reflectate în documentele unionale și în doctrina de specialitate

Așa cum dintr-un început am menționat, „digitalizarea justiției” este de bun augur doar în măsura în care conceptul este corect înțeles și nu este înlocuit cu „dezumanizarea justiției”.

La nivel unional, preocupările constante de a încorpora tehnologiile informației și comunicațiilor (TIC) în sistemul de justiție s-au materializat în numeroase documente.

Comisia Europeană pentru Eficiența Justiției (CEPEJ) după ce a realizat – în cadrul ciclului 2014-2016, o evaluare aprofundată a utilizării I.T. în sistemele judiciare ale Statelor membre, a elaborat Ghidul privind determinarea schimbării înspre justiția informatică CEPEJ (2016)13 Strasbourg, 7 decembrie 2016^[5].

În cuprinsul Ghidului – făcând referire la Avizul nr. 14 din 09.11.2011 al Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europei, intitulat „Justiția și tehnologiile de informație (IT-TI)”, CEPEJ atenționează că:

„Nu toate persoanele au acces la IT. În prezent, nu trebuie eliminate mijloacele mai tradiționale de acces la informații. (…) Utilizarea IT nu trebuie să diminueze garanțiile procedurale pentru cei care nu au acces la noile tehnologii. Statele trebuie să se asigure că părților fără un astfel de acces li se oferă asistență specifică în acest domeniu” (par. 29).

Literatura de specialitate^[6] a surprins că în „Avizul nr. 14 din 09.11.2011, intitulat «Justiția și tehnologiile de informație (IT-TI)»”, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europei – CCJE, reafirmă că „tehnologiile de informatică (TI) trebuie sa fie utile și eficace pentru ameliorarea administrării justiției, pentru facilitatea accesului la justiție, imparțialitatea, independența judecătorului, echitatea și timpul rezonabil al procedurilor, iar introducerea lor în tribunalele din Europa nu trebuie să compromită aspectele umane și simbolice ale justiției”.

Propunerea de strategie a Comisiei Europene „Busola pentru dimensiunea digitală” stabilește obiective de etapă și ținte digitale specifice care trebuie atinse până în 2030.

Cu referire la digitalizarea justiției se preconizează că digitalizarea suplimentară a sistemelor judiciare ale statelor membre poate îmbunătăți accesul la justiție pentru cetățeni și întreprinderi și poate spori eficacitatea și eficiența procedurilor judiciare.

În document se subliniază însă că „Statele membre ar trebui să utilizeze în mai mare măsură instrumente digitale pentru procedurile judiciare, fără a submina principiile fundamentale, cum ar fi independența și imparțialitatea instanțelor”^[7].

În „Tabloul de bord al Uniunii Europene privind justiția – 2021”^[8], factorii care sunt în general acceptați ca relevanți pentru îmbunătățirea calității justiției sunt grupați în patru categorii: 1) accesibilitatea justiției pentru cetățeni și întreprinderi; 2) resurse financiare și umane adecvate; 3) punerea în aplicare a instrumentelor de evaluare; și 4) digitalizarea.

Element esențial al politicii U.E. privind statul de drept – alături de „Raportul anual privind statul de drept”, „Tabloul de bord al Uniunii Europene privind justiția – 2021” evidențiază că „utilizarea tehnologiilor informației și comunicațiilor (TIC) poate consolida sistemele de justiție ale statelor membre și le poate face mai accesibile, mai eficiente, mai rezistente și mai pregătite pentru a face față provocărilor actuale și viitoare” (pct. 3.2.4).

Pe drept cuvânt, s-a afirmat că dezvoltarea unei proceduri digitale devine susceptibilă să favorizeze accesul la drept și la justiție, să accelereze procedurile și să sporească sentimentul de justiție, în sensul adaptării și nu al negării principiilor procesuale ale statului de drept^[9].

Tot doctrina de specialitate^[10] a statuat că, deși elementele raționamentului juridic pot fi teoretic gestionate de un sistem algoritmic, redus la simplul calcul al probabilității raționamentul juridic devine lipsit de relevanță socială, neputând asigura realizarea deplină a funcțiilor dreptului și nici imperativul progresului, în sensul adaptării permanente a normei și aplicării sale la dezvoltarea socială.

Utilizarea tehnologiilor informaționale în procesele judiciare presupune existența unor premise tehnologice, logistice și, mai ales, legislative. De cele mai multe ori soluțiile propuse în diverse inițiative de digitalizare a proceselor în justiție nu-și găsesc fundamentul în legea procesuală, ceea ce devine o adevărată provocare pentru procesualiști^[11].

3. 2. „Digitalizarea justiției” invocată în susținerea inițiativei legislative de modificare a O.G. nr. 2/2001

În succinta expunere de motive, inițiatorii propunerii legislative amintesc faptul că desfășurarea ședinței de judecată în sistem online este o soluție consacrată în aproape toate țările Uniunii Europene.

Nu avem a contrazice această afirmație, însă remarcăm faptul că se omite realizarea unei minimale analize care să vizeze gradul de dezvoltare a infrastructurii instanțelor judecătorești din România comparativ cu cel din statele Uniunii Europene care au adoptat soluția desfășurării ședințelor de judecată în sistem online.

S-a susținut că „mijloacele de comunicație audiovizuală necesare implementării acestei modificări legislative există, sunt la dispoziția instanțelor care pun în aplicare prevederile Legii nr. 114/2021”.

Legea nr. 114/2021 privind unele măsuri în domeniul justiției în contextul pandemiei de COVID-19^[12] stabilește în art. 3 alin. (1): „În cauzele civile, când este posibil, cu acordul părților, instanțele judecătorești pot hotărî ca ședințele de judecată să se desfășoare prin mijloace de telecomunicație audiovizuală care permit verificarea identității părților și garantează securitatea, integritatea, confidențialitatea și calitatea transmisiunii, dispunând măsurile necesare în acest scop”.

Fără o verificare a realităților existente la nivelul instanțelor competente să soluționeze în fond și apel plângerile contravenționale^[13], fără solicitarea din partea Ministerului Justiției a situațiilor statistice privind infrastructura instanțelor, susținerea inițiatorilor propunerii legislative rămâne la nivel de simplă afirmație.

După cum, tot la nivel de simplă afirmație trebuie văzută și susținerea potrivit căreia „modificările legislative propuse sunt fără impact bugetar”.

Inserarea acestei mențiuni în expunerea de motive a propunerii legislative a fost menită, cel mai probabil, să justifice lipsa secțiunii privind „impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informații cu privire la cheltuieli și venituri”, cerință impusă prin art. 31 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

4. Unele observații referitoare la derularea procesului legislativ

Propunerea legislativă^[14] a fost adoptată de Senat, la 18.10.2021, în forma inițiată, în condițiile art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituție României, republicată^[15].

Astfel cum am mai afirmat^[16], adoptarea tacită a devenit „o scuză tacită pentru evitarea deliberării”, sute de inițiative legislative fiind adoptate tacit în ultimele legislaturi.

În acest context, evident, nu a fost observat Avizul nr. 603 din 26 iulie 2021 al Consiliului Legislativ, în cuprinsul căruia era susținută motivat avizarea negativă a propunerii legislative.

Acest aviz a fost examinat însă de Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților.

În ciuda avizului negativ al Consiliului Legislativ, Comisia, cu majoritate de voturi, a hotărât să propună raportul de adoptare a proiectului de Lege pentru completarea O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu amendamentele cuprinse în Anexa 1. Autorul amendamentelor a fost chiar Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților.

Rolul Consiliului Legislativ de „filtru științific” în elaborarea actelor normative și în asigurarea coerenței sistemului legislativ nu poate fi pus la îndoială.

Adevărat, astfel cum subliniază doctrina de specialitate^[17], „un aviz nu se poate impune decât prin forța și logica argumentelor pe care le dezvoltă, prin temeinicia observațiilor și propunerilor ce le conține”.

Or, analiza relevă că avizul Consiliului Legislativ suplinește aceste cerințe; deși consultativ, era de preferat să fie valorificat, câtă vreme semnala că soluțiile legislative preconizate (care au ca finalitate stabilirea unei proceduri distincte de judecată a cauzelor în materie contravențională) nu țin seama de principiile fundamentale ale procesului civil, astfel cum acestea sunt consacrate de Codul de procedură civilă, în dezvoltarea dispozițiilor Constituției și ale Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Dacă prin avizul său, Consiliul Legislativ nu se pronunță asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate – neavând de la lege această îndrituire, analiza sub acest aspect a fost făcută de către Guvern, care – prin punctul de vedere comunicat în 22 noiembrie 2022, nu a susținut adoptarea propunerii legislative.

În punctul de vedere transmis de Guvern, pe lângă sublinierea faptului că demersul legislativ nu ia în considerare aspecte ce țin de existența efectivă a posibilităților tehnice de a asigura desfășurarea ședințelor de judecată prin videoconferință, este semnalată și încălcarea art. 138 alin. (5) din Constituție^[18].

Soluția legislativă inițială, adoptată de Senat, a fost modificată în Camera decizională, prin amendamentele aduse în Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților.

Urmare a amendamentelor, dreptul de a solicita ca ședințele de judecată să se desfășoare exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale este recunoscut exclusiv contravenientului ( nu și organului constatator, astfel cum se preconiza în forma inițială adoptată de Senat) și implică „încuviințarea instanței de judecată” (prevedere inexistentă în forma adoptată de Senat).

Forma Legii – adoptată de Camera Deputaților la 21.12.2021 și trimisă Președintelui României, la 27.12.2021:

„Art. I. – Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, se completează după cum urmează:

– După articolul 36 se introduce un nou articol, art.36^1, cu următorul cuprins:

(1) La cererea contravenientului care a formulat plângerea contravențională, cu încuviințarea instanței de judecată, ședințele de judecată din fond și din căile de atac se desfășoară exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale care permit verificarea identității părților și garantează securitatea, integritatea, confidențialitatea și calitatea transmisiunii, instanțele de judecată dispunând măsurile necesare în acest scop.

(2) Contravenientul va solicita desfășurarea ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale prin intermediul plângerii contravenționale.

(3) Dacă prin plângerea contravențională a fost formulată cererea de desfășurare a ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, contravenientul nu mai poate ulterior renunța la această solicitare și ședințele de judecată se vor desfășura în conformitate cu prevederile alin. (1).

(4) Dacă contravenientul care a formulat plângerea contravențională a solicitat judecarea prin sisteme de mijloace de telecomunicații audiovizuale, toate actele procedurale din cauza respectivă vor fi comunicate exclusiv prin intermediul poștei electronice.

(5) Audierea celorlalte persoane, martori sau experți, are loc prin aceleași sisteme de telecomunicații audiovizuale. Partea care a propus administrarea probei cu martori sau contravenientul, în cazul administrării din oficiu a probei cu martori sau în cazul audierii martorilor sau experților, va asigura posibilitatea martorilor și a experților de a participa la audiere prin videoconferință în locația stabilită de către instanță. Înregistrarea audierii este obligatorie.

Art. II. – Dispozițiile prezentei legi intră în vigoare la data de 1 ianuarie 2022.”

La 5 ianuarie 2022, Guvernul României – în exercitarea dreptului conferit de art. 146 alin. (1) lit. a) din Constituție, a sesizat Curtea Constituțională.
DOWNLOAD FULL ARTICLE