Repere constituționale privind instituirea procedeului de autorizare financiară în Republica Moldova

Autori:

Alexandru Armeanic
Andrei Nastas

Apariţia primelor elemente financiare şi mai ales formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului contemporan constituie rezultatul unui proces istoric complex şi îndelungat. Aşadar, formarea sistemului financiar are un caracter istoric ce a apărut independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor[1], fiind o necesitate obiectivă pentru a satisface anumite necesităţi atât de natură publică, cât şi privată. În situaţia nevoilor publice care implică o activitate financiară, se presupune existenţa unor nevoi generale, comune şi permanente; nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi cu concursul fiecăruia şi al tuturora la un loc. Este de reţinut, că „indivizii asociindu-se”, după cum afirmă Frederico Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului individual, ci creează o forţă mai mare de realizare. Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne neputincioasă. Pentru a fi completată are nevoie de concursul colectivităţii. Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia investită cu această comandă de a dirija satisfacerea unor nevoi comune, indivizibile şi permanente”[2]. Într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu numai de autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti. În acest scop sunt necesare efectuarea actelor (acte juridice şi acţiuni producătoare de efecte juridice) şi operaţiunilor de constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare desfăşurării activităţii statului[3] şi a celorlalte colectivităţi publice.

În ceea ce priveşte multitudinea conceptelor ce le găsim în teoria şi reglementarea contemporană din diferite state de natura sistemului financiar, sistemului de finanţe sau sistemul finanţelor publice, aceste noţiuni au la fundament originea expresiilor latine „fiare”, „finis”, „financia pecuniara”, care înseamnă a încheia o tranzacţie patrimonială prin plata unei sume de bani[4]. Aşadar, având în vedere originea comună a expresiilor menţionate putem presupune sinonimia acestor expresii. În acest sens, unii autori menţionează că obiectul de reglementare a finanţelor publice se constituie din norme juridice financiare[5]. Un argument în plus îl avem în Constituţia Republicii Moldova statuând „conceptul de sistem financiar”[6], cu referire generală la „formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice”. Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-publică corespunde faptului că priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în relaţia lor sistemică, determinată de imperativul financiar al constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti elementar necesare existenţei şi activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor entităţi publice.

Aşadar, cadrul legal[7] cerut de statuarea constituţională se individualizează în primul rând prin formare, administrare, utilizare şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice din Republica Moldova. În detalierea celor expuse, menţionăm că Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014, la art. 2, instituie parte componentă a sferei financiare, și anume: „elaborarea, aprobarea (adoptarea), executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor componente ale bugetului public naţional, precum, şi asigurarea monitoringului financiar al activităţii autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public”. În condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizării bugetare, sunt evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă de cele cu structură unitară[8].

Între aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetară şi în acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi sau pus în aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetară[9]. În statele unitare naţionale cum sunt Franţa[10], Italia[11], Suedia[12] etc. organizarea bugetară era la început simplă deoarece cuprindea numai bugetul de stat şi bugetele locale. Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principalele impozite şi taxe completate în caz de insuficienţă cu împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget[13] sunt destinate celor mai importante trebuinţe de învățământ şi sănătate publică, întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţele judecătoreşti întreţinerii armatei etc.

Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare, având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învățământ public, culturale şi sanitare, modernizării şi dezvoltării urbanistice etc. pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente devenind necesară completarea lor cu transferuri din bugetul de stat[14] şi chiar împrumuturi publice[15]. Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De exemplu, în Franţa pe lângă bugetul general al statului, structura bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii, serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc., ca şi conturi speciale pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.[16].

În Republica Moldova, prin Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014, s-a instituit o variantă originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul public naţional. Noţiunea „public” delimitează aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura economico-financiară[17] şi practica agenţilor economici. Expresia „naţional” înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură publică a statului[18]. Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală[19]. Cu acest cuprins, bugetul public naţional este o variantă originală de organizare bugetară[20] prin faptul că pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul statului, având natură juridică financiară în regim de drept public.

În statele federative, cum sunt Brazilia, Germania[21], Statele Unite ale Americii, Federaţia Rusă, Canada[22] şi altele, organizarea bugetară este influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile, cantoanele, provinciile etc. componente. În consecinţă, organizarea bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile etc. componente. Sub aspect general, organizarea bugetară federativă este asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale, ale statelor membre şi locale. Însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile dintre bugetele federale, ale statelor membre şi cele locale, procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare stat federativ.

În Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată printr-un act normativ denumit „Constituţie financiară” în cuprinsul căreia problema principală este cea a „repartiţiei juste” a fondurilor băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale statului federal german[23]. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri a unor venituri şi cheltuieli în mod „vertical” între bugetul federal şi bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. În acelaşi timp, datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală excedentară”, pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată repartizării financiare juste” din care se acordă alocaţii băneşti landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o redistribuire din fonduri băneşti între bugetele landurilor în mod „orizontal”. De exemplu, în Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc.[24].

Asemenea mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal” este reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse financiare în „Fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale”[25] pentru redistribuirea surselor financiare acumulate unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate. În Statele Unite ale Americii organizarea bugetară cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. Între aceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin „legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare” în funcţie de „competenţele statale” ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre şi ale organelor locale denumite „colectivităţi subordonate[26]. În cadrul procedurii bugetare concepute ca ansamblu a actelor şi operaţiunilor care se succed anual şi privesc elaborarea, adoptarea şi executarea bugetului statului, precum şi încheierea exerciţiului bugetar anual, prima dintre aceste etape se declanşează în cursul anului astfel ca înainte de sfârșitul fiecărui exerciţiu să se ajungă la adoptarea, de către Parlament, a bugetului elaborat de organele executive de stat. În cursul fiecărui exerciţiu financiar se procedează, de obicei în cel de-al treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat, pentru exerciţiul financiar următor.

Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului de Finanţe – organ administrativ de specialitate financiară al Guvernului Republicii Moldova. Diferit de aceasta, de exemplu în Regatul Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord bugetul este elaborat sub îndrumarea Ministrului finanţelor, iar în SUA, proiectul bugetului federal este întocmit de un serviciu special – Biroul bugetar – ce funcţionează pe lângă Preşedintele SUA[27]. Ca primă etapă a procedurii bugetare de stat, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru, comportă îndrumări metodologice de specialitate financiară, operaţiuni de estimare şi calcul a veniturilor şi cheltuielilor bugetare[28] de către toate instituţiile şi organele de stat ce au relaţii cu bugetul de stat, precum şi stabilirea categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general.

Îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare o proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finanţe, care în calitatea lui de organ administrativ central de specialitate financiară, este abilitat să elaboreze norme metodologice, care conform dispoziţiilor Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014, sunt obligatorii pentru toţi agenţii economici, instituţiile şi organele de stat care întocmesc bugete proprii. Datorită acestei competenţe ale Ministerului Finanţelor s-a ajuns ca în literatura financiară de specialitate, să se susţină existenţa unei „superiorităţi de fapt a Ministerului Finanţelor asupra celorlalţi miniştri”[29], superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea bugetului, ci şi în etapa procedurală a executării bugetului de stat. Totuşi, din punct de vedere al numirii şi al drepturilor în cadrul Guvernului, Ministrul Finanţelor se află în situaţia de „egalitate juridică cu ceilalţi miniştri”, adică Ministrul Finanţelor se află „într-o situaţie ordinară” în care superioritatea de fapt este acoperită de „legalitatea juridică” cu ceilalţi miniştri[30].

După ce proiectul bugetului a fost definitivat de Ministerul Finanţelor, Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota explicativă înaintea adoptării hotărârii. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă, stabilind procedura de apelare de către autorităţile publice a proiectului legii bugetare anuale şi a notei explicative. Ulterior executivul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanţelor. După includerea amendamentelor, dacă acestea există, guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.

În Germania, bugetul federativ parcurge diverse faze prescrise de lege. Ele încep cu iniţiativa de a face anumite cheltuieli şi de a percepe anumite încasări, continuă cu adoptarea sub formă de lege, fiind supus executării, şi sfârșesc cu controlul asupra cheltuielilor propriu-zise şi a descărcării de gestiune[31]. Pentru iniţiativa bugetară, adică alcătuirea proiectului de buget, este competent executivul. De aceea în Germania se vorbeşte de bugetul executiv, adică proiectul elaborat de guvern. Alcătuirea proiectului de buget începe cu mai mult de un an înaintea anului bugetar respectiv. Elaborarea în faza pregătitoare revine Ministerului de Finanţe. Acesta înștiințează ministerele printr-o circulară asupra viziunii de ansamblu asupra situaţiei financiare, fiind primite în continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetară şi financiară cu indicaţiile de a înainta propunerile până la o anumită dată.

Departamentele bugetare ale autorităţilor administrative inferioare înaintează cererile lor organelor superioare unde are loc de fiecare dată o coordonare între diferitele necesităţi de cheltuit. Prin negocierea cu organele ale administraţiei la diferite nivele se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare[32]. După verificarea cererilor, Ministerul de Finanţe alcătuieşte proiectul de buget. După o a doua examinare şi verificare a presupuselor venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget. Ministerul de Finanţe prezintă apoi proiectul legii bugetare întregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau se stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată. Proiectul bugetar, parcurgând faza executivului este înmânat spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat în „Bundestag”, în prima săptămână de şedinţă după 1 septembrie, însoţit de un raport financiar.