Reflecții asupra naturii juridice a termenului de 30 de zile prevăzut de lege, termen în care se poate angaja răspunderea civilă a funcționarilor publici prin emiterea unui act administrativ de imputare de către conducătorul autorității sau instituției publice
Ovidiu Toader - septembrie 2, 2019În esență, dreptul la acțiune presupune concursul instanțelor de judecată. Sau, așa cum s-a afirmat în literatura de specialitate din Franța, „acțiunea este o putere legală datorită căreia o persoană poate sesiza o autoritate jurisdicțională în scopul de a obține sancționarea dreptului al cărui titular se pretinde”[40] dreptul la acțiune avându-și temeiul în legea fundamentală care garantează dreptul la petiționare, drept care atunci când este exercitat în fața autorităților judiciare poartă denumirea de drept la acțiune[41]. Or, art. 500 alin. (1) exclude dreptul autorității sau instituției publice din care face parte funcționarul public de a sesiza instanța de judecată.
Se conturează astfel un prim argument împotriva calificării termenului de 30 de zile în discuție ca termen de prescripție. Astfel, dacă prescripția presupune în mod imperios necesar un drept la acțiune în sensul arătat mai sus, drept pe care-l stinge ca urmare a pasivității titularului său, dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare, sau, după caz, dreptul funcționarului public de a încheia un angajament de plată, nu presupune concursul instanțelor de judecată. Mai mult decât atât, îl exclude! Căci nu putem reține un drept al conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare concomitent cu exercitarea unei acțiuni în justiție având ca obiect obligarea funcționarului public la repararea pagubei pentru care a fost deja emis ordinul sau decizia de imputare[42].
În esență, dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare constituie dreptul de a emite un act administrativ, adică dreptul de a avea o anumită conduită, ca manifestare unilaterală de voință, emisă în regim de putere publică pentru punerea în aplicare a textului de lege în discuție[43]. Așa cum în mod corect Curtea Constituțională reținea, emiterea ordinului sau dispoziției de imputare este o procedură simplificată și operativă pe care o are la îndemână conducătorul autorității sau instituției publice de a angaja răspunderea funcționarului în vederea recuperării prejudiciului pe care acesta din urmă l-a adus autorității sau instituției publice[44].
Un alt aspect esențial pentru clarificarea naturii juridice a termenului de 30 de zile în discuție este stabilirea caracterului acestui termen, iar concluzia nu poate fi decât una singură, și anume aceea potrivit căreia termenul de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ este un termen imperativ sau activ, deoarece impune emiterea ordinului sau dispoziției de imputare înăuntrul său[45].
În niciun caz nu poate fi agreată opinia potrivit căreia termenul de 30 de zile ar fi unul de recomandare și nu unul imperativ în condițiile în care legiuitorul a optat pentru utilizarea unei formule imperative în redactarea textului de lege și anume: „Repararea pagubelor (…) se dispune prin emiterea (…) unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei”.
Rațiunea instituirii unui asemenea termen rezidă din necesitatea înlăturării stării de incertitudine ce planează asupra situației patrimoniale a funcționarului care prin fapta sa a cauzat un prejudiciu instituției publice angajatoare. Astfel se dă eficiență principiului securității raporturilor juridice prin menținerea unui just echilibru între scopul urmărit, și anume apărarea bugetului de stat și mijloacele utilizate, și anume emiterea în mod unilateral a unui titlu executoriu, fără intervenția instanței de judecată, însă cu respectarea unui termen imperativ de 30 de zile, previzibil și accesibil pentru ambele părți.
Nota bene, chiar dacă nu este vorba despre un termen procesual, ci despre un termen material, reglementat, deci, de Codul civil, se conturează primul argument pentru calificarea, din punct de vedere al naturii juridice, a termenului de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ ca fiind un termen de decădere.
În acest sens literatura de specialitate a reținut în mod corect faptul că decăderea nu este un concept propriu dreptul procesual, conceptul fiind întâlnit și în dreptul substanțial[46].
Mai mult decât atât, art. 2545 C. civ. statuează că: „Prin lege sau prin voința părților se pot stabili termene de decădere pentru exercitarea unui drept sau săvârșirea unor acte unilaterale. Neexercitarea dreptului subiectiv înăuntrul termenului stabilit atrage pierderea lui, iar în cazul actelor unilaterale, împiedicarea, în condițiile legii, a săvârșirii lor”.
O atare prevedere legală nu poate fi ignorată în încercarea de a stabili natura juridică a unui termen despre care legiuitorul nu a indicat în mod expres regimul juridic care îi este aplicabil.
Având în vedere faptul că, așa cum am arătat deja, ordinul sau dispoziția de imputare pe care le poate emite conducătorul autorității sau instituției publice sunt acte administrative, adică manifestări unilaterale de voință, sancțiunea incidentă în cazul nerespectării termenului de 30 de zile stabilit de lege este decăderea, adică împiedicarea emiterii lor în afara termenului legal imperativ de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ.
Având în vedere faptul că dreptul de a emite un act administrativ nu este un veritabil drept subiectiv, din simplul motiv că în cazul dat nu suntem pe tărâmul dreptului privat, ci pe tărâmul dreptului administrativ, deci al dreptului public, vom reține faptul că ceea ce se stinge după expirarea termenului de decădere de 30 de zile în discuție este o atribuție[47] fiind vorba despre o competență limitată în timp[48] a conducătorului autorității publice de a emite un act administrativ, și anume ordinul sau decizia de imputare în sarcina funcționarului public.
Soluția este aceeași și în ipoteza prevăzută de teza a doua a alin.(1) al art. 500 C. administrativ, și anume cea a asumării unui angajament de plată de către funcționarul public. În acest caz funcționarul public, prin voința sa, învestește autoritatea publică cu emiterea actului administrativ prin care se ia act de angajamentul de plată.
O situație interesantă ar putea apărea atunci când, deopotrivă, atât conducătorul autorității publice, cât și funcționarul public își manifestă intenția în sensul reparării pagubei produse de funcționarul public. Plecând de la caracterul de ordine publică al competenței, ținând seama de caracterul unilateral al actului administrativ, precum și de condiția acordului autorității publice în cazul unui angajament de plată fundamentată pe imposibilitatea tragerii la răspundere a funcționarului public pe calea dreptului comun, considerăm că emiterea ordinului sau deciziei de impunere ar prevala în ipoteza analizată[49].
Argumentul fundamentat pe art. 2547 C. civ., potrivit căruia dacă prin lege sau din convenția părților nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la prescripție folosit într-un articol dintr-o revistă de specialitate[50], nu numai că nu poate fi incident în problema analizată, natura juridică de termen de decădere a termenului de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ conturându-se tot mai clar, dar și în situația în care am admite că termenul nu este unul de decădere, incidența art. 2547 C. civ. nu ar atribui acestui termen natura juridică a unui termen de prescripție, ci ar face doar aplicabile regulile din materia prescripției extinctive.
4. O posibilă soluție: elementele constitutive ale decăderii
Decăderea are o largă utilizare în practica judiciară și exprimă, în esență, ideea de sancțiune ca urmare a neexercitării unui drept într-un anumit interval de timp. Fie că vorbim de dreptul substanțial, fie că vorbim de dreptul procedural, decăderea presupune în mod necesar stingerea unui drept ca urmare a neexercitării acestuia în termenul imperativ defipt de lege.
În cazul nostru este vorba despre stingerea dreptului de a emite ordinul sau dispoziția de imputare, adică stingerea dreptului de a uza de procedura simplificată și operativă de recuperare a prejudiciului pe care legea a pus-o la dispoziția conducătorului unei autorități sau instituții publice, sau, în cazul funcționarului public, de a-și asuma un angajament de plată[51].
În esență, competența temporară a autorității publice de a emite actul administrativ de imputare este limitată de termenul defipt de lege, fiind activă doar înăuntrul acestuia.
Pentru a fi calificat definitiv termenul de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ ca termen de decădere, pe lângă argumentele deja prezentate, considerăm esențial a vedea dacă sunt îndeplinite condițiile de existență ale decăderii.
Astfel, o primă condiție pentru a fi în prezența decăderii este existența unui termen imperativ[52] care să impună obligația exercitării dreptului înăuntrul său[53]. Așa cum am precizat deja, termenul de 30 de zile care formează obiectul studiului de față este un termen imperativ, el dând posibilitatea unei anumite conduite, în speță emiterea unui ordin sau a unei dispoziții de imputare sau, după caz, asumarea unui angajament de plată, numai înăuntrul său. Trebuie accentuat faptul că noțiunea de termen imperativ doar oferă posibilitatea unei anumite conduite și a unei manifestări de voință în acest sens, iar nu impune obligația unei asemenea manifestări de voință.
Nota bene însă valorificarea dreptului în sensul producerii efectelor juridice nu poate fi realizată decât prin respectarea termenului legal de 30 de zile. În caz contrar intervine, așa cum am stabilit deja, sancțiunea decăderii și imposibilitatea reîntregiri patrimoniului știrbit pe calea acțiunii civile[54], neemiterea actului administrativ de imputare putând constitui în acest sens un fapt generator de prejudicii de care se face răspunzător conducătorul autorității sau instituției publice.
Trebuie menționat faptul că, având în vedere tărâmul de drept public pe care ne aflăm în ipoteza analizată, și anume cea care dă dreptul conducătorului autorității publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare, putem afirma că acest drept are o natură eclectică, fiind un fel de „drept – obligație” întemeiat/ă pe ocrotirea patrimoniului autorității publice respective, cu atât mai mult cu cât, se pare[55], că este singura modalitate de angajare a răspunderii civil-patrimoniale a funcționarilor publici.
[40] I. Leș, Sancțiunile procedurale…, op. cit., p. 253.
[41] Ibidem.
[42] Prin Decizia nr. 4643/11.10.2011, ÎCCJ a reținut că: „Fiind vorba de o lege specială, cu aplicabilitate numai în cazul răspunderii funcționarilor publici, nu există un drept de opțiune între incidența acestor norme și cele cu caracter general, care privesc angajare a răspunderii civile delictuale a oricărei persoane, care nu este funcționar public sau pentru care nu există norme legale speciale de angajarea răspunderii, potrivit principiului «specialia generalibus derogant»”. Prin urmare, în condițiile în care nu s-a emis un ordin sau o dispoziție de imputare în sarcina intimaților, de către conducătorul recurentei, în baza deciziei din 2009 a Curții de Conturi, conform art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, acțiunea prin care se solicita angajarea răspunderii intimaților în temeiul art. 998-art. 999 C. civ., în mod corect a fost respinsă ca inadmisibilă de prima instanță, care a aplicat corect legea la soluționarea cauzei. Decizie care poate fi consultată prin accesarea adresei: https://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=84859, site accesat la data de 08.09.2019, ora 15:54.
[43] Pentru definiția actului administrativ, a se vedea O. Podaru, Drept administrativ, Volumul I, Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu 2010, pp. 3-4.
[44] Pentru detalii a se vedea Decizia nr. 481 din 22 septembrie 2005 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 952 din 26 octombrie 2005, precum și Decizia nr. 577 din 21 septembrie 2017 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 986 din 12 decembrie 2017.
[45] În acest sens a se vedea C. Ap. Târgu-Mureș, s. a II-a civ., de cont. adm. și fisc. în Minuta întâlnirii semestriale a judecătorilor, din data de 3 aprilie 2015, pentru unificarea practicii judiciare și formarea profesională continuă.
[46] A se vedea, în acest sens, I. Leș, Noul Cod de procedură civilă. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, 2015, pp. 302-307.
[47] Echivalentul dreptului subiectiv în dreptul public.
[48] Pentru detalii privind conceptul de competență teritorială, a se vedea O. Podaru, Drept administrativ, Volumul I…, op. cit., pp. 114-118.
[49] Pentru opinia contrară a se vedea Al. Țiclea, op. cit., pp. 426-427.
[50] Revista de drept public nr. 2/2017, pp. 92-108.
[51] Pentru opinia potrivit căreia angajamentul de plată ar putea fi asumat și după expirarea termenului de 30 de zile a se vedea Al. Țiclea, op. cit., pp. 426-427. Autorul argumentează această posibilitate pe ideea că prescripția stinge doar dreptul la acțiune în sens material, iar funcționarul public poate și ulterior expirării termenelor de prescripție să-și asume un angajament de plată. Nu împărtășim această ideea cu argumentul că nu putem asimila angajamentul funcționarului public ulterior expirării termenelor de prescripție cu renunțarea la prescripție pentru simplul motiv că vorbim despre un termen de decădere.
[52] Sentința civilă nr. 747/C din 20 iunie 2017 pronunțată de Tribunalul Neamț. Instanța a reținut că: „Deși în lege nu se arată natura termenului de 30 de zile în care se poate emite decizia de imputare, instanța apreciază că acest termen este unul imperativ, iar nerespectarea lui atrage decăderea din dreptul de a recupera paguba. (…) Pentru aceste considerente și întrucât nerespectarea termenului de emitere a deciziei de imputare atrage decăderea pârâtului din dreptul de a recupera suma respectivă de la reclamant (…)”. Informații culese prin accesarea: https://www.jurisprudenta.com/jurisprudenta/speta-12fo9ue6/, la data de 25 martie 2019, ora 11:16.
[53] I. Leș, Sancțiunile procedurale…, op. cit., p. 163.
[54] În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că: „Fiind vorba despre o lege specială, cu aplicabilitate numai în cazul funcționarilor publici, nu există un drept de opțiune între incidența acestor norme și cele cu caracter general, care privesc angajarea răspunderii civile delictuale a oricărei persoane, care nu este funcționar public sau pentru care nu există norme legale speciale de angajare a răspunderii, potrivit principiului «specialia generalibus derogant»”. ÎCCJ, dec., nr. 463 din 11.11.2011. A se vedea supra 15.
[55] Nu putem fi de acord cu soluția care se conturează în jurisprudența noastră, cu atât mai mult cu cât Curtea Constituțională, respingând excepția de neconstituționalitate a art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, nu specifică faptul inadmisibilității unei acțiuni civile întemeiate pe dreptul comun.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.