Reflecții asupra naturii juridice a termenului de 30 de zile prevăzut de lege, termen în care se poate angaja răspunderea civilă a funcționarilor publici prin emiterea unui act administrativ de imputare de către conducătorul autorității sau instituției publice
Ovidiu Toader - septembrie 2, 2019Dacă art. 499 mai sus amintit statuează răspunderea civilă a funcționarului public, art. 500 C. administrativ[21] consacră anumite aspecte procedurale privind modul de angajare a răspunderii civile a funcționarului public, precum și „o modalitate specifică, mult simplificată și operativă de acoperire a unui prejudiciu, explicabilă prin raportul specific de autoritate existent între conducătorul autorității sau instituției publice și funcționarul supus rigorilor unui statut special, care îl deosebește de persoana angajată în baza unui contract de muncă”[22], modalitate care constă în dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare[23] pentru pagubele produse cu vinovăție de către funcționarul public patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează ori pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, într-un termen de 30 de zile de la data constatării pagubei.
Prin urmare, iată-ne ajunși, în sfârșit, la intriga care a dat naștere acestei expuneri, și anume: care este natura juridică a acestui termen de 30 de zile consacrat de art. 500 alin. (1) C. administrativ, termen în care se poate emite actul administrativ de imputare de către conducătorul autorității sau instituției publice. Este vorba despre un termen de prescripție sau despre un termen de decădere?
Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 481 din 22 septembrie 2005 publicată în M. Of. nr. 952 din 26 octombrie 2005, a stabilit fără echivoc faptul că prevederile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, text preluat de lege lata de art. 500 C. administrativ, stabilesc o procedură specială, mai facilă, prin care autoritatea sau instituția publică își poate reîntregi patrimoniul știrbit prin fapta funcționarului public. O altă întrebare se naște firesc aici: art. 500 alin. (1) C. administrativ stabilește dreptul sau obligația autorității sau instituției publice de emite ordinul sau dispoziția de imputare? Are autoritatea sau instituția publică, în lipsa emiterii ordinului sau dispoziției de imputare, calea unei acțiuni în justiție pentru angajarea răspunderii civile a funcționarului public[24]?
Concluzia care se poate desprinde din decizia Curții și din practica judiciară actuală este aceea potrivit căreia autoritatea sau instituția publică are la îndemână această procedură simplificată de emitere a ordinului sau dispoziției de imputare, procedură care nu se suprapune cu dreptul de a investi instanța de judecată cu angajarea răspunderii civile a funcționarului public. Este cert faptul că după expirarea celor 30 de zile, autoritatea sau instituția publică nu mai are ca mijloc de reîntregire a patrimoniului său posibilitatea emiterii actului administrativ de imputare.
Se conturează astfel soluția potrivit căreia în ipoteza neemiterii ordinului sau dispoziției de imputare în termenul de 30 de zile defipt de lege, autoritatea sau instituția publică nu mai are niciun mijloc de tragere la răspundere a funcționarului public vinovat de producerea pagubei în patrimoniul său[25]! Deși clarificarea acestui aspect nu formează obiectul prezentului studiu, cu atât mai mult crește importanța stabilirii corecte a naturii termenului de 30 de zile în discuție cu cât, se pare, că emiterea actului administrativ de imputare este singurul mijloc de angajare a răspunderii civile a funcționarului public. În acest sens vom reține motivarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, care, prin Decizia nr. 697 din 12 februarie 2013[26] a stabilit că „repararea pagubelor produse ca urmare a angajării răspunderii civile a funcționarului public și aduse autorității sau instituției publice, se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei”, iar în cazul neemiterii actului administrativ de imputare, autoritatea sau instituția publică nu va putea obține, pe calea unei acțiuni în justiție, angajarea răspunderii civile a funcționarului public, instanța supremă reținând că „(…) nu a emis până în prezent un astfel de ordin care i-ar fi dat posibilitatea de a recupera prejudiciul cauzat, ordin care ar fi putut fi contestat în condițiile Legii contenciosului administrativ, în mod corect prima jurisdicție a apreciat ca fiind inadmisibilă acțiunea formulată”.
Timpul, fiind unul din marii stăpâni ai dreptului[27], produce, prin scurgerea sa, invariabil efecte și pe plan juridic, unele creatoare de drepturi, altele, dimpotrivă, care duc la pierderea unor drepturi, clepsidra timpului lăsându-și adânc amprenta și pe tărâm juridic, iar în cazul nostru, trecerea celor 30 de zile de la data constatării pagubei au ca efect stingerea dreptului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare, ori de a lua act, după caz, de angajamentul de plată al funcționarului public[28], motiv pentru care se poate lesne observa importanța clarificării naturii juridice a unui termen a cărui împlinire are ca efect imposibilitatea angajării răspunderii civile a funcționarilor publici și, pe cale de consecință, imposibilitatea restabilirii ordinii de drept știrbită.
3. Controversa: termen de prescripție sau termen de decădere?
În literatura de specialitate s-a conturat ideea majoritară potrivit căreia termenul legal de 30 de zile în discuție este un termen de prescripție[29].
Explicațiile care se dau însă privitor la acest aspect fie lipsesc cu desăvârșire, fie sunt incomplete și lacunare, motiv pentru care vom încerca să clarificăm natura juridică a termenului de 30 de zile prevăzut de actualul art. 500 C. administrativ [fostul art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici] pe baza unor argumente logice și juridice care să facă din interpretarea noastră una pertinentă și care, de ce nu, să poată fi folosită ulterior ca argument de către practicienii dreptului.
Astfel, dacă în Revista de drept public nr. 2/2017[30], într-un articol privind răspunderea patrimonială a aleșilor locali, a funcționarilor publici și a personalului contractual din administrația publică locală, autorul[31] califică termenul de 30 zile în discuție ca fiind un termen de prescripție având ca unic argument textul legal statuat de art. 2547 C. civ., care prevede că „Dacă prin lege sau din convenția părților nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la prescripție, reputatul profesor dr. Verginia Vedinaș, în comentariul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici[32] apreciază la rându-i, referitor la natura juridică a termenului de 30 de zile, că este vorba despre un termen de prescripție, fără a da însă nicio explicație și fără a arăta pe ce argumente se sprijină această afirmație, cu atât mai mult cu cât cadrul în care afirmația a fost făcută, și anume o lucrare în care este comentat un act normativ, necesita acest lucru. De asemenea, în ambele cazuri, lipsesc eventualele (chiar necesare am îndrăzni noi să spunem) referințe bibliografice ale unor opinii diferite, motiv pentru care, așa cum spuneam, ne-am asumat noi acest deziderat”.
Legiuitorul nu a definit nici în noua reglementare civilă[33] prescripția extinctivă și decăderea, stabilirea unor definiții revenind tot literaturii de specialitate. Astfel, prescripția a fost definită ca fiind mijlocul de stingere a dreptului la acțiune în sens material ca urmare a neexercitării lui în termenul prevăzut de lege[34]. Sau, mai simplu, ca fiind stingerea dreptului la acțiune neexercitat în termenul de prescripție[35]. Din punct de vedere al naturii juridice s-a apreciat că prescripția este o modalitate de transformare a conținutului raportului juridic civil, care metamorfozează dreptul subiectiv civil și obligația civilă corelativă, retrogradându-le din perfecte, asigurate prin acțiune, în imperfecte asigurate doar prin excepție[36].
Despre decădere s-a opinat ca fiind sancțiunea care determină stingerea unui drept procedural ce nu a fost executat în termenul prevăzut de lege[37], noțiunea de decădere exprimând ideea de sancțiune determinată de neexercitarea unui drept într-un anumit interval de timp, drept care se stinge prin pasivitatea titularului.
Din interpretarea textului art. 500 C. administrativ se deduce fără putință de tăgadă dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare într-un interval de timp de 30 de zile de la data constatării pagubei, drept care se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei, fapt statuat în mod expres de alin.(4) al aceluiași text de lege.
Chiar dacă nu dă o definiție a noțiunii de prescripție, noua reglementare civilă[38] conține unele elemente esențiale care permit delimitarea clară a domeniului prescripției extinctive și care, potrivit opiniei noastre, sunt hotărâtoare pentru stabilirea naturii juridice a termenului de 30 de zile prevăzut de art. 500 alin. (1) C. administrativ.
Astfel, potrivit art. 2500 C. civ., „Dreptul material la acțiune, denumit în continuare drept la acțiune, se stinge prin prescripție, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege. În sensul prezentului titlu, prin drept la acțiune se înțelege dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forței publice, să execute o anumită prestație, să respecte o anumită situație juridică sau să suporte orice altă sancțiune civilă, după caz”.
Este dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare într-un interval de timp de 30 de zile de la data constatării pagubei un drept la acțiune în sens material în înțelesul statuat de legiuitorul român în textul menționat?
Noțiunea dreptului la acțiune ca prerogativă legală, și dreptul subiectiv dedus în justiție, adică dreptul la acțiune în sens procesual (dreptul reclamantului de a se adresa instanței de judecată, solicitându-i să hotărască asupra cererii sale) și dreptul la acțiune în sens material (dreptul reclamantului de a cere de la pârât, prin intermediul instanței, executarea obligațiilor sale) a născut controverse în literatura de specialitate, neexistând încă o opinie unanim acceptată cu privire la natura juridică a dreptului la acțiune, însă unele caractere ale sale sunt acceptate cu valoare de prerogative esențiale care nu pot lipsi din conținutul său, și anume: dreptul de a sesiza instanța și dreptul de admitere a acțiunii[39].
[21] Textul art. 499 C. administrativ are același conținut cu fostul art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
[22] Pentru detalii a se vedea Decizia nr. 481 din 22 septembrie 2005 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 952 din 26 octombrie 2005, precum și Decizia nr. 577 din 21 septembrie 2017 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 986 din 12 decembrie 2017.
[23] Actul administratitiv poate purta și altă denumire în funcție de specificul autorității sau instituției publice emitente.
[24] A se vedea supra 12.
[25] A se vedea supra 12. Curtea Constituțională a respins prin Decizia menționată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 85 din Legea nr. 188/1999. În acest sens vezi și Decizia nr. 456 din 16 iunie 2015 publicată în M. Of. nr. 613 din 13 august 2015, precum și Decizia nr. 577 din 21 septembrie 2017 publicată în M. Of. nr. 986 din 12 decembrie 2015, decizii ale Curții Constituționale. A se vedea, cu titlu de exemple, și ÎCCJ, dec. nr. 697/12.02.2013; ÎCCJ, dec. nr. 463 din 11.11.2011; C. Ap. Suceava, dec. nr. 156/24.01.2008; Trib. Arad, sent. civ. nr. 1461/09.12.2015; Trib. Iași, sent. nr. 536/2014. A se vedea și A. Țiclea, Răspunderea pentru daune în raporturile de muncă, Ed. Universul Juridic, București, 2014, pp. 58-61.
[26] Disponibilă la adresa: https://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=84770, site accesat la data de 08.09.2019, ora 15:31.
[27] Pentru detalii, a se vedea O. Ungureanu, Drept civil. Introducere, ed. a VII-a, M. Of. Rosetti, București, 2005, pp. 227-228.
[28] Atât în doctrină, cât și în jurisprudență se vorbește aproape exclusiv despre dreptul autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare, deși legiuitorul a prevăzut în același tex de lege și dreptul funcționarului public de a încheia un angajament de plată în același termen de 30 de zile.
[29] Opinia doctrinei se referă la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, dar, ca urmare a faptului că acest text a fost preluat în mod identic de art. 500 alin. (1) C. administrativ, susținerile își păstrează actualitatea. În acest sens a se vedea V. Vedinaș, Statutul funcționarilor publici…, op. cit., p. 235 și urm,; V. Vedinaș, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, vol. I și II, Ed. Universul Juridic, București, 2019; C.-S. Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public, Ed. C.H. Beck, București, 2016, p. 423 și urm.
[30] Ed. Universul Juridic, București 2017, pp. 92 -111.
[31] Egyed Arpad, secretarul județului Harghita.
[32] A se vedea Verginia Vedinaș, Statutul funcționarilor publici…, op. cit., p. 236.
[33] Până la intrarea în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, domeniul prescripție era reglementat de Decretul nr. 167/1958, abrogat la data de 01 octombrie 2011 de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil. Aici trebuie să dăm însă Cezaului ce este al Cezarului și să remarcăm faptul că legiuitorul nostru a ținut cont de un vechi comandament juridic potrivită căruia omnis definitio in iure civili periculosa est.
[34] O. Ungureanu, op. cit., p. 228.
[35] Gh. Beleiu, op. cit., p. 197.
[36] Idem, p. 201. În același sens, a se vedea și C. Ap. București, s. a V-a com., dec. nr. 838/2003, în Curtea de Apel București, Practică judiciară comercială 2003-2004, Ed. Brilliance, Colecția Lex Expert 2006, p. 206. A se vedea și ÎCCJ, s. com., dec. nr. 1557/2005, în Buletinul jurisprudenței. Culegere de decizii pe anul 2005, p. 268.
[37] I. Leș, Sancțiunile procedurale în materie civilă, ed. a III-a, revizuită, Ed. Hamangiu, București, 2008, p. 161.
[38] Legea nr. 279/2009 privind Codul civil, republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.
[39] Pentru detalii, a se vedea I. Leș, Tratat de drept procesual civil, ed. 5, Ed. C.H. Beck, București, 2010, pp. 192-201. A se vedea și I. Leș, Sancțiunile procedurale…, op. cit., pp. 246-263.
Arhive
- martie 2024
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 |
22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 |
29 | 30 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.