Referendumul la confluența normelor dreptului național și a reglementărilor Comisiei de la Veneția
Anca Jeanina Niță - mai 1, 2019Având în vedere statutul României de parte la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de stat membru al Consiliului Europei, recomandările Comisiei de la Veneția – a căror lipsă a obligativității nu este contestată, nu pot rămâne fără efecte în plan practic, fiind necesar a fi avute în vedere la îmbunătățirea cadrului normativ, fără ca aceasta să echivaleze cu o încălcare a principiului supremației Constituției României, statuat în art. 1 alin. (5) din legea fundamentală.
Instanța de contencios constituțional a făcut adesea referire în considerentele deciziilor pronunțate la Codul de bune practici în materie de referendum[27], relevând că deși actele Comisiei de la Veneția au valoare de recomandare, acestea nu pot fi ignorate, întrucât încorporează o bogată practică a statelor democratice. Totodată, Curtea amintește că acest document internațional relevant este reținut și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, hotărârea pronunțată în cauza Petkov și alții c. Bulgariei din 11 iunie 2009 sau hotărârea pronunțată în cauza Grosaru c. României din 2 martie 2010).
Recomandările Comisiei de la Veneția au fost invocate de instanța de contencios constituțional, în special, atunci când au fost puse în discuție aspecte ce vizează: a) stabilitatea legislației în materie de referendum; b) valabilitatea referendumului; c) efectele acestuia[28].
În ceea ce privește stabilitatea reglementărilor în materie, Codul elaborat de Comisia de la Veneția statuează „Cu excepția regulilor tehnice și de detaliu (care pot fi la nivel de reglementări – ale executivului), regulile în materie referendară trebuie să aibă cel puțin rang de lege. Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie să poată fi modificate cel puțin un an înainte de referendum”.
Documentul stabilește ca reguli fundamentale în special regulile care privesc: – componența comisiilor electorale sau a altui organism însărcinat cu organizarea referendumului; – dreptul de vot și listele electorale; – validitatea în sens formal și material a textului supus referendumului; – efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); – participarea partizanilor și adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice, cvorumul de participare la referendum.
Instanța de contencios constituțional s-a prevalat de această recomandare, invocând-o în fundamentarea deciziilor pronunțate[29] în exercitarea controlului apriori al actelor normative emise pentru modificarea Legii nr. 3/2000.
Tot Curtea Constituțională, pe cale jurisprudențială, este cea care a impus securitatea juridică drept principiu fundamental al dreptului dedus din interpretarea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5), stabilind că „este necesar ca textul să fi e regândit în ansamblul său” ori de câte ori o normă „instituie un regim mixt și confuz, derutant atât pentru persoana care se poate afla în ipoteza normei, cât și pentru instanța chemată să aprecieze cu privire la vinovăția acesteia”[30].
Cu referire la valabilitatea referendumului, Codul de bune practici în materie de referendum nu recomandă următoarele: a) un cvorum (prag, procentaj minimal) de participare, întrucât îi asimilează pe cei care se abțin cu partizanii votului negativ; b) un cvorum de aprobare (acceptarea de către un procentaj minimal din numărul alegătorilor înscriși), întrucât riscă să creeze o situație politică dificilă în cazul când proiectul este adoptat cu o majoritate simplă, inferioară însă cvorumului (pragului) necesar.
Curtea Constituțională – având a se pronunța asupra soluției legislative privind condițiile de validitate a referendumului sub aspectul cvorumului de participare de 30%, respectiv al celui de validare, de cel puțin 25% din cei înscriși pe listele electorale permanente, stabilește că „soluția legislativă respectă și Recomandările Comisiei de la Veneția, dat fiind faptul că, în Raportul adoptat la cea de-a 64-a Sesiune Plenară (Veneția, 21-22 octombrie 2005), referitor la «Referendumul în Europa – Analiza reglementărilor juridice din statele europene» cu privire la cvorumul de participare s-a reținut că «cele mai multe state nu prevăd un cvorum pentru a valida rezultatul unui referendum. În cazul în care cvorumul există acesta poate îmbrăca două forme: cvorum de participare sau cvorum de aprobare»”[31].
Prin Decizia nr. 143/2019[32] (parag. 83-87) – în argumentarea admiterii obiecției de neconstituționalitate a prevederilor articolului unic (cu referire la art. I pct. 18 din O.U.G. nr. 86/2018[33]), Curtea a statuat următoarele:
„Dispozițiile art. I pct. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2018, potrivit cărora, în tot cuprinsul anexelor nr. 2-6 din Legea nr. 3/2000, sintagma «Numărul participanților trebuie să fie egal cu suma ce rezultă din adiționarea cifrelor de la pct. 5, 6 și 7» se înlocuiește cu sintagma «Pct. 2 >/= Pct. 5 + pct. 6 + pct. 7», unde 2 este numărul participanților la referendum, 5 este numărul voturilor valabil exprimate la răspunsul «DA», 6 este numărul voturilor valabil exprimate la răspunsul «NU», iar 7 este numărul voturilor nule.
Formula este similară în ambele versiuni, diferența constând în relația dintre cei doi termeni, în varianta inițială fiind vorba despre egalitate perfectă, în noua redactare permițându-se depășirea celui de-al doilea termen. Cu alte cuvinte, dacă înainte de modificare numărul participanților se considera că trebuie să fie egal cu suma voturilor valabil exprimate la răspunsul «DA», a celor la răspunsul «NU» și a voturilor nule, în actuala variantă, rezultată în urma modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2019, Legea nr. 3/2000 prevede că numărul participanților se consideră a fi egal sau mai mare cu suma voturilor valabil exprimate la răspunsul «DA», a celor la răspunsul «NU» și a voturilor nule.
În condițiile în care, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puțin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, Curtea constată că numărul participanților are o importanță crucială în ceea ce privește condiția prealabilă a cvorumului de participare, ce determină validitatea în sine a referendumului. Ca atare, prevederile legale care acordă relevanță juridică numărului de persoane care nu și-au exprimat dreptul de vot în niciun fel, nici măcar printr-un vot nul, dar a căror prezență a fost consemnată în procesele-verbale ale secțiilor de votare, pot să vicieze condiția de cvorum cerută pentru validitatea referendumului, crescând în mod artificial numărul participanților prin luarea în considerare și a celor care nu și-au exercitat în niciun fel dreptul de vot. În această manieră, formula propusă tinde să denatureze realitatea, conferind valențe juridice unor atitudini contrare spiritului civic și pune în discuție caracterul de stat de drept, prin riscul pe care îl implică, de alterare a rezultatului referitor la validitatea referendumului.
Curtea observă, în același timp, că nu este exclusă nici ipoteza evidențiată în punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților și al Guvernului, potrivit căreia, în practică, este posibil ca unii dintre alegători să nu își exercite dreptul de vot, deși se prezintă la urne, fiind luați în evidențele birourilor electorale ale secțiilor de votare respective. De aceea, pentru rigoare juridică și pentru o corectă reflectare a realității faptice, formula propusă de legiuitor ar trebui să facă referire la numărul participanților care și-au exercitat efectiv dreptul de vot, introducând în urnă buletinul de vot, indiferent de opțiunea exprimată.
În acest context, Curtea subliniază, totodată, că, în Codul de bune practici în materie de referendum adoptat de Comisia de la Veneția, se prevede în mod explicit, la secțiunea 3.2. «Libera exprimare a voinței electoratului și combaterea fraudei», lit. a) «Procedura de votare», pct. (ix), că «buletinele de vot neutilizate sau anulate nu trebuie scoase din incinta secției de votare».
Cu privire la efectele referendumului, Comisia de la Veneția statuează următoarele: a) Efectele referendumului, decizional sau consultativ, trebuie să fie precizate expres în Constituție sau prin lege; b) Este preferabil ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau altor propuneri formulate generic să aibă caracter consultativ. Dacă are însă caracter decizional, trebuie să existe norme care să prevadă în mod expres procedura ulterioară.
După cum am menționat, legislația națională nu prevede în mod expres efectele referendumului și nici procedura de urmat.
Instanța de contencios constituțional – cu ocazia examinării din oficiu a propunerii legislative de revizuire a Constituției României, în cauza ce format obiectul Dosarului nr. 95A/2014, în referire la modificarea art. 90 a statuat:
(…) Referendumul, indiferent de caracterul său – decizional sau consultativ – reprezintă o modalitate de exercitare a suveranității naționale, întemeiate pe art. 2 din Constituție, care consacră voința constituantului român, potrivit căreia, în cadrul democrației reprezentative, suveranitatea națională aparține poporului român, însă aceasta nu poate fi exercitată într-un mod direct, nemijlocit, la nivel individual, forma de exercitare fiind cea indirectă, mijlocită, prin procedeul alegerii organelor reprezentative, prin exprimarea voinței cetățenilor în cadrul alegerilor libere, periodice și corecte, precum și prin referendum.
Întrucât pot exista situații în care problematica asupra căreia poporul este chemat să își exprime voința să afecteze interesele reprezentanților aleși (cum este cazul reducerii numărului de parlamentari sau al reducerii indemnizațiilor parlamentarilor), Comisia de la Veneția, în documentul intitulat Linii directoare pentru organizarea referendumului, adoptat la cea de-a 68-a sesiune plenară (13-14 octombrie 2007), a reținut că efectele referendumului trebuie să fie expres prevăzute în Constituție sau prin lege, fie că referendumul este consultativ, fie că este decizional. Totodată, este preferabil ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau a altor propuneri formulate generic să aibă caracter consultativ. Dacă însă are caracter decizional, trebuie să existe norme care să prevadă în mod expres procedura ulterioară.
În cazul referendumului consultativ, faptul că nu este stabilită o astfel de procedură ulterioară nu se traduce într-o lipsă a efectelor acestui referendum. Din această perspectivă, ceea ce distinge un referendum consultativ de unul decizional nu este, în principal, chestiunea privitoare la respectarea sau nu a voinței populare – această voință nu poate fi ignorată de aleșii poporului, întrucât este o expresie a suveranității naționale –, ci caracterul efectului referendumului (direct sau indirect). Spre deosebire de referendumul decizional, referendumul consultativ produce un efect indirect, în sensul că necesită intervenția altor organe, de cele mai multe ori a celor legislative, pentru a pune în operă voința exprimată de corpul electoral” (a se vedea Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în M. Of. nr. 473 din 11 iulie 2013).
Această interpretare se întemeiază și pe principiul loialității constituționale, desprins și interpretat prin coroborarea dispozițiilor constituționale ale art. 1 – „Statul român”, art. 2 – „Suveranitatea” și art. 61 – „Rolul și structura” (Parlamentului), principiu care, în această materie, impune ca autoritățile cu competențe decizionale în domeniile vizate de problematica supusă referendumului (în cazul de față Parlamentul) să ia în considerare, să analizeze și să identifice modalități de punere în practică a voinței exprimate de popor. O altă viziune asupra efectelor referendumului consultativ l-ar reduce pe acesta la un exercițiu pur formal, un simplu sondaj de opinie[34].
Curtea Constituțională a recomandat ca Parlamentul, în calitate de putere constituantă derivată să „reglementeze în cadrul art. 90 din Constituție, efectele juridice pe care rezultatul referendumului consultativ le produce, precum și a procedurii ulterioare organizării unui astfel de scrutin”.
Această abordare a problematicii privitoare la efectele referendumului consultativ nu constituie un reviriment al jurisprudenței Curții Constituționale, care și anterior pronunțării Deciziei nr. 80/2014, a statuat în sensul că: „Faptul că, în cazul referendumului consultativ, nu este stabilită o astfel de procedură ulterioară nu se traduce într-o lipsă a efectelor acestui referendum. Nici nu ar fi admisibil într-un stat de drept ca voința populară, exprimată cu o largă majoritate (…), să fie ignorată de reprezentanții aleși ai poporului”[35].
3. Considerații finale
Recursul la referendum – ca modalitate de consultare a corpului electoral la scară națională – a devenit în ultimii ani în România o practică acceptată, chiar dacă, de fiecare dată când acesta a fost invocat și preconizat, punctele de vedere au fost împărțite și contrapuse.
Referendumul are și virtuți, dar și carențe care trebuie avute în vedere în mod responsabil, fără ca acestea din urmă să-i desființeze rolul important pe care l-a conștientizat și legiuitorul român atunci când l-a consacrat în actele normative privind guvernarea statului, în general, și administrarea colectivităților locale, în particular[36].
[27] Adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19 reuniune și de Comisia de la Veneția la cea de-a 7-a sesiune plenară, Veneția, martie 2007.
[28] T. Toader, M. Safta, Dialogul judecătorilor constituționali, Ed. Universul Juridic, București, 2015, p. 153.
[29] Decizia nr. 736/2012, publicată în M. Of. nr. 516 din 25 iulie 2012; Decizia nr. 334/2013, publicată în M. Of. nr. 407 din 5 iulie 2013.
[30] Decizia nr. 51/2012, publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2012.
[31] În considerentele Deciziei nr. 334/2013, Curtea arată că: în Liniile directoare ale Comisiei de la Veneția – Codul de bune practici în materie de referendum – s-a stabilit recomandarea de a nu elabora dispoziții cu privire la regulile aplicate cvorumurilor. Astfel, în Raportul explicativ al aceluiași document, s-a reținut: „Cvorumul de participare (pragul minim) are ca rezultat faptul că este în interesul opozanților propunerii să se abțină decât să voteze împotrivă”, dar și că „încurajarea abținerilor sau impunerea punctului de vedere al unei minorități nu este un lucru sănătos pentru o democrație. În plus, este foarte tentantă falsificarea ratei de participare în fața unei opoziții slabe”. Aceste recomandări (…), nu pot fi ignorate, chiar dacă nu au caracter obligatoriu, ci reprezintă „coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele – care se caracterizează ca aparținând acestui tip de regim – își pot manifesta opțiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, și a dreptului de a fi ales și de a alege, în special”.
[32] Publicată în M. Of. nr. 331 din 2 mai 2019.
[33] O.U.G. nr. 86/2018 cuprinde 13 articole (art. I-art. XIII) primul dintre acestea fiind cel care conține diverse modificări aduse direct Legii nr. 3/2000 (pct. 1-18), iar celelalte 12 cuprinzând prevederi destinate în mod specific organizării și desfășurării referendumului național pentru revizuirea Constituției din zilele de 6 și 7 octombrie 2018.
[34] Decizia nr. 80/2014 , publicată în M. Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014, par. 283-286.
[35] Decizia nr. 682/2012, publicată în M. Of. nr. 473 din 11 iulie 2012.
[36] V. Vedinaș, Referendumul – între libertate și constituționalitate, în Revista de drept constituțional nr. 1/2018.
Arhive
- februarie 2024
- ianuarie 2024
- decembrie 2023
- noiembrie 2023
- octombrie 2023
- septembrie 2023
- august 2023
- iulie 2023
- iunie 2023
- mai 2023
- aprilie 2023
- martie 2023
- februarie 2023
- ianuarie 2023
- decembrie 2022
- noiembrie 2022
- octombrie 2022
- septembrie 2022
- august 2022
- iulie 2022
- iunie 2022
- mai 2022
- aprilie 2022
- martie 2022
- februarie 2022
- ianuarie 2022
- decembrie 2021
- noiembrie 2021
- octombrie 2021
- septembrie 2021
- august 2021
- iulie 2021
- iunie 2021
- mai 2021
- aprilie 2021
- martie 2021
- februarie 2021
- ianuarie 2021
- decembrie 2020
- noiembrie 2020
- octombrie 2020
- septembrie 2020
- august 2020
- iulie 2020
- iunie 2020
- mai 2020
- aprilie 2020
- martie 2020
- februarie 2020
- ianuarie 2020
- decembrie 2019
- noiembrie 2019
- octombrie 2019
- septembrie 2019
- august 2019
- iulie 2019
- iunie 2019
- mai 2019
- aprilie 2019
- martie 2019
- februarie 2019
- ianuarie 2019
- decembrie 2018
- noiembrie 2018
- octombrie 2018
- septembrie 2018
- august 2018
- iulie 2018
- iunie 2018
- mai 2018
- aprilie 2018
- martie 2018
- februarie 2018
- ianuarie 2018
- decembrie 2017
- noiembrie 2017
- octombrie 2017
- septembrie 2017
- august 2017
- iulie 2017
- iunie 2017
- mai 2017
- aprilie 2017
- martie 2017
- februarie 2017
- ianuarie 2017
- decembrie 2016
- noiembrie 2016
- octombrie 2016
- septembrie 2016
- august 2016
- iulie 2016
- iunie 2016
- mai 2016
- aprilie 2016
- martie 2016
- februarie 2016
- ianuarie 2016
- decembrie 2015
- noiembrie 2015
- octombrie 2015
- septembrie 2015
- august 2015
- iulie 2015
- iunie 2015
- mai 2015
- aprilie 2015
- martie 2015
- februarie 2015
- ianuarie 2015
Calendar
L | Ma | Mi | J | V | S | D |
---|---|---|---|---|---|---|
1 | 2 | 3 | ||||
4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |
18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 |
25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 |
Lasă un răspuns
Trebuie să fii autentificat pentru a publica un comentariu.