Recurs în casație admis. Nu, infracțiunea de fraudă fonduri europene nu este o infracțiune de pericol. Distincția dintre fraudă, nereguli și abateri

I. Sinteză

Prezentul articol se dorește a fi, în fapt, un succint comentariu la o decizie de speță, respectiv Decizia penală nr. 450/RC/2024[1], pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 12.09.2024. El a fost apreciat ca fiind necesar și, sperăm noi și util, deoarece, prin decizia amintită, instanța de recurs în casație, analizând condițiile constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000, a invalidat o orientare jurisprudențială, precum și viziunea Ministerului Public cu privire la tipicitatea acestei fapte, viziune în care neregulile și abaterile sunt asimilate fraudelor și în care nu se acorda nicio relevanță cerinței referitoare la prejudiciul produs și nici atingerii scopului final al finanțării și, anume, implementarea proiectului[2]. Astfel, Înalta Curte a statuat că:

– transferul de facto a atribuțiilor unei persoane care desfășoară activități contabile în cadrul unui proiect finanțat din fonduri europene (prin intermediul Programului Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane – P.O.S.D.R.U.) către o altă persoană, care a prestat în mod efectiv și corespunzător activitățile pentru care a fost încasată remunerația, ar putea reprezenta, cel mult, o abatere, în condițiile în care se confirmă că fondurile alocate proiectului și-au atins finalitatea, fiind derulate activitățile asumate prin proiect, context în care nu se poate vorbi de un prejudiciu sau potențialitatea lui;

– pentru ca abaterea să fie considerată fraudă, care să antreneze în mod necesar răspunderea penală este necesar ca aceasta să fi condus la „obținerea pe nedrept de fonduri europene”.

Instanța supremă a evidențiat distincția clară între „abatere”, „neregulă” și „fraudă” și importanța acesteia, în condițiile în care atât interpretările doctrinare[3], cât și practica judiciară[4] se îndreptau spre o interpretare extensivă, prin estomparea liniilor de demarcație între ilicitul civil, în sens larg, și cel penal și, cu atât mai mult, prin confirmarea unui raționament potrivit căruia ori de câte ori în discuție ar fi și săvârșirea unei infracțiuni de fals, va subzista, în mod obligatoriu, și infracțiunea de fraudare a fondurilor europene. Această interpretare a permis, în mod artificial, includerea în sfera infracțiunii prevăzută de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 a oricărei abateri/nereguli în derularea unor astfel de proiecte. Astfel, în această viziune, existența oricăror nereguli atrage după sine caracterul fraudulos al obținerii finanțării, iar dacă neregula sau abaterea, analizată distinct, ar avea valențe penale, atunci s-ar reține, în mod obligatoriu, ambele infracțiuni (fraudă fonduri europene prevăzută de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000 în concurs cu infracțiunea de fals în înscrisuri sub semnătură privată, prevăzută de art. 322 Cod penal).

II. Contextul factual care a fost avut în vedere la pronunțarea Deciziei nr. 450/RC/2024

Instanțele de fond și apel au reținut întrunirea elementelor constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 18^1 din Legea nr. 78/2000, luând în considerare următoarele repere de fapt:

– entitatea era beneficiarul unui proiect finanțat din fonduri europene;

– în cadrul proiectului erau implicate și desfășurau activități mai multe persoane în calitate de salariați, printre care se regăsea și activitatea de asigurare a contabilității proiectului, prestată de un manager financiar;

– în fapt, activitatea de contabilitate a acestui proiect a fost desfășurată de o altă persoană, cu pregătirea și calificarea necesare pentru prestarea acestei activități; documentele care atestau efectuarea acestui serviciu erau semnate de ambele persoane – managerul financiar – care nu a prestat, în fapt, nicio activitate și persoana care a lucrat efectiv în cadrul proiectului, deși nu era nominalizată pe poziția de manager financiar;

– retribuția cuvenită managerului financiar nu a fost plătită acesteia și nici persoanei care a prestat în fapt activitatea, sumele reprezentând drepturi salariale fiind ulterior folosite în scopul derulării proiectului;

– toate celelalte activități ale proiectului au fost derulate în mod complet, obiectivul acestuia fiind atins.

Fără a fi contestată situația de fapt[5], cu respectarea limitelor în care Înalta Curte poate exercita controlul de legalitate în cadrul căii de atac a recursului în casație, s-a solicitat verificarea legalității încadrării transferului unor sarcini care reveneau unei persoane către altă persoană; în contextul prestării efective a activităților astfel transferate și a finalizării în parametrii impuși a proiectului finanțat cu fonduri europene în categoria fraudelor care au prejudiciat bugetul UE, respectiv în cea a faptelor prevăzute de legea penală de obținere „pe nedrept” de fonduri europene.

III. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Plecând de la situația de fapt reținută de instanțele de fond cu titlu definitiv și necontestată de recurenți (persoană fizică și persoană juridică), Înalta Curte a reținut că, în circumstanțele de fapt expuse supra[6], o astfel de faptă nu constituie infracțiunea de fraudare a fondurilor europene, nefiind întrunite elementele de tipicitate ale infracțiunii prevăzute de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte a motivat, în esență, că:

a) a fost îndeplinită activitatea propriu-zisă de întocmire a documentației contabile; așadar serviciul pentru care a fost acordată remunerația a fost efectiv și în mod corespunzător prestat, chiar dacă au existat neregularități în întocmirea cererilor de plată și rambursare privind indicarea numelui unei alte persoane decât cea care le-a întocmit.

b) fondurile alocate proiectului și-au atins finalitatea, fiind derulate toate activitățile asumate prin proiect, neexistând astfel „un prejudiciu sau potențialitatea lui”.

Prin urmare, ÎCCJ a invalidat soluția de condamnare și argumentele reținute de instanța de apel în susținerea acestei soluții[7], potrivit cărora:

• urmarea imediată constă în obținerea ilegală de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene or, având în vedere faptul că legea română nu impune ca urmare a infracțiunii prejudicierea bugetului comunitar, ci obținerea ilegală de fonduri, rezultă că urmarea imediată a infracțiunii se produce dacă s-au obținut fondurile fără respectarea dispozițiilor legale, fiind indiferent dacă aceste fonduri au fost utilizate conform destinației pentru care au fost obținute, iar proiectul este parțial realizat sau chiar dus până la capăt în parametrii prevăzuți în contract;
• apărările inculpaților vizând faptul că obiectivul proiectului a fost atins ori că sumele respective obținute au fost folosite în continuare în cadrul proiectului, nu prezintă relevanță din perspectiva întrunirii elementelor constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 18¹ (1) din Legea nr. 78/2000.

Astfel, instanța supremă a stabilit, dimpotrivă, că toate aceste împrejurări înlătură caracterul penal al faptei, motivând că:

• a accepta concluzia că de fiecare dată când se constată o abatere de la normele care reglementează domeniul utilizării proiectelor cu fonduri europene, există per se un prejudiciu sau un potențial prejudiciu, ar echivala cu a nega existența distincțiilor pe care legea le face între „abatere”, „neregulă” și „fraudă” (este vorba despre O.U.G. nr. 66/2011 și Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17.12.2013). Or, dacă aceste distincții ar fi fără semnificație juridică și orice abatere este/ar fi o fraudă, atunci nu s-ar mai fi justificat identificarea și definirea diferențiată, iar abaterea ar fi fost caracterizată direct fraudă;
• abaterile constatate (schimbarea de facto a atribuțiilor circumscrise activității contabile și atestarea în cadrul documentelor înaintate la plată beneficiarului că prestarea serviciului s-a realizat de către persoana nominalizată în cadrul proiectului) nu au produs un prejudiciu obiectivului proiectului, sunt abateri care se pot/puteau remedia prin instrumentele oferite de legislația specifică în materia fondurilor europene.

IV. Importanța Deciziei penale nr. 450/RC/2024 din 12.09.2024, în contextul orientării practicii judiciare și a interpretării Ministerului Public, care tind spre extinderea dispozițiilor de incriminare și cu privire la fapte care se circumscriu abaterilor/neregulilor „civile”, și, în mod obligatoriu, în situația în care sunt întrunite și condițiile constitutive ale infracțiunii de fals, indiferent dacă s-a atins ori nu scopul finanțării europene

1. În mod cert, Decizia penală nr. 450/RC/2024 din 12.09.2024 se opune inclusiv opiniei Ministerului Public exprimată cu ocazia soluționării unui recurs în interesul legii[8] (dar invalidată prin soluția pronunțată în cauză), cât și în cadrul dezbaterilor judiciare în cadrul cauzelor penale pendinte, potrivit cărora, chiar dacă fondurile sunt utilizate conform destinaţiei pentru care au fost primite, iar proiectul este finalizat în condiţiile prevăzute în contract, în cazul în care finanţarea a fost obţinută pe nedrept, condiţiile de tipicitate ale infracţiunii sunt îndeplinite, chiar și în situația în care prejudiciul provocat bugetului public european este de un leu[9].

2. Însemnătatea considerentelor instanței supreme este evidențiată, astfel cum am antamat deja, de orientarea practicii instanțelor de judecată în sensul pronunțării unor soluții de condamnare în baza unor fapte și împrejurări frecvent întâlnite în practică și, în același timp, similare situației de fapt expuse supra[10].

3. Astfel, în contradicție cu scopul urmărit de incriminarea faptelor de fraudă a fondurilor europene, care nu constă în sancționarea penală a tuturor neregulilor/neconformităților/erorilor/inadvertențelor privitoare la obținerea fondurilor europene, instanțele naționale au reținut că se impune pronunțarea unei soluții de condamnare[11] la pedeapsa închisorii de doi ani pentru situația în care, deși se reține atingerea scopului acordării fondurilor europene, respectiv lucrarea, în mod efectiv, a terenurilor agricole care au făcut obiectul cererii de acordare a sprijinului pe suprafață; instanțele au considerat că declarațiile care atestă prestarea activității agricole sunt false/inexacte/incomplete, întrucât terenurile au fost lucrate efectiv de condamnați, însă prin intermediul unei alte persoane.

4. Astfel de interpretări ale unor situații faptice și juridice, în care scopul finanțării este atins, însă cei care au implementat proiectele sunt sancționați penal constituie exemple elocvente ale unor soluții disproporționate în raport cu conținutul Directivei PIF[12], care prevede obligativitatea statelor de a implementa sancțiuni eficace, proporționale și disuasive, persoanele/entitățile condamnate în astfel de circumstanțe suportând toate consecințele inerente unei astfel de condamnări – pedepse principale, pedepse accesorii; incapacități; interdicția de a fi ales, de a ocupa funcții publice ori funcția pe care persoana condamnată și-a exercitat-o pentru obținere „pe nedrept” a finanțării europene. Nu trebuie ignorat nici faptul că, raportat la prevederile art. 80 alin. (2) lit. d)[13] Cod penal și ale art. 83 alin. (2)[14] Cod penal, instanțele naționale sunt în imposibilitate de a dispune o modalitate de executare sub forma „renunțării la aplicarea pedepsei” sau „amânarea aplicării pedepsei” în cazul infracțiunii prevăzute de art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 78/2000.