O perspectivă asupra modului de raportare a Ministerului Energiei la avizele primite în procedura de avizare a O.U.G. nr. 32/2024 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei, și adoptarea unor măsuri în domeniul energiei

07_Revista_Universul_Juridic_nr_08-2025_PAGINAT_BT_I_CuciureanuRegimul juridic al ordonanțelor de Guvern rezultă atât din art. 108 din Constituție, cât și din art. 115, consacrat instituției delegării legislative; ascensiunea contemporană a legislației delegate este în același timp simptomul unui anumit dezechilibru al funcției legislative și efectul nedorit al unei administrări de legislație delegată cu o dozare nepotrivită. Față de acest aspect, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept din cadrul Consiliului Europei (Comisia de la Veneția), prin Avizul adoptat în cadrul Sesiunii Plenare din 14-15 decembrie 2012, și-a manifestat îngrijorarea față de folosirea atât de frecventă a ordonanțelor de urgență.

O cerință de tehnică legislativă, conform art. 9 alin (1) din Legea nr. 24/2000, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative, o constituie solicitarea de către inițiator a avizelor autorităților interesate în aplicarea acestora, în funcție de obiectul reglementării. Avizele pot fi favorabile, caz în care proiectul de act normativ poate trece la următoarea etapă prevăzută de tehnica legislativă; sau nefavorabile, caz în care inițiatorul trebuie să integreze o serie de modificări în proiectul de act normativ.

Cu titlu preliminar, se impune precizarea că într-un sistem democratic, respectarea procedurilor și obținerea avizelor ministeriale în timpul procesului de adoptare a ordonanțelor joacă un rol vital în asigurarea transparenței, legalității și eficienței legislative.

Avizele ministeriale, precum și cele ale diferitelor autorități relevante pentru tema reglementată asigură conformitatea propunerilor legislative cu legislația existentă și cu structura legală de la nivelul statului, având rolul de a identifica eventualele conflicte sau inconsecvențe cu alte legi sau reglementări, pentru a evita astfel ambiguitatea și incertitudinea în interpretarea legii și a asigura garanția că toate părțile interesate sunt implicate în dezbaterea și formularea politicii publice, contribuind astfel la o decizie mai echilibrată și mai informată.

În cazul specific al O.U.G. nr. 32/2024 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-31 martie 2023 precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei și adoptarea unor măsuri în domeniul energiei („O.U.G. 32/2024”) au fost solicitate și primite avizele de la Consiliul Concurenței, OPCOM, ANRE, Ministerul Muncii, Ministerul Finanțelor, Ministerul Justiției.

Prin adresa nr. 51618/CS/27.03.2024, transmisă către Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Energiei („Inițiatorul”) a prezentat modul în care a preluat observațiile formulate în avize.

Se remarcă faptul că observațiile punctuale formulate de către ANRE, OPCOM, Consiliul Concurenței, precum și o parte din observațiile punctuale au fost în marea lor majoritate preluate, iar textul a fost modificat în consecință.

Pe de altă parte, în ceea ce privește una din observațiile formulate de către Ministerul Finanțelor, precum și la nivel de principiu de către Ministerul Justiției, acestora s-ar fi impus să li se acorde o atenție sporită, întrucât vizează elemente care țin de însăși substanța legalității și constituționalității Ordonanței.

I. Cu privire la sursele de finanțare și impactul bugetar

Față de solicitarea Ministerului Finanțelor de a estima sumele ce urmează a fi încasate prin Fondul de Tranziție Energetică, imposibilitatea de a realiza o astfel de estimare din cauza „volatilității piețelor de energie electrică și gaze naturale, accentuate de contextul geopolitic actual”, constituie prin ea însăși atât o problemă de insecuritate juridică, cât și o încălcare a obligaţiei Guvernului de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent pentru a gestiona resursele şi obligaţiile bugetare, precum şi riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziţiei fiscale pe termen mediu şi lung, precum și menținerea stabilității macroeconomice.

Răspunsul Inițiatorului este cu atât mai problematic, cu cât, după cum a semnalat avizul Ministerul Finanțelor, potrivit prevederilor art. 14 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nici angajată și efectuată din acesta, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

II. Cu privire la nerespectarea criteriului privind circumstanțele extraordinare care determină delegarea legislativă

Instituţia delegării legislative este definită de doctrina juridică ca fiind un „transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare”[1].

De asemenea, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, Curtea a constatat că „reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei puterilor în stat”.

În același sens, prin Decizia 255 din 11 mai 2005, Curtea a statuat că legiuitorul constituant prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară” a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine”.

Or, în acest context, față de observația argumentată a Ministerului Justiției, conform căreia Nota de fundamentare este insuficient motivată sub aspectul circumstanțelor extraordinare care determină urgența delegării legislative, Ministerul Energiei menționează că s-a obținut avizul de oportunitate din partea Secretariatului General al Guvernului.

Cu toate acestea, argumentul nu doar că nu este suficient, ci nu răspunde problemei ridicate, întrucât avizul de oportunitate nu reprezintă o garanție împotriva neconstituționalității generate de nerespectarea condițiilor privind circumstanțele extraordinare.

Într-adevăr, există mai multe filtre plasate consecutiv pe parcursul procesului de luare a deciziilor pentru a se asigura că sunt îndeplinite criteriile de justificare a ordonanțelor de urgență, iar unul din aceste filtre este reprezentat de către Avizul de Oportunitate.

Proiectele de ordonanțe de urgență sunt avizate în prealabil, din punctul de vedere al oportunității emiterii lor, de Secretariatul General al Guvernului (SGG), prin Departamentul pentru relația cu Parlamentul (DRP). Această atribuție se regăsește în art. 3 alin. (1) lit. a) și art. 5 alin. (2) lit. k) din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Secretariatului General al Guvernului, cu modificările și completările ulterioare.

Cu toate acestea, este important de menționat că Secretariatul General al Guvernului nu reprezintă un garant al constituționalității și nici nu se poate substitui Curții Constituționale în evaluarea pe care o realizează, Curtea fiind singura în măsură să constate constituționalitatea sau neconstituționalitatea actului sub aspectul cerințelor privind urgența și circumstanțele speciale care o determină.

III. Cu privire la argumentul privind instabilitatea legislativă și necesitatea respectării securității juridice

Principiul securității juridice a fost dedus de Curtea Constituţională din interpretarea dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, care reglementează statul de drept, întrucât legalitatea, incluzând un proces transparent, responsabil şi democratic pentru adoptarea legii, precum şi securitatea cadrului juridic constituie elemente esenţiale ale statului de drept[2], alături de accesul liber la justiţie, interzicerea arbitrariului, respectarea drepturilor omului, non‑discriminarea şi egalitatea în faţa legii. Securitatea juridică contribuie la însăși realizarea dreptului și, astfel, reprezintă un element constituțional al statului de drept[3].

Din adresa transmisă către SGG, rezultă că acesta nu a fost tratat în mod aprofundat, răspunsul inițiatorului conform căruia intenția este aceea de a menține un climat de stabilitate nefiind însoțit de justificări.

Or, față de multiplele modificări legislative care au vizat măsurile aplicabile clienților finali, precum și lipsa de constanță în filosofia de reglementare, așteptările legitime cu privire la cadrul de juridic ale participanților la piață au fost în mod repetat încălcate.

De altfel, acest argument se află în interdependență și cu observația Ministerului Justiție conform căreia nu s-a realizat un studiu de impact „care sa aibă în vedere evaluarea preliminară a impactului și care presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse”.

Față de această observație, răspunsul Inițiatorului este unul cu caracter generic, fără a fi însoțit de o substanțiere. Studiul de impact la care face referire Ministerul Justiției vizează tocmai noțiunea de fundamentare transversală, justificată, care depășește simpla constatare empirică a faptului că soluțiile se bazează pe „evoluțiile de dată recentă pe piețele naționale si europene de energie electrică și gaze naturale”, pe care o face Inițiatorul în adresa către SGG.

De altfel în Raportul Comisiei de la Veneția cu privire la statul de drept – „Rule of law. Checklist”, unul din elementele de verificare a statului de drept este constituit chiar de securitatea juridică: „Principiul securității juridice este esențial pentru încrederea în sistemul judiciar și în statul de drept. De asemenea, este esențial pentru aranjamentele comerciale productive, astfel încât să genereze dezvoltare și progres economic. Pentru a obține această încredere, statul trebuie să facă textul legii ușor accesibil. Are, de asemenea, datoria de a respecta și aplica, într-un mod previzibil și consecvent, legile pe care le-a adoptat. Previzibilitatea înseamnă că legea trebuie, pe cât posibil, previzibilă în ceea ce privește efectele sale: trebuie formulată cu suficientă precizie pentru a permite individului să-și reglementeze conduita”[4].

Pe plan național, Curtea Constituțională a subliniat în varii decizii caracterul esențial al principiului securității juridice pentru însăși existența statului de drept, menționând că acesta „constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept”[5] și exprimă, în esență, faptul că „cetățenii trebuie protejați împotriva unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care riscă să o creeze”[6].

IV. Cu privire la atingerile aduse dreptului de proprietate privată

Cu privire la dreptul de proprietate privată, Ministerul Justiției semnalează faptul că „aplicarea măsurilor preconizate în cuprinsul proiectului este de natură a afecta activitatea economică a unor operatori pe piața energiei electrice/gazelor naturale și poate aduce atingere art. 115 alin. (6) coroborat cu art 45 din Constituție”.

Or, conform art. 115, alin. (6), „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”.

În cazul de față, neconstituționalitatea derivă nu doar din faptul că prin suportarea unor costuri suplimentare de către furnizori, cauzate de intervenția statului, se ajunge la situația unor exproprieri indirecte, sau mai precis, a ceea ce doctrina juridică numește expropriere ascunsă („creeping expropriation”), respectiv cumulul treptat de măsuri legislative, practici administrative etc. care, în timp, duc la efectul de expropriere, încălcându-se astfel art. 45 din Constituție, care garantează proprietatea privată, ci și din faptul că nu se respectă limitele delegării legislative: printr-o ordonanță de urgență nu poate fi atins un drept de proprietate, acesta fiind un domeniu rezervat legii.

Subliniem faptul că observația nu doar că nu a fost însușită de Inițiator și nu au fost aduse argumente în sprijinul respingerii, ci mai mult, nu se face nicio referire la aceasta în corpul Adresei către SGG.

În concluzie, reiterăm faptul că prin neînsușirea unor observații care vizează nu doar aspecte punctuale, ci însăși caracterul de constituționalitate al normei, se aduce atingere principiilor de bază ale statului de drept. După cum statuează și Curtea Constituțională în Decizia 611/2017, respectarea statului de drept nu se limitează la legalitate, „ci implică din partea autorităților publice, comportamente și practici constituționale, care își au sorgintea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Altfel spus, această ordine normativă constituțională are o semnificație mai amplă decât normele pozitive edictate de legiuitor, constituind cultura constituțională specifică unei comunități naționale”.[7]