Mecanismul Statului de Drept – 2020 al UE. Raportul dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor naționale membre. Statul de drept și funcționarea instituțiilor UE

− SUMAR −

I. Raportul dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor  naționale membre. Sinteza de texte, de doctrină și de jurisprudență

1. Texte semnificative din Tratatul Uniunii Europene TUE − 2007

2. Principiile generale ale dreptului UE-afirmate în tratate, în jurisprudența CJUE și a Curților Constituționale

3. UE și dreptul intern al Statelor naționale membre. Parametrii de integrare juridică

3.1. Controlul de constituționalitate al Statelor naționale membre. Obiect și limite. Franța, Germania, Spania, Polonia, Portugalia, Italia și altele

3.2. Constituția României

II. Mecanismul Statului de Drept 2020 al UE și MCV (2007-2019)

1. Natura și obiectivele M. St. Dr. 2020 

1.1. Actele juridice ale UE emise în adoptarea M. St. Dr. 2020

1.2. Natura juridică a M. St. Dr. 2020

1.3. Setul de instrumente

2. Regulamentul (UE) 2020-2092 din 16.12.2020 – definirea Statului de drept, a încălcărilor și sancțiunilor aplicabile Statelor naționale membre

3. Cadrul general și principalele constatări ale Raportului M. St. Dr. 2020

4. Capitol privind România. Sinteză. Caducitatea Deciziile CE – 13.12.2006 privind MCV

III.  Statul de drept și funcționarea instituțiilor UE. Lumini și umbre

1. Unele observații asupra raportului real dintre instituțiile UE și Statele naționale membre. Poziția doctrinei și a jurisprudenței

2. Deficitul de democrație și lipsa de transparență în funcționarea instituțiilor UE, cu referire specială la Comisia Europeană

2.1. Deficitul democratic

2.2. Birocrația evolutivă a administrației UE

 IV. În loc de concluzii

***

I. Raportul dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor naționale membre. Sinteza de texte, de doctrina si de jurisprudență

1. Unele observații preliminare asupra obiectului și limitelor stabilite de TUE și TFUE în raportul dintre dreptul UE și dreptul  intern al  Statelor naționale membre. Textele semnificative

1.1. „Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale  și lingvistice și veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european” [art. 3 alin. (3) – TUE].

1.2. Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerența structurilor lor fundamentale, politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Aceasta (Uniunea) respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale” [art. 4 alin. (2) – TUE].

1.3. „Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii” [art. 6 alin. (3) – TUE].

1.4. „Actele Uniunii, obligatorii din punct de vedere juridic, adoptate pe baza dispozițiilor tratatelor referitoare la aceste domenii, nu pot implica armonizarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre” [art. 2 alin. (5) – TFUE].

1.5. Așadar, tratatele UE stabilesc și fixează, în mod clar și expresiv, limita până la care dreptul UE este imperativ față de Statele naționale membre și de la care autonomia decizională aparține acestora, în ceea ce privește marile obiective și competente (partajate ți exclusive).

a) Uniunea respectă: „bogăția diversității sale culturale și lingvistice”; „identitatea națională a Statelor membre”; „inerența structurilor lor fundamentale, politice și constituționale”, precum și „funcțiile esențiale ale statului”.

b) „Uniunea respectă drepturile fundamentale, astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune Statelor membre”.

c) În ce măsură UE și instituțiile sale, dar, mai ales, dreptul derivat al UE (regulamentele, deciziile și directivele) și actele neobligatorii au dat expresia fidelă acestor valori, obiective și principii imperative înscrise în tratate!?

Răspunsul, îl găsim în jurisprudența CJUE, bogată în hotărâri interpretative prejudiciale, în cea a Curților Constituționale ale Statelor naționale membre și în doctrina dreptului UE (așa cum vom ilustra în Cap. IV  din acest text).

În acest sens, considerăm, fără nicio ezitare și compromis, ca principiul preeminenței dreptului într-o societate democratică este și trebuie să fie, înainte de toate, imperativ în mediul instituțional, normativ, administrativ și jurisprudențial al UE, deopotrivă cu cel din dreptul intern al Statelor naționale membre.

2. Principiile generale ale dreptului UE – afirmate în tratate, în doctrină, în jurisprudența CJUE și a Curților Constituționale

2.1. Supremație înseamnă Prioritate și Aplicabilitate directă a dreptului UE, adică o „Supremație limitată-relativă și nu absolută”.

Principiile generale ale dreptului comunitar au fost inițiate și formulate în hotărârile Curții de Justiție de la Luxemburg și, apoi, în tratatele modificatoare, fiind, în sfârșit, consacrate, ca atare, în TUE, adoptat la Lisabona, care este, de fapt, o expresie fidelă a Constituției UE semnată la Roma, la 29.10.2004, de toate Statele naționale membre.

Natura juridică și semnificația dreptului comunitar și aplicabilitatea directă sunt creația principală a hotărârilor Costa-Enel (1994), Walt Wilhelm (1968), Internaționale H. (1970), Simmenthal II (1978) și altele, în care se afirmă și alte principii:

a) TCE a creat propria ordine juridică comunitară, care a devenit parte integrantă a ordinii juridice ale statelor membre, pe care instanțele acestora sunt obligate să o respecte (Costa-Enel)

b) conflictele între reglementările comunitare și cele naționale trebuie rezolvate aplicând principiul priorității dreptului comunitar (Walt Wilhelm);

c) validitatea măsurilor adoptate de instituțiile comunitare poate fi interpretată numai în lumina dreptului comunitar, ca și efectul sau direct(Internaționale H.);

d) respectarea drepturilor fundamentale este parte integrantă a principiilor generale de drept aparate de Curtea de Justiție (Internaționale H.);

e) aplicabilitatea directă a dreptului comunitar înseamnă aplicarea deplină și uniformă a reglementărilor sale în toate statele membre, începând cu data intrării lor în vigoare și cât timp vor fi în vigoare (Simmenthal II);

f) o instanță națională are obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând, chiar din oficiu, orice normă contrară internă (Simmenthal II).

2.2. Totuși, doctrina recentă[1] afirmă că „recunoașterea și aplicarea practică a principiului supremației dreptului UE depinde de adoptarea și acceptarea sa de către sistemele de drept și constituționale ale Statelor naționale membre”, teză confirmată, în mare măsură, de deciziile unor Curți Constituționale ale acestora, la care le vom face trimiteri în continuare.

3. UE și dreptul intern al Statelor naționale membre. Parametrii de integrare juridică a Statelor membre în dreptul UE

3.1. Controlul de constituționalitate în Statele naționale membre ale UE

O recentă lucrare, de mare valoare și de actualitate în teoria și jurisprudența constituțională[2], ne înfățișează un tablou al hotărârilor pronunțate de Curțile Constituționale din mai multe State membre ale UE în domeniile majore ale vieții sociale și politice, cât și în domeniul atât de complex al raportului dintre dreptul european și dreptul intern al acestor state.

În sprijinul opiniei privind controlul „filtru” de constituționalitate al tratatelor ratificate, cu deosebire a celor comunitare, inclusiv cele de aderare la UE, vom expune, selectiv, considerentele unor hotărâri ale Curților Constituționale din Germania, Italia, Spania, Polonia, Portugalia și Franța.

3.1.1. Receptarea Convenției europene a drepturilor omului în dreptul intern al ITALIEI. Hotărârea nr. 349/2007 a CCI[3].

Jurisprudența constituțională italiană a considerat, în mai multe rânduri, că legea de receptare a CEDO este o lege echivalentă cu o lege ordinară, negând, în substanță, un loc privilegiat al CEDO în sistemul izvoarelor dreptului intern și subliniind caracterul dualist al raporturilor dintre dreptul național și cel supranațional.

Curtea a considerat, în același timp, că nu este posibilă rezervarea pentru normele CEDO a aceluiași tratament privi­legiat de care se bucură normele Uniunii Europene direct aplicabile. După opinia Curții, de fapt, „distincția între nor­mele CEDO și normele comunitare trebuie să fie subliniată, în sensul în care primele, deși ele au o mare importanță, pentru ca protejează și valorifică drepturile și libertățile funda­mentale ale persoanelor, sunt de asemenea norme inter­naționale convenționale, care obligă Statul, dar care nu produc efecte directe în organizarea internă, susceptibile de a antrena competenta judecătorilor naționali pentru a le aplica direct în litigiile pe care le soluționează”.

3.1.2. Constituționalitatea Tratatului de aderare a POLONIEI la UE

Hotărârea nr. K/18-04 din 11.05.2005 a Tribunalului Constituțional polonez[4]

a) „Dreptul comunitar al UE nu este stabilit de instituțiile europene de o ma­nieră arbitrară, ci este efectul activității comune a statelor membre.

Orice incompatibilitate nu poate, în niciun caz, să fie rezolvată în sistemul juridic polonez prin recunoașterea ca normă comunitară, ar avea o autoritate superioară normei constituționale. Ea nu ar putea antrena nici pierderea forței obligatorii a normei constituționale și înlocuirea acesteia prin norma comunitară, nici limitarea câmpului de aplicare a normei constituționale la un spațiu care nu reintră în materia reglementată de norma comunitară.

 În acest caz, legislatorul polonez este competent să ia decizia, fie să revizuiască Constituția, fie să angajeze procedura de modificare a normei comunitare, fie, în ulti­mul rând, să se retragă din Uniunea Europeana. Această decizie trebuie luată, fie de către suveran, deci de poporul polonez, fie de către un organ al statului care, conform Constituției, are competența să reprezinte națiunea”.

b) „Normele Constituției în domeniul drepturilor și libertă­ților individului determină un prag minimal și de nedepășit, care nu poate suferi nicio reducere în ceea ce privește intro­ducerea normelor comunitare. Interpretarea «bine­venită din dreptul european», are, însă, limitele sale. Ea nu poate, în niciun caz, să conducă, nici la rezultate contrare în conținutul literal al normelor constituționale, nici la rezultate care ignoră garanțiile minime asigurate de Constituție”.

c) „Constituția Republicii Polonă și dreptul comunitar sunt fondate pe un același corp de valori comune, definind natura unui Stat democratic de drept, precum și catalogul și forța drepturilor fundamentale.

Atât procedura de cedare, cât și câmpul de cedare a unor competente concrete trebuie să fie conforme Constituției. O modificare eventuală a procedurii sau a câmpurilor de cedare (competentele cedate) cere să fie respectate exi­gențele relative la revizuirea Constituției”.

3.1.3. Raportul dintre dreptul constituțional național și dreptul comunitar al UE – GERMANIA

Hotărârea BVerfge, tome 30, din 12. X. 1993, a Curții Constituționale federale a Germaniei asupra Tratatului de la Maastricht[5].

„Statele membre au nevoie de domeniile de competențe pro­prii, suficient înțelese, astfel ca fiecare popor să-și poată forma și exprima voința politică conform procesului definit și controlat de el, pentru a da expresie juridică a ceea ce îl unește pe plan spiritual, social sau politic; rezultă, deci, că Bundestagul trebuie să-și conserve atribuțiile și competentele acestui pilon substanțial”.

O dezvoltare substanțială a conceptului afirmat o găsim în Hotărârea aceleiași Curți asupra Tratatelor de la Lisabona și, mai recent, în legătură cu două hotărâri ale CJUE „filtrate” substanțial de Curtea Constituțională Federală a Germaniei.

„Curtea  de la Karlsruhe desprinde două concluzii; prima este aceea că, evaluând în aceasta manieră, profund criticabilă, principiul proporționalității și aplicabilitatea sa concretă în speță, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a produs o hotărâre obiectiv arbitrară și și-a încălcat mandatul enunțat de tratate; a doua concluzie este că, fiind obiectiv arbitrară și pronunțată cu încălcarea mandatului, hotărârea CJUE nu poate fi obligatorie pentru instanța de trimitere, care se dezleagă de obligația de a respecta jurisprudența instanței europene, refuzând să recunoască superioritatea acesteia”.

Această formulare, extrem de drastică, este, vădit mai clară și directă, față de cea din 7.10.2021 a Tribunalului constituțional al Poloniei, care a „iradiat” birocrația UE.

3.1.4. Constituția și dreptul comunitar al UE – SPANIA

Hotărârea nr. 58/18.V.2004 a Tribunalului constituțional spaniol.

„Tribunalul constituțional afirma că „primatul” dreptului comunitar nu înseamnă același lucru cu „supremația” sa: „dreptul comunitar are prioritate în sensul că normele sale se bucură de o prioritate aplicativă asupra normelor naționale, dar Constituția spaniola beneficiază de supremație față de norma comunitară, caci, în această limită, ea a aprobat aderarea Spaniei la UE”[6].

3.1.5. Prioritatea Regulamentului comunitar al UE asupra legii naționale – ITALIA

Hotărârea nr. 170/8.06.1984 a Curții Constituționale italiene.

„Parametrul fundamental al raportului dintre dreptul comunitar al UE și cel național îl constituie principiile supreme ale Constituției și drepturile inalienabile ale persoanei umane, principii pentru respectul cărora Curtea este hotărâtă să se constituie ca un zid, care, printre altele, a devenit un zid al suveranității statului”.

3.1.6. Primatul dreptului comunitar al UE  asupra dreptului intern – PORTUGALIA

Hotărârea nr. 60/18.06.2006 a Tribunalului Constitu­țional din Portugalia[7].

Doctrina a estimat că art. 8 par. 4 din Constituție a adoptat „teoria contra limitelor”, elaborată de tribunalele constituționale din Italia și Germania, în lumina recursului la noțiunea de „principii fundamentale ale Statului de drept și democrației”.

Din această perspectivă, interpretarea celor doua ordini publice – a UE și națională – nu împiedică existența distincției între perspectivele dintre ele, în măsura în care art. 8 par. 4 din Constituție precizează clar autonomia siste­mului juridic portughez, pe care îl califică după regula „com­petențe la competențe”, pentru a defini regimul drep­tului Uniunii și al Comunităților Europene în universul ordinii juridice portugheze”.

3.1.7. FRANȚA

Consiliul constituțional – Decizia nr. 2021/940 din 15.10.2021, relativă la „principiul inerent identității constituționale a Franței”.

„Republica franceză participă la UE, constituită din State care au ales liber exercitarea în comun a anumitor competențe, stabilite prin Tratatul UE și TFUE, semnate la Lisabona la 13.12.2007. Transpunerea unei directive sau adoptarea unui regulament la dreptul intern, nu trebuie să încalce o regulă sau un principiu inerent identității constituționale a Franței, cu excepția cazului consimțit.

În absența acestei situații, Consiliul Constituțional nu este competent să controleze conformitatea cu Constituția a dispozițiilor  legislative care transpun o directivă ori a prevederilor unui regulament al UE. În această ipoteză, aparține judecătorului UE (CJUE), sesizat în procedura prejudiciului, competenta de a controla respectarea, prin aceea directivă/regulament, a  drepturilor fundamentale garantate prin art. 6 din TUE.

Această jurisprudență vizează coerența între ordinea juridică internă și ordinea juridică a UE. Atunci când drepturile și libertățile protejate de Constituție își au originea într-un act al UE și sunt egal protejate de ordinea juridică europeană, Consiliul constituțional lasă judecătorului de drept comun, jurisdicțiile administrative și judiciare franceze sau CJUE, competența de a asigura respectarea lor.

Considerând că principiul responsabilității personale și egalitatea în fața obligațiilor publice, protejate de dreptul UE, nu constituie reguli sau principii inerente identității constituționale a Franței, Consiliul Constituțional a hotărât, în acord cu jurisprudența sa, conform art. 88-1 din Constituție că NU este competent a se pronunța.

Conform art. 12 din Declarația de la 1789, delegarea exercitării forței publice, către o persoană privată, precum și competențe de poliție și de  administrație generală, este interzisă, căci este o prerogativă inerentă exercițiului „forței publice” necesară garantării drepturilor.

De o manieră inedită, Consiliul Constituțional a hotărât că această exigență constituie un principiu inerent identității constituționale a Franței”.

3.2. Constituția României și dreptul Uniunii Europene.

3.2.1. Norma constituțională care „reglează” raportul complex dintre dreptul UE și dreptul național român a fost introdusă la revizuirea din octombrie 2003, cu mai mult de 3 ani înainte de aderarea României la UE (1.01.2007) și, ca urmare, calitatea acestei norme nu este de același calibru cu cele similare din constituțiile unora din celelalte State membre și cu obiectul și finalitatea principiilor imperative înscrise în art. 2, 3, 4 și 6 din TUE Lisabona, adoptat la 13.12.2007.

Prin art. 148 alin. (1) din Constituție s-a statuat ca aderarea „se face  (!?) prin lege”, de tipul celei organice, fiind exclus, așadar, referendumul. Totodată, s-a prevăzut că „Ade­rarea României la tratatele constitutive ale UE” se face „în scopul (?) transferării unor atribuții către instituțiile comu­nitare și al exercitării în comun cu celelalte State mem­bre a competentelor prevăzute de aceste tratate”.

Deci, Romania a transferat pentru un viitor incert, al  aderării, „atribuții” nedefinite, adică neindividualizate, fără a se indica limitele până la care se cedează din suveranitatea naționala, iar în comun se „exer­cită competențele”, acest text constituțional fiind, de o calitate precară.

De altfel, art. 148 alin. (2) (textul următor) are aceeași „înfățișare”, ca redactare, consacrând principiul fundamental al priorității dreptului comunitar, într-o formă evazivă, inadecvată și incompletă, a cărei eficacitate a condiționat-o de „respectarea prevederilor actului de aderare” (adică a legii!?), și nu a Constituției României.

Potrivit doctrinei[8], legea de ratificare a Tratatului de aderare „nu este o lege constituțională, pentru că, nici sub aspect material, și nici din punct de vedere formal, nu se înca­drează în această categorie”. Ea „se distinge și față de legile organice și de cele ordinare”, dar are „forță juridică supe­rioară acestor doua tipuri de legi. Așadar, în ordinea juridică internă, actul juridic prin care România aderă la UE are forță juridică inferioara Constituției și legilor constitu­ționale, dar superioară legilor organice și ordinare”(!?).

3.2.2. Expresia generică „celelalte reglementări obligatorii”, din art. 148 alin. (2) al Constituției, este de natură a genera serioase dificultăți în transpunerea dreptului comunitar derivat și, îndeosebi, a directivelor, în raport cu regulamentele și deciziile comunitare, ceea ce s-a și produs în cei aproape 15 ani de la aderarea României, dar, mai ales, în ultimii ani de dictat fățiș al MCV, în care Recomandările, Raporturile, indicațiile și avizele au fost incluse „de facto”, în categoria „regulamentelor obligatorii” ale UE (!?).

Aceste efecte negative au generat greutăți sau încetiniri în opera de armonizare (și nu de „asimilare”), pentru aplicarea și transpunerea atentă, oportună și adecvată în dreptul intern, numai dacă actele comunitare nu intră în conflict cu normele constituționale.

Situația este nefericită și pentru că există o normă de corecție și de rezolvare a oricărui posibil conflict, numai la sesizarea Curții Constituționale care are între atribuții (art. 146 lit. b) din Constituție) și pe aceea a controlului de constituționalitate al tratatelor ratificate, inclusiv a Tratatelor UE. Era necesar ca asemenea atribuții să se poată exercita și din oficiu, așa cum exista practica din alte State membre (Germania, Franța, Spania, Italia ș.a.) și cum rezultă din deciziile Curților Constituționale prezentate în cele ce preced.

Or, Curtea Constituțională nu a fost sesizată asupra Tratatului de aderare a României la UE, nici asupra legii de ratificare a CEDO (1994),  pronunțându-se abia în ultimii ani (2011-2021) în unele din problemele complexe ale raportului dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor naționale membre ale UE, prin procedura obiecției ori a excepției de neconstituționalitate, precum este Decizia nr. 390/2021, care a generat reacții critice  discutabile la Comisia Europeană și în anumite zone din Piața Victoriei (!?)[9].

II. Observații generale și comparative privind cele două Mecanisme ale UE: Mecanismul Statului de drept – 2020 – M. St. Dr. și Mecanismul de Cooperare și Verificare. Absorbția MCV, de către M. St. Dr., paralelisme/caducitatea MCV, după 15 ani de (ne) funcționare asupra României și Bulgariei.

1. Natura și obiectivele M. St. Dr. – 2020

1.1. Actele juridice ale UE emise în adoptarea și aplicarea M. St. Dr. – 2020 și natura juridică a acestuia.

a) Rezoluția P.E. din 07.10.2020 referitoare la instituirea unui mecanism al UE pentru democrație, statul de drept și drepturile fundamentale, adoptată în aplicarea art. 2-3-4-7 și 11 din TUE și art. 295 din TFUE, în acord cu Comunicarea Comisiei din 17.07.2019 – „Consolidarea statului de drept în cadrul Uniunii” – Plan de acțiune (COM (2019)0343) și cu Raportul Comisiei din 30.09.2020 privind mecanismul statului de drept (COM (2020) 0580).

b) Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 al P.E. și al Consiliului din 16.12.2020 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului UE.

c) Comunicarea Comisie Europene din 17.07.2019 (COM 2019-0343) privind „Consolidarea Statului de drept în cadrul Uniunii” și a „Planului de acționare -2019 și

d)  Raportul Comisiei către PE și Consiliul din 30.09.2020 privind Mecanismul Statului de Drept în UE – 2020.

1.2. Natura juridică a M. St. Dr. – 2020.

1.2.1. „Actele juridice ale UE” – TFUE – Partea a 6-a, Titlul I, cap. 2, art. 288: „Pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize.

 Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru.

 Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele.

 Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia.

 Recomandările și avizele nu sunt obligatorii”.

Conform art. 289 (1) TFUE, numai regulamentele, directivele și deciziile sunt acte legislative obligatorii, adoptate în procedura legislativă, celelalte fiind acte de aplicare.

Textul art. 291  (1) TFUE prevede că: „Statele membre iau toate măsurile de drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii”, iar conform art. 292, „Consiliul adoptă recomandări. Acesta hotărăște, la propunerea Comisiei, în toate cazurile în care tratatele prevăd că adoptă acte la propunerea Comisiei. Consiliul hotărăște în unanimitate în domeniile în care este necesară unanimitatea pentru adoptarea unui act al Uniunii. Comisia, precum și Banca Centrală Europeană în cazurile specifice prevăzute în tratate, adoptă recomandări”.

 1.2.2. Așadar, Rezoluțiile PE, Recomandările Consiliului, Comunicările Comisiei  sau  Rapoartele cu recomandări ale acesteia NU sunt acte juridice obligatorii și NU au natura unor acte de reglementare a raporturilor directe dintre UE și Statele naționale membre, astfel încât dispozițiile acestor acte nu pot prevala dreptului constituțional național și nu au „virtutea” de a impune o anumită ordine internă.

De altfel, în Rezoluția PE din 07.10.2020 privind instituirea unui Mecanism al UE pentru democrație, statul de drept și drepturile fundamentale nu se face nicio referire la „viitorul dictat financiar”, impus prin Regulamentul din 16.12.2020, însă, PE „consideră că,  pe termen lung, pentru a i se va da Uniunii MAI MULTĂ PUTERE (?) să își promoveze și să își apere „temelia constituțională” (?), va trebui MODIFICAT Tratatul UE și așteaptă cu interes Conferința privind viitorul Europei, pentru ca procedura prevăzută în art. 7-TUE să aibă mai mare efect” (de pedepsire a statelor naționale membre „nărăvașe”!?).

Iată, așadar, proba tendinței de concentrare a puterilor și competențelor, la Bruxelles, de limitare drastică a ariei și efectelor principiului fundamental al UE-subsidiaritatea și de a da priorității dreptului UE  forța absolută, intitulată „SUPREMAȚIE”, față de dreptul intern și față de ordinea constituțională a Statelor naționale membre.

1.3. Setul de instrumente pentru funcționarea Mecanismului Statului de Drept în UE – 2020

1.3.1. Ciclul anual al M. St. Dr. include RAPORTUL ANUAL privind promovarea statului de drept în toate cele 27 de State membre și prevenirea apariției sau agravării problemelor în acest domeniu.

1.3.2. Tabloul de bord privind JUSTIȚIA în UE – Raport Anual care furnizează date comparabile asupra independenței, calității și eficienței sistemelor de justiție din Statele membre (pe 16.09.2021 Comisia a publicat „Tabloul de bord-2021”, o culegere de diagrame, schițe si statistici!?).

SEMESTRUL EUROPEAN, având ca finalitate RECOMANDĂRI specifice fiecărei țări asupra unor chestiuni MACROECONOMICE și STRUCTURALE, inclusiv cu privire la sistemele de justiție și la combaterea corupției, menit să stimuleze CREȘTEREA ECONOMICĂ.

1.3.3. Mecanismul de cooperare și de verificare – MCV, având ca obiectiv: „MONITORIZAREA PERIODICĂ (și nu ANUALĂ ori SEMESTRIALĂ) și elaborarea de RAPOARTE privind progresele înregistrate pentru remedierea unor deficiențe legate de reformele în justiție și corupție și, în cazul Bulgariei, de lupta împotriva criminalității organizate” (fără nicio referire la România).

1.3.4. „Instrumente de finanțare de la UE, campanii de comunicare și activități de promovare, inclusiv sprijin pentru rețelele judiciare, pentru pluralismul și libertatea mass-media”.

1.3.5. „Sprijin tehnic și finanțare pentru ca Statele membre să realizeze REFORMELE STRUCTURALE”,

1.3.6. „Constatarea NEÎNDEPLINIRII obligațiilor ce decurg din calitatea de Stat membru” și „Aplicarea art. 7 din TUE – instrument de abordare a unor încălcări grave ale Statului de drept, cu posibile sancțiuni”.

1.3.7. „Cadrul privind Statul de drept, ca instrument de avertizare timpurie, având ca obiect dialogul cu Statul membru vizat, pentru a se aborda amenințările sistematice asupra Statului de drept  spre a preveni agravarea situației”.

1.4. În sfârșit, în setul de instrumente a fost inclusă și „PROPUNEERA de corelare a Statului de drept cu obținerea unor fonduri UE, facilitând Comisiei Europene posibilitatea de a SUSPENDA, REDUCE sau RESTRICȚIONA accesul la finanțarea UE în caz de încălcări”, asupra căreia, în lipsa unui consens al Statelor membre (cu opoziția Poloniei, Ungariei, Cehiei), a fost adoptat, în procedură de urgență (!?) Regulamentul  (UE) 2021/2090 din 16.12.2020, cu aplicabilitate de ÎNDATĂ, de la 01.01.2021 (!?) aflat în examinarea CJUE la sesizarea Ungariei și Poloniei din 1.10.2021.

1.4.1. Unele observații asupra „calității” normelor din Regulament

a) 2 „a” – „STATUL DE DREPT” se referă la valorile UE consacrate de art. 2 din TUE: principiul legalității, care implică un proces legislativ transparent, responsabil, democratic și pluralist; principiul securității juridice, principiul interzicerii arbitrare a competențelor executive; principiul protecției jurisdicționale efective, inclusiv accesul la justiție, asigurarea de instanțe independente și imparțiale, în egală măsură în ceea ce privește drepturile omului (!?); principiul separării puterilor în stat și principiul nediscriminării și egalității în fața legii. Statul de drept este înțeles ca făcând referire și la celelalte valori și principii ale UE consacrate la art. 2 din TUE „(!?) („Curat” alambicat și, chiar, deplin confuz text!?).

b) Încălcări ale principiilor statului de drept:

b1) „periclitarea (!?) independenței sistemului judiciar;

b2)  faptul de a NU preveni, corecta sau sancționa decizii arbitrare sau ilegale, luate de autoritățile publice, inclusiv de autoritățile de asigurare a respectării legii (!?), faptul de a NU pune la dispoziție resurse financiare și umane, afectând funcționarea corespunzătoare a acestora sau nerespectarea obligației de a garanta absența conflictelor de interese;

b3) limitarea disponibilității și a eficacității căilor de atac, inclusiv prin intermediul unor norme procedurale restrictive (!?) și neexecutarea hotărârilor judecătorești sau limitarea investigării, a urmăririi penale sau a sancțiunii efective a încălcărilor legii”.

c) Iată o „mostră” normativă unională, lipsită total de previzibilitate, claritate și accesibilitate, redactată pentru a nu fi aplicată ori pentru a fi utilizată în acțiunile abuzive ale instituțiilor Uniunii. O simplă lectură a art. 2 și 3 ne relevă lipsa de coerență și de adecvare a acestor norme:

− în art. 2 „a” se spune la început că: „Statul de drept se referă (!?) la valorile UE consacrate în art. 2 TUE”, pentru ca a treia  propoziție din acest alineat (frază) să aibă un conținut repetitiv: „Statul de drept este înțeles ca făcând referire (!?) la celelalte (!?) valori și principii ale UE consacrate la art. 2 din TUE” (!?), iar

− în art. 3 „a, b, c” se arată că: „În sensul prezentului regulament, următoarele «elemente» (!?) pot constitui «INDICII» (!?) ale unor încălcări ale statului de drept”, deși titlul textului este intitulat: „Încălcări ale principiilor statului de drept” (!?).

Aceste doua cuvinte „elemente” și „indicii” induc evident scopul excesiv/abuziv urmărit și pot produce îndoieli și confuzii în interpretarea și aplicarea normei imperative unionale.

De altfel, în toate celelalte texte (art. 4-7 din regulament) sunt expresii generice, vagi, neclare, dificil de înțeles și care pot genera serioase  îndoieli și confuzii în interpretare și aplicare, precum:

− art. 4 alin. (1) – „Se iau măsuri adecvate în cazul în care…”, „afectează sau riscă în mod grav să afecteze, într-o manieră îndeajuns de directă (!?) buna gestiune financiară a bugetului UE…” și

− în mod bizar, în art. 4 alin. (2) se reia această normă, astfel: „În sensul prezentului regulament, încălcările principiilor statului de drept se referă (!?) la unul sau mai multe dintre elementele (!?) următoare:
„(a)
 funcționarea corespunzătoare a autorităților care execută bugetul Uniunii, inclusiv împrumuturi și alte instrumente garantate din bugetul Uniunii, în special în contextul procedurilor de achiziții publice sau de acordare a granturilor;

(b) funcționarea corespunzătoare a autorităților care efectuează controale financiare, acțiuni de monitorizare și de audit, precum și funcționarea corespunzătoare a unor sisteme eficiente și transparente de gestiune financiară și de responsabilitate financiară;

(c) funcționarea corespunzătoare a organelor de anchetă și de urmărire penală cu privire la investigarea și urmărirea penală a fraudei, inclusiv a fraudei fiscale, a corupției sau a altor încălcări ale dreptului Uniunii care au legătură cu execuția bugetului Uniunii sau cu protecția intereselor financiare ale Uniunii (!?);

(d) controlul jurisdicțional efectiv de către instanțe independente al acțiunilor sau al omisiunilor autorităților menționate la literele (a), (b) și (c);

(e) prevenirea și sancționarea fraudei, inclusiv a fraudei fiscale, a corupției sau a altor încălcări ale dreptului Uniunii care au legătură și cu execuția bugetului Uniunii sau cu protecția intereselor financiare ale Uniunii, și impunerea de către instanțele sau de către autoritățile administrative naționale de sancțiuni eficiente și cu efect de descurajare împotriva destinatarilor;

(f) recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit;

(g) cooperarea eficace și în timp util cu OLAF și, cu condiția participării statului membru în cauză, cu EPPO în cursul investigațiilor sau al urmăririlor penale desfășurate în temeiul actelor aplicabile ale Uniunii, în conformitate cu principiul cooperării loiale;

(h) alte situații sau comportamente ale autorităților care sunt relevante pentru buna gestiune financiară a bugetului Uniunii sau pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii” (!?).

Si celelalte texte sunt repetitive sau redactate deficitar, fiind dominate de câteva cuvinte și expresii generice, vagi și inaplicabile, precum:

− art. 5 alin. (3): „Măsurile luate trebuie să fie… Măsurile vizează în măsura posibilului acțiunile Uniunii afectate de încălcări”;

− art. 6 alin. (3): „… Comisia ține seama de «informațiile relevante» (?), «din surse disponibile», … ale altor (?) organizații internaționale relevante și a altor (?) «instituții recunoscute»” (!?).

Luând act de opoziția energică a unor State naționale membre, Consiliul European a recomandat, însă, amânarea intrării în vigoare a regulamentului, iar la 1.10.2021, Polonia și Ungaria au sesizat CJUE, situație în care se va cerceta „calitatea” precară a acestui regulament și conformitatea normelor sale cu obiectivele și principiile instituite în art. 2-6 din TUE.


* Comunicare prezentată la Conferința națională a dr. h. c. ai Universității „Ovidius” din Constanța, 14-15.10.2021: „Supremație vs. suveranitate. Raportul dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor naționale membre”.

[1] „Dreptul UE. Comentarii, jurisprudență și doctrină”, ediția a IV-a de P. Craig și G. de Burca, Ed. Hamangiu, 2009, p. 442.

[2] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, Dalloz, Paris, sous la direction de P. Bon/D. Maus.

[3] Les grandes décisions des Cours Constitutionelles européennes, pp. 413-419.

[4] Les grandes décisions des Cours Constitutionelles europeennes, 2008, pp. 420-435.

[5] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, pp. 436-446.

[6] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, p. 447.

[7] Les grandes décisions des Cours Constitutionnelles européennes, 2008, pp. 452-453.

[8] I. Muraru și S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, pp. 1432-1433.

[9] Marin Voicu,  „Supremația dreptului UE și jurisprudența CJUE, a Curților Constituționale și a CCR”, juridice.ro, 15.06.2021

Mecanismul Statului de Drept – 2020 al UE. Raportul dintre dreptul UE și dreptul intern al Statelor naționale membre. Statul de drept și funcționarea instituțiilor UE was last modified: noiembrie 5th, 2021 by Marin Voicu

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista