Limitarea libertății de circulație a cetățenilor UE în România – declararea ca indezirabil a unui cetățean UE

1. INTRODUCERE

Unul dintre pilonii pe care se fundamentează existența Uniunii Europene (UE) îl reprezintă libera circulație a cetățenilor din statele membre ale uniunii (cetățeni UE), însă acest pilon nu se bucură de o existență fără limite, puternice limitări putând surveni din considerente de ordine, sănătate și siguranță publică^[1].

Deși din punct de vedere legal, odată cu aderarea României la UE străinii și cetățenii UE sunt priviți distinct, trebuie menționat că prevederile constituționale disting între cetățeni români, cetățeni străini și apatrizi^[2].

Din punct de vedere legal, două acte normative reglementează distinct aceste două categorii de persoane (străini din punct de vedere etimologic), și anume Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările și completările ulterioare (OUG 194/2002) care reglementează regimul străinilor (strict al cetățenilor terți) în România, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene, Spațiului Economic European și a cetățenilor Confederației Elvețiene (OUG 102/2005), cu privire la regimul cetățenilor UE în România.

Conceptul de securitate națională se bucură de o largă marjă de apreciere statală, atât din perspectiva actelor normative europene cât și din perspectiva tratatelor internaționale la care România este parte^[3], iar măsurile care pot fi luate țin de aspecte de suveranitate statală și sunt adecvate în raport de semnificația acestui concept^[4].

Astfel, chiar și un cetățean UE poate fi declarat indezirabil, pentru o perioadă determinată de timp din rațiuni de securitate națională^[5].

Totuși, față de regimul aplicabil străinilor, în cazul cetățenilor UE, mijloacele de răspuns sunt ceva mai atenuate.

În vederea declarării unui cetățean UE ca indezirabil trebuie parcurse anumite etape legale și în final decizia aparține instanței de judecată.

În cele ce urmează, vom observa rolul și atribuțiile instituțiilor implicate în procedura declarării ca indezirabil a unui cetățean UE.

2. ROLUL SERVICIULUI ROMÂN DE INFORMAȚII

Activitatea Serviciului Român de Informații (SRI) este guvernată de Legea nr. 14/1992 privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații (Legea nr. 14/1992), cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, SRI este responsabil în a culege date și informații pentru cunoașterea, prevenirea și contracararea unor acțiuni care constituie amenințări la adresa siguranței naționale^[6].

Anumite acțiuni ale unor cetățeni UE pot face obiectul unor amenințări la adresa siguranței naționale și ne vom îndrepta atenția către cele din domeniul terorismului. Activitatea de prevenire și combatere a terorismului este partajată între mai multe instituții, însă SRI are un rol proeminent, de coordonare tehnică, potrivit art. 6 alin. (2) din Legea nr. 535/2004 privind prevenirea și combaterea terorismului.

Față de atribuțiile din Legea nr. 14/1992, acest rol de coordonarea tehnică al SRI este de înțeles, astfel că în acest domeniu sarcina principală de cunoaștere și de inițiere a unor măsuri preventive sau de contracarare revine SRI.

Astfel, dacă o activitate a unui cetățean UE devine o amenințare pentru securitatea națională, SRI are datoria legală de a o cunoaște și de a lua măsurile legale în vederea prevenirii sau contracarării acelei activități. Pe parte de prevenire, dacă activitatea cetățeanului UE nu constituie infracțiune, SRI își va îndrepta atenția către o latură administrativă, și anume declararea ca indezirabil, măsură reglementată de OUG 102/2005.

Potrivit art. 30 alin. (2) teza a II-a din legea anterior-menționată, SRI, ca instituție cu competențe în domeniul ordinii publice și securității naționale, propune Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București (PCAB) sesizarea instanței de judecată în vederea declarării ca indezirabil a unui cetățean UE, dacă „există indicii temeinice că intenționează să desfășoare activități de natură să pună în pericol securitatea națională (…)”.

3. ROLUL PARCHETULUI DE PE LÂNGĂ CURTEA DE APEL BUCUREȘTI

PCAB, ca parte a Ministerului Public, este o unitate de parchet, care, printre altele, apără ordinea de drept din statul român. Componenta de securitate națională se circumscrie în sfera apărării ordinii de drept din statul român.

În procedura declarării ca indezirabil a unui cetățean UE, rolul PCAB este mărginit de prevederile OUG 102/2005 și de prevederile OUG 194/2002, acest din urmă act normativ regăsindu-și incidența în situația în care cetățeanul UE trebuie să părăsească teritoriul României de îndată și acesta nu îl poate părăsi în termenul de 24 de ore.

Având în vedere această componență partajată și prin raportare la rolul constituțional conferit Ministerului Public^[7], nu putem să remarcăm că această partajare se poate înscrie în bune practici democratice și este o puternică garanție împotriva arbitrariului, dat fiind faptul că libera circulație în cadrul UE este un principiu solid.

4. ROLUL CURȚII DE APEL BUCUREȘTI

Cea mai dificilă sarcină de analiză în procedura declarării ca indezirabil a unui cetățean UE revine instanței de judecată, respectiv Curții de Apel București (CAB) iar prin raportare la atribuțiile constituționale care guvernează rolul puterii judecătorești^[8], instanța este suverană în aprecia temeinicia susținerilor PCAB, prin raportare la prevederile legale incidente care califică activitatea cetățeanului UE ca fiind o stare de pericol la adresa securității naționale.

Hotărârea instanței prin care se pronunță este definitivă și executorie, iar în conformitate cu prevederile art. 27 alin. (8) din OUG 102/2005, cetățeanul are dispoziție un termen de o lună de la comunicare să părăsească teritoriul României, cu excepția situațiilor în care s-a dispus ca acesta să părăsească teritoriul de îndată sau într-un termen mai scurt. Desigur, acest termen mai scurt, conform principiului de drept procesul civil al disponibilității, poate fi dispus doar dacă a fost solicitat de către PCAB.

Mai trebuie adăugat că cetățeanul UE are la dispoziție calea recursului împotriva hotărârii CAB, în termen de în termen de 10 zile de la data comunicării. Recursul se judecă de Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ) în termen de 5 zile de la data primirii cererii. Formularea recursului împotriva hotărârii CAB nu are efect suspensiv, însă în „cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea de pagube iminente, persoana în cauză poate cere instanței de judecată să dispună suspendarea executării hotărârii prin care a fost declarată indezirabilă (…)”, potrivit art. 31 alin. (1), (2) și (3) din OUG 102/2005.

5. ROLUL INSPECTORATULUI GENERAL PENTRU IMIGRĂRI

Instituția care are rolul de a pune în executare măsura dispusă de instanță, de declarare a unui cetățean UE ca persoană indezirabilă, este Inspectoratul General pentru Imigrări (IGI).

Astfel, prevederile incidente din OUG 102/2005, IGI procedează astfel:

1. Urmărește dacă cetățeanul UE părăsește teritoriul României la finalizarea termenului de o lună sau mai scurt dispus de către CAB – art. 28 alin. (8) coroborat cu art. 30 alin. (6) din acest act normativ;

2. Pune în executare îndepărtarea în termen de 24 de ore dacă cetățeanul UE nu a respectat termenul de părăsire sau autoritatea emitentă a deciziei de restrângere a dispus părăsirea teritoriului României de îndată – art. 28 alin. (1) coroborat cu art. 30 alin. (6) din acest act normativ;

3. În situația în care îndepărtarea nu se poate executa în termen de 24 de ore, IGI propune PCAB luarea în custodie publică, potrivit prevederilor OUG 194/2002;

4. Odată luat în custodie publică, IGI va proceda la îndepărtarea sub escortă a cetățeanului UE.

6. STUDIU DE CAZ – Hotărârea CAB 435/2025 din 21.03.2025

Explorând ultima hotărâre disponibilă a CAB în această materie, respectiv hotărârea CAB nr. 435/2025 din 21.03.2025^[9], putem observa în mod practic cum decurge procedura declarării unui cetățean UE ca indezirabil.

În martie 2025, PCAB a solicitat instanței declararea unui cetățean german indezirabil pe teritoriul României pentru o perioadă de 10 ani, invocând motive de securitate națională.

Această cerere s-a bazat pe documente clasificate secrete de stat furnizate de Serviciul Român de Informații, din care reieșea că cetățeanul UE se afla într-un stadiu avansat de autoradicalizare și promova activ ideologia jihadistă, inclusiv Daesh, atât online, cât și în cadrul unui cerc apropiat de cunoștințe.

Informațiile indicau riscuri substanțiale la adresa securității naționale, inclusiv potențialul de a planifica și/sau executa atacuri teroriste și de a recruta noi adepți ai ideologiilor teroriste.

În apărarea sa, cetățeanul UE a negat acuzațiile și a susținut că a venit în România pentru a-și continua studiile, cu aspirații de a deveni medic. Acesta a subliniat comportamentul său pașnic și integrarea sa în comunitatea academică de la sosirea sa. Petentul a susținut că violența contravine valorilor sale morale și ambițiilor sale profesionale și a condamnat în mod explicit terorismul în toate formele sale. El a subliniat că interesul său pentru materialele sensibile era pur academic și nu urmărea să sprijine nicio activitate teroristă.

Foarte important de adăugat că cetățeanul UE, prin avocat, a propus proba cu martori, însă instanța a respins-o pe motiv că nu pot fi înfrânte constatările din documentele clasificate prin depoziția martorului.

Instanța a găsit dovezi convingătoare în documentele clasificate potrivit cărora cetățeanul UE reprezenta o amenințare reală la adresa securității naționale. Prin urmare, instanța a decis să admită cererea Parchetului și l-a declarat pe cetățeanul german indezirabil pe teritoriul României pentru o perioadă de 10 ani.

Instanța a subliniat că această decizie a fost luată în conformitate cu legislația română și cu obligațiile internaționale de combatere a terorismului și nu a încălcat garanțiile procedurale de expulzare a străinilor prevăzute de Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Putem sesiza că egalitatea armelor dintre reclamant și dintre pârât poate fi pusă sub semnul întrebării. Pe de-o parte pârâtul nu are acces la documentele clasificate și pare că instanța acordă valențe înalte documentelor clasificate, dacă nu cumva chiar absolute.

Este adevărat că apărătorul cetățeanului UE poate avea acces la documentele clasificate^[10], însă acesta nu poate comunica cetățeanului UE conținutul acestor documente^[11], sens în care dezbaterea dintre avocat și cetățeanul UE se oprește doar la elementele din cererea PCAB prin care sesizează CAB. De altfel, dezbaterea contradictorie în cadrul instanței se oprește la aceleași elemente din cererea PCAB.

Dar în această materie sensibilă a securității materiale se poate echilibra raportul de forțe dintre cel supus procedurii și parchet? Spre exemplu, echilibrarea acestui raport prin acordarea de acces al părții la documentele clasificate este greu de imaginat, întrucât prejudiciul adus securității naționale prin acordarea acestui acces poate fi considerabil.

O altă chestiune de adus în discuție reprezintă motivul pentru care PCAB nu a solicitat ca cetățeanul UE să părăsească teritoriul României de îndată, având în vedere că în cererea sa acesta a reținut că: „din materialul autorității competente, rezultă principalele riscuri la adresa securității naționale a României, care derivă din activitățile derulate de (…): implicarea în planificarea și/sau executarea unui atentat terorist în România ori în spațiul european, individual sau în colaborare cu alți membri ai unor organizații teroriste, ca urmare a parcurgerii, aproape integral, a procesului de radicalizare, atragerea de noi adepți la ideologia teroristă prin radicalizarea altor persoane din cercul său relațional, respectiv al sprijinirii eforturilor unor membri ai unor organizații jihadiste de a intra în legătură cu persoane, creșterea profilului și vizibilității României față de organizațiile teroriste și simpatizanții acestora”. Având în vedere că instanței nu i-a fost solicitată ca prin cererea pe care o va pronunța să dispună părăsirea de îndată a teritoriului României de către cetățeanul UE, rezultă că în cauză au fost incidente prevederile 27 alin. (8) din OUG 102/2005, iar cetățeanul UE a avut un termen de o lună de a părăsi teritoriul României.