Interesul public, apărat prin avertizorul de integritate

Contextul avertizărilor de integritate în Romania

În România, la fel ca în alte țări din fostul bloc sovietic, persistă o percepție negativă asupra avertizării de integritate, ca rezultat al celor peste patruzeci de ani de regim autoritar și de teroare în care am trăit datorită rețelelor de poliție politică cunoscută cu denumirea de Securitatea. În perioada comunistă, cetățenii erau adesea constrânși să furnizeze informații autorităților despre vecini, colegi de muncă și chiar membri ai propriei familii, ceea ce a generat o profundă neîncredere față de ideea de raportare internă.

Însă, în vechile democrații din vest, consolidate și fundamentate pe principiile statului de drept, instituția avertizorului de integritate reprezintă un mecanism important de protecție a interesului public, alăturându-se altor instrumente de apărare a democrației, precum reglementarea conflictelor de interese, regimul incompatibilităților și măsurile de prevenire și combatere a corupției.

Astfel, prezentul articol își propune să analizeze rolul avertizorului de integritate în protejarea interesului public, evidențiind importanța acestuia ca instrument democratic de semnalare a neregulilor instituționale.

Interesul public

Deși sintagma „interes public” este frecvent utilizată atât în discursul politic, cât și în textele de lege, cadrul legislativ românesc nu oferă o definiție clară, general valabilă și aplicabilă în toate domeniile, ceea ce determină adesea confuzii sau interpretări variate în practică. Absența unei reglementări unitare a acestui concept obligă doctrina și jurisprudența să recurgă la definiții sectoriale, implicite sau contextuale, conturate în funcție de specificul fiecărui domeniu -cum ar fi sănătatea publică, protecția mediului, siguranța națională sau transparența instituțională. În lipsa unui reper normativ stabil, aplicarea noțiunii de interes public rămâne adesea dependentă de circumstanțele concrete ale fiecărei situații și de aprecierea subiectivă a autorităților sau instanțelor.

Pornind de la observația că în Constituția României nu se regăsește în mod expres o formulare potrivit căreia puterea trebuie exercitată „în interes public” sau „în binele public”, această idee este totuși implicit prezentă în mai multe articole ale Legii fundamentale. Regăsim această viziune, în primul rând, în art. 2 alin. (1), care consacră principiul suveranității naționale, stabilind că aceasta aparține poporului român și se exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum^[1]. Acest text reflectă viziunea democratică potrivit căreia izvorul legitimității puterii este încrederea colectivă a cetățenilor, ceea ce presupune implicit că exercitarea sa trebuie să servească interesului general^[2].

De asemenea, art. 1 alin. (3) al Constituției conturează explicit valorile fundamentale ale statului român: demnitatea umană, drepturile și libertățile cetățenilor, justiția, pluralismul politic și dezvoltarea liberă a personalității umane. Aceste valori au un caracter normativ, iar protejarea și promovarea lor condiționează întreaga activitate a autorităților publice, oferind astfel un reper concret pentru ceea ce înseamnă interes public în cadrul unui stat de drept democratic^[3].

În plus, art. 1 alin. (5) consacră principiul legalității, prin obligativitatea respectării Constituției și a legilor, atât pentru autorități cât și pentru cetățeni. Exercitarea puterii publice se realizează, astfel, nu doar în limitele legii, ci și în conformitate cu valorile constituționale care susțin ordinea democratică și servesc binelui comun/interesului public.

Prin urmare, chiar în absența unei formulări directe, Constituția României recunoaște implicit că orice formă de autoritate trebuie exercitată în interesul public, în acord cu suveranitatea populară, cu principiile statului de drept și cu protecția valorilor fundamentale ale societății.

În plus, Legea nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public^[4] aduce una dintre cele mai detaliate și semnificative clarificări ale acestei noțiuni, chiar dacă nu o definește în mod expres. Din modul de formulare al textului legal pot fi extrase elementele esențiale care conturează conținutul conceptului, conferind un sens practic acestei noțiuni un sens practic și oferind totodată un cadru juridic care legitimează intervenția avertizorului de integritate ca formă de protejare a binelui comun.

Prevederile art. al. 1 din Legea nr. 361/2022 enumeră în mod explicit o serie de domenii considerate ca având o importanță deosebită în conturarea conținutului noțiunii de interes public, evidențiind astfel acele arii în care divulgarea unor fapte ilegale, abuzive sau periculoase servește în mod direct protejării binelui comun, pe care le-am sintetizat în tabelul de mai jos:

Enumerare domeniilor din tabelul de mai sus demonstrează caracterul extins și multidimensional al interesului public, așa cum este înțeles în contextul mecanismelor de avertizare și integritate instituțională.

Mai mulți autori subliniază că protejarea interesului public trebuie să constituie o prioritate în activitatea statului și în aplicarea legii, și argumentează acest lucru astfel:

– Interesul public înseamnă grija pentru toți, nu doar pentru unii, deoarece că are ca scop protejarea unor interese și beneficii colective, cu caracter durabil, orientându-se spre bunăstarea generală a societății, și nu se limitează la satisfacerea unor interese private sau individuale^[5].

– Consecințele neglijării sau încălcării interesului public sunt adesea ireversibile, cu impact major asupra unor domenii sensibile precum sănătatea populației, protecția mediului^[6] ori siguranța națională^[7];

– În numeroase situații, cetățenii nu dispun de instrumente suficiente pentru a-și proteja singuri drepturile sau interesele legitime, ceea ce presupune o obligație sporită din partea autorităților publice de a acționa în mod proactiv și eficient în apărarea interesului general^[8].

Avertizarea de integritate

Avertizarea de integritate reprezintă unul dintre cele mai eficiente mijloace de a dezvălui fapte de corupție^[9], fraudă, proastă gestionare și alte abateri care pun în pericol sănătatea și siguranța publică, integritatea financiară, drepturile omului și mediul înconjurător, toate acestea fiind elemente esențiale ale protejării binelui comun.

Avertizarea de integritate înseamnă că o persoană informează conducerea organizației -fie că este vorba despre o instituție publică sau o companie privată- cu privire la o problemă gravă observată la locul de muncă. Scopul acestei divulgări de informații privind suspiciunea săvârșirii unor fapte nelegale este de a aduce la cunoștiința conducerii organizației problema și de a permite luarea măsurilor necesare pentru a o stopa sau pentru a preveni eventuale consecințe negative^[10].

Avertizorul de integritate

În accepțiunea Transparency International, avertizorul de integritate este definit ca: „orice persoană care raportează sau divulgă informații privind fapte suspecte de abatere, obținute în contextul activităților sale profesionale, având convingerea rezonabilă că informațiile raportate erau adevărate la momentul raportării”^[11].

În majoritatea cazurilor, avertizorul de integritate este o persoană din interiorul organizației (un insider), care, datorită poziției sale, are acces direct la informațiile esențiale, cunoaște procedurile interne și dispune de mijloacele necesare pentru a observa neregulile, fiind astfel cel mai bine plasat pentru a le identifica și semnala.

Conform Legii nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public, avertizorul de integritate este definit ca persoana fizică ce raportează sau divulgă public informații referitoare la încălcări ale legii, obținute în context profesional^[12]. Din modul de reglementare rezultă că această definiție are o sferă de aplicare extinsă, care nu se limitează la angajații actuali, ci include și alte categorii de persoane aflate în raporturi profesionale cu organizația, precum foști angajați, colaboratori, stagiari, candidați la angajare, voluntari, acționari, membri ai organelor de conducere sau supraveghere, precum și subcontractanți și furnizori. Astfel, legea recunoaște că orice persoană implicată, direct sau indirect, în activitatea unei organizații poate fi martoră la încălcări ale legii și trebuie să beneficieze de protecție în cazul în care decide să le raporteze.

De-a lungul timpului, numeroși avertizori de integritate au expus nereguli sistemice care altfel ar fi rămas ascunse. Exemplele relevante pe care le vom prezenta în continuare au fost selectate ca să acopere trei spații geografice și juridice distincte – Uniunea Europeană, Statele Unite ale Americii și China – ilustrând astfel că, în ciuda diferențelor semnificative dintre sistemele de drept și regimurile instituționale, mecanismul avertizării de integritate se regăsește ca instrument comun de protecție a interesului public și de apărare a democrației și transparenței.

Un exemplu bine-cunoscut la nivel internațional este doctorul Jiang Yanyong, chirurg militar chinez, care în anul 2003 a dezvăluit mușamalizarea de către autoritățile de la Beijing a gravității epidemiei de SARS, semnalând faptul că numărul real de infectări era mult mai mare decât cel comunicat oficial. Dezvăluirea sa a determinat o reacție internațională rapidă și a condus la luarea unor măsuri sanitare mai eficiente pentru prevenirea răspândirii virusului^[13].

Un alt caz de notorietate este cel al lui Paul van Buitenen, auditor în cadrul Direcției de Control Financiar a Comisiei Europene, care a raportat practici de fraudă, proastă gestionare și nepotism în interiorul instituției. Informațiile furnizate de acesta au stat la baza constituirii unui Comitet de Experți Independenți, care a confirmat nereguli grave și a declanșat demisia colectivă a Comisiei Europene conduse de Jacques Santer în martie 1999 – un eveniment fără precedent în istoria Uniunii Europene^[14].

În Statele Unite, Jack Spadaro, inginer specializat în resurse naturale și minerit, a contribuit decisiv la aducerea în atenția publică a unei catastrofe ecologice cauzate de ruperea unui bazin de decantare în Martin County, Kentucky, în anul 2000. Spadaro a descoperit că autoritățile federale și compania responsabilă cunoșteau riscurile privind stabilitatea barajului, dar au eșuat în a lua măsuri preventive. Prin dezvăluirile sale, a atras atenția asupra vulnerabilităților sistemului de reglementare și a rolului critic al avertizorilor în protejarea mediului^[15].

Cadrul legislativ

Obligația instituirii unui sistem intern de raportare în cadrul instituțiilor publice și al companiilor nu doar contribuie la protejarea interesului public, ci reprezintă totodată un instrument esențial de prevenire a consecințelor negative, precum angajarea răspunderii juridice, afectarea reputației instituționale sau înregistrarea unor pierderi financiare substanțiale. Prin urmare, este esențial ca organizațiile, fie ele instituții publice sau companii private, să ofere mecanisme sigure și eficiente pentru primirea și tratarea acestor raportări, precum și protecție solidă pentru avertizori.

În consecință, un număr tot mai mare de țări au adoptat legi speciale care impun persoanelor juridice, fie ele instituții publice sau companii private, obligația de a implementa un sistem intern de raportare. Acesta este și cazul țărilor din Uniunea Europeană care trebuie să-și alinieze legislația internă cu Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului^[16].

Cadrul legislativ aplicabil avertizorilor de integritate în România este dat de legea specială Lg nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public, care transpune în dreptul intern Directiva (UE) 2019/1937 privind protecția avertizorilor de integritate. Această lege se aplică atât în sectorul public, cât și în cel privat^[17] și stabilește obligația entităților cu cel puțin 50 de angajați de a institui canale interne de raportare a neregulilor.

Legea oferă avertizorilor protecție împotriva represaliilor, cum ar fi concedierea, retrogradarea sau orice altă formă de intimidare, și reglementează în mod clar cele trei forme de raportare: internă, externă și divulgare publică. Prin această reglementare, se urmărește încurajarea raportării într-un cadru sigur și predictibil.

Din analiza legii, extragem că pentru a beneficia de protecția legală oferită de această lege, avertizorul trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții:

1. Să fi obținut informațiile referitoare la încălcări ale legii în context profesional^[18];

2. Să fi avut motive întemeiate să creadă că informațiile raportate erau adevărate la momentul raportării;

3. Să fi efectuat o raportare internă, o raportare externă sau o divulgare publică, conform prevederilor legii.

Potrivit Legii nr. 361/2022, Agenția Națională de Integritate (ANI) este autoritatea competentă care primește și soluționează raportările externe, jucând un rol central în asigurarea funcționării acestui mecanism.

Provocări în implementarea protecției avertizorilor de integritate în România

Deși adoptarea Legii nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public reprezintă un pas semnificativ în consolidarea cadrului legislativ național, aplicarea efectivă a acesteia întâmpină multiple obstacole, atât de natură culturală și organizațională, cât și practică.

Una dintre principalele provocări este lipsa unei culturi organizaționale solide a integrității. În multe instituții publice și companii private din România, valorile etice nu sunt suficient promovate, iar mecanismele interne de control și prevenire a abaterilor sunt adesea formale sau ineficiente^[19]. În lipsa unui organizațional favorabil, avertizorii nu sunt percepuți ca actori care contribuie la binele comun, ci ca factori de risc pentru stabilitatea organizațională.

Un alt obstacol major îl constituie confuzia culturală între avertizorii de integritate și „turnătorii” din perioada comunistă. un obstacol cultural cu rădăcini în perioada comunistă: confuzia între avertizorul de integritate și „turnătorul” regimului totalitar. În mentalul colectiv, ideea de a raporta nereguli este asociată cu practicile informatorilor folosiți de Securitate, ceea ce generează o percepție negativă asupra celor care aleg să semnaleze faptele ilegale sau neetice. Un studiu academic arată că, în România, termenul de „avertizor” este deseori înțeles greșit, ceea ce duce la o stigmatizare socială^[20] a celor care aleg să semnaleze fapte ilegale ceea ce duce la izolarea lor în cadrul colectivului de muncă.

În consecință, reticența angajaților de a raporta nereguli rămâne ridicată. Teama de represalii — concediere, retrogradare, marginalizare profesională sau socială — este prezentă chiar și în instituțiile care au, în mod formal, canale de raportare funcționale. Deși nu există date recente privind procentul avertizorilor din România care au suferit consecințe directe, un raport al Transparency International și Whistleblowing International Network din 2021 atrage atenția asupra faptului că, în lipsa unor mecanisme eficiente de protecție, riscul ca persoanele care semnalează nereguli să fie sancționate rămâne ridicat. Acest climat de incertitudine descurajează raportarea faptelor ilegale și afectează eficiența generală a sistemelor de integritate instituțională^[21]. Astfel că lipsa încrederii în mecanismel de protecție efectivă determină mulți potențiali avertizori să păstreze tăcerea, ceea ce reduce eficiența sistemului.

La aceste dificultăți se adaugă și problemele practice de implementare, în special în cadrul organizațiilor mici sau al companiilor private cu resurse administrative limitate. În multe cazuri, nu sunt desemnate persoane responsabile cu primirea și gestionarea raportărilor, iar canalele interne de comunicare nu respectă cerințele de confidențialitate și protecție prevăzute de lege.

În ceea ce privește digitalizarea, Legea nr. 361/2022 prevede, la art. 10, obligația instituțiilor publice de a publica pe site-urile proprii informații clare privind canalele de raportare internă și externă, datele de contact ale responsabililor desemnați, procedurile aplicabile și măsurile de protecție împotriva represaliilor. În completare, art. 23 alin. (6) instituie obligația instanței de a dispune ca autoritatea, instituția publică sau compania privată să publice pe pagina proprie de internet un extras din hotărârea judecătorească prin care a fost constatată dispunerea nelegală a unei măsuri de represalii împotriva avertizorului de integritate. Aceste informații sunt disponibile, de regulă, în secțiuni dedicate precum „Avertizor de integritate” sau „Integritate instituțională”. Cu toate acestea, aplicarea unitară a acestor prevederi variază, iar unele instituții publice întâmpină dificultăți în actualizarea site-urilor sau în asigurarea unei comunicări eficiente privind mecanismele de avertizare.

În pofida acestor reglementări legale, consider că potențialul digitalizării în acest domeniu este încă insuficient valorificat. Digitalizarea procedurii de avertizare în interes public are capacitatea de a contribui semnificativ la creșterea transparenței, eficienței și accesibilității mecanismelor de raportare, oferind avertizorilor un cadru mai sigur, mai rapid și mai ușor de utilizat. Prin implementarea de platforme online dedicate, formulare electronice standardizate și sisteme informatizate de gestionare a sesizărilor, pot fi reduse barierele birocratice, iar încrederea în funcționarea reală a mecanismului de protecție poate fi consolidată.

În ansamblu, aceste provocări arată că succesul implementării legislației privind avertizorii de integritate depinde nu doar de existența unui cadru normativ coerent, ci și de schimbarea mentalităților instituționale și culturale, consolidarea mecanismelor interne și creșterea încrederii angajaților în faptul că sesizările lor vor fi tratate cu seriozitate și protejate în mod real.

Biblografie selectivă

1. BBC News, Jiang Yanyong: The doctor who exposed the 2003 SARS outbreak dies at 91., https://www.bbc.com/news/world-asia-china-64960693
2. Bîrsan, C., Drept constituțional și instituții politice, vol. I, ediția a 4-a revizuită, Ed. Hamangiu, București, 2021.
3. Craig, P. de Búrca, G. EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford University Press, 7th ed., 2021.
4. Lave, L., & Seskin. E., Air Pollution and Human Health, în Science, vol. 169, nr. 3947, editura: American Association for the Advancement of Science (AAAS), Washington, 1970.
5. Lazar, S., Legitimacy, Authority, and Democratic Duties of Explanatio, în Oxford Studies in Political Philosophy , Vol. 10, Oxford University Press, 2024.
6. Muraru, I. și Tănăsescu, S., Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2022.
7. OECD, The Rule of Law and Public Integrity: Public Interest as a Governance Principle. OECD Publishing, Paris, 2021.
8. Osterhaus, A. and Fagan, C., Alternative to silence. Whistleblower protection in 10 european countries, editat de Transparency International, 2024.
9. Puiu, S. & Barbu, M., Whistleblowing in Romania – The gap between theory and practice, în volumul conferinței: SGEM 2015 International Multidisciplinary Scientific Conference on Social Sciences and Arts.
10. Scherbarth, S. & Behringer, St., Whistleblowing systems: A systematic literature review on the design specifications and the consideration of the risk for organizational insiders to blow the whistle, în revista Corporate Ownership and Control, 2021.
11. Terracol, M., Internal whistleblowing systems. Self-assessment framework for public and private organisations, editat de Transparency International, 2024.
12. Terracol, M., Are EU governments taking whistleblower protection seriously? Progress report on transposition of the eu Directive, editat de Transparency International, 202

^[1] Constituția României, art. 2 alin. (1): „Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum”.

^[2] Bîrsan, C., Drept constituțional și instituții politice, vol. I, ediția a 4-a revizuită, Ed. Hamangiu, București, 2021, pp. 192–195;

^[3] Muraru, I. și Tănăsescu, S., Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2022, comentariul art. 1 și art. 2.

^[4] Legea nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public, publicată în Monitorul Oficial nr. 1218 / 2022.

^[5] A se vedea Craig, P. de Búrca, G. EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford University Press, 7th ed., 2021.

^[6] Lave, L., & Seskin. E., Air Pollution and Human Health, în Science, vol. 169, nr. 3947, editura: American Association for the Advancement of Science (AAAS), Washington, 1970, pp. 723–733.

^[7] OECD, The Rule of Law and Public Integrity: Public Interest as a Governance Principle. OECD Publishing, Paris, 2021.

^[8] Lazar, S., Legitimacy, Authority, and Democratic Duties of Explanatio, în Oxford Studies in Political Philosophy , Vol. 10, Oxford University Press, 2024, pp. 28–30.

^[9] Osterhaus, A. and Fagan, C., Alternative to silence. Whistleblower protection in 10 european countries, editat de Transparency International, 2024, p. 36.

^[10] Scherbarth, S. & Behringer, St., Whistleblowing systems: A systematic literature review on the design specifications and the consideration of the risk for organizational insiders to blow the whistle, în revista Corporate Ownership and Control, 2021, p. 60-73, disponibil la: DOI:10.22495/cocv18i2art5.

^[11] Terracol, M., Internal whistleblowing systems. Self-assessment framework for public and private organisations, editat de Transparency International, 2024, p. 5.

^[12] Art. 3 Termeni şi expresii, punctul 7, Lg nr. 361/2022.

^[13] BBC News, Jiang Yanyong: The doctor who exposed the 2003 SARS outbreak dies at 91., https://www.bbc.com/news/world-asia-china-64960693.

^[14] Euobserver, EU Commission resigns over fraud report. Disponibil la: https://euobserver.com/political/16823.

^[15] Union of Concerned Scientists. (2021). Coal Slurry Spill Investigation Suppressed. Disponibil la: https://www.ucs.org/resources/attacks-on-science/coal-slurry-spill-investigation-suppressed.

^[16] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1937.

^[17] Anterior adoptării acestei legi, protecția avertizorilor era reglementată prin Legea nr. 571/2004, care se aplica angajaților din instituțiile publice dar nu și din companiile private.

^[18] A se vedea și Parchetul Național Anticorupție, Informare privind instituirea canalului intern de raportare la nivelul Direcției Naționale Anticorupție, conform Legii nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public, disponibil la: https://www.pna.ro/avertizori.xhtml

^[19] Această situație este reflectată de rezultatele unui studiu EY, care indică faptul că, deși percepția asupra integrității s-a îmbunătățit, nivelul de încredere în mecanismele de raportare rămâne scăzutErnst&Young, Global Integrity Report 2024.

^[20] Puiu, S. & Barbu, M., Whistleblowing in Romania – The gap between theory and practice, studiu publicat în volumul conferinței: SGEM 2015 International Multidisciplinary Scientific Conference on Social Sciences and Arts, p. 1011-1016, disponibil la:

https://www.researchgate.net/publication/325023718_Whistleblowing_in_Romania_-_The_gap_between_theory_and_practice.

^[21] Terracol, M., Are EU Governments Taking Whistleblower Protection Seriously? Progress Report on Transposition of the EU Directive, editat de Transparency International, 2021