Instituirea îndatoririlor constituționale cu privire la contribuţia prin impozite şi taxe la cheltuielile publice

Autori:

Alexandru Armeanic
Andrei Nastas

Introducere: Majorarea sau reducerea veniturilor bugetare[1] sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare indiferent de semnificaţia juridică ale propunerii legislative sau amendamentului la legea bugetară anuală au căpătat în practica parlamentară o imensă valoare politică. Acest lucru se produce întrucât bugetul reflectă întregul program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale. Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului. Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. În acest sens, bugetul poate influenţa politica regimului, determinând volumul şi diversitatea cheltuielilor bugetare, în corelare cu sursele de venituri, cuantumul acestora şi categoriei de contribuabili, fapt incontestabil, prin care norma constituţională a impus puterii legislative condiţia de coordonare întru acceptarea de către Guvern a propunerilor legislative sau amendamentelor propuse de legislativ în scopul evitării voluntarismului de către aleşii poporului.

Influenţa veniturilor şi cheltuielilor bugetare asupra regimului politic afectează nu numai natura regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere executivă. În acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională[2] atribuită în sfera bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după sine majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare[3]. Pe lângă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul executării bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014, „responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi revine Guvernului”. În aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea menţionată reglementează, că „la sfârşitul fiecărui an bugetar Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport”, „structura acestuia fiind stabilită de acesta”, prezentând acest „raport Guvernului”, iar „Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat”.

Deci, bugetul contemporan afirmă literatura de specialitate franceză, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o putere adevărată. Pe de altă parte efectele sale se extind şi asupra stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul silogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii”. În acest sens, „bugetul exprimă opera Guvernului”. Influenţa politicii bugetare asupra stabilităţii regimului politic, se explică prin faptul că bugetul nu a fost niciodată neutru în caz de criză politică – de exemplu, Revoluţia franceză de la 1879 din ameninţare de bancrută. Din 1776, s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti datoriile războiului. Acest deficit l-a constrâns pe Regele Franţei să convoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naţiunii”[4]. Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că bugetul constituie un act fundamental al politicii economice şi sociale ale guvernului apreciind după dublul aspect cheltuielile şi încasările. Aceasta din urmă contribuie să precizeze conceptul unui model economic şi social.

În conformitate cu art. 109 din Constituţia Republicii Moldova s-a instituit conceptul de autonomie administrativă locală[5] ca pe un principiu de bază al guvernării. Transferul de atribuţii administrative către colectivităţile locale şi autorităţile acestora trebuie să fie asigurat cu finanţarea necesară, fie din resurse financiare pe care autorităţile locale le percep direct sau le primesc de la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor care le-au fost atribuite prin Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanţele publice locale şi Legea nr. 435–XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă[6]. Aşadar, fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară. Descentralizarea fi­nanciară[7] înseamnă delimitarea împuternicirilor între Guvernul central şi autorităţile lo­cale, punerea la dispoziţia autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu. Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale, la deţinerea auto­nomă şi liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor (exerciţiul autonom al puterii locale)[8]. Conform art. 1 din Legea nr. 435–XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă, conceptul de autonomie financiară şi bugetară este prestabilit prin dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea cuantumului şi categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităţilor privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor) şi în ceea ce priveşte exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local[9]. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014 prevede, că „b#G0bbugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale”. Prin „procedura bugetară” se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ, înfăptuite de organe specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii execuţiei bugetare[10]. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014 prevede, că „#G0procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv”. Cu toate că la baza elaborării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele, totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara politicii generale economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale lasă o am­prentă organizatorico-funcţională şi tehnico-informaţională deosebită, dar care nu trebuie confundată cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează de sine stătător.

Planificarea bugetului, precum şi celelalte etape ale procesului bugetar sunt plasate într-un orar strict indicat de Legea finanţelor publice locale[11]. Astfel, articolul 19 al Legii privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003, prevede că b#G0bbugetul unităţii administrativ-teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia. Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în conformitate cu notele metodologice, elaborate de Ministerul Finanţelor – ca organ central de specialitate financiară a statului – care conţin metodologia acestui proces[12]. În ceea ce priveşte examinarea şi adoptarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, ca şi în cazul analizei structurii acestora, diferă în dependenţă de nivelul bugetelor. În acest context, să analizăm procedura examinării şi adoptării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi. Conform art. 20 al Legii privind finanţele publice locale, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare şi aprobare consiliului local. După prezentarea proiectului, consiliul local examinează proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult cinci zile şi cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs acesta aprobă bugetul local pe anul bugetar următor. După aprobarea bugetului local, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia finanţe respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată de secretarul autorităţii reprezentative şi deliberative respective. În cazul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, procedura de elaborare şi adoptare nu diferă esenţial de procedura bugetară parcursă de nivelul întâi.

Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului municipal Bălţi spre examinare şi aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective în două lecturi. Însă spre deosebire de primul caz, în cel de-al doilea legea stabileşte expres chestiunile ce trebuie examinate în prima lectură, precum şi în a doua conform Legii privind finanţele publice locale. Respectiv, în urma examinării, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi aprobă bugetele respective pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs. În termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe prezintă ministerului bugetul raionului, bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bălţi şi bugetul municipiului Chişinău pentru a fi incluse în bugetul consolidat. În cazul neaprobării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în termenul stabilit de legislaţie (până la data de 31 decembrie), finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaţiei bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare disponibile, până la aprobarea noului buget. În cazul când bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este aprobat până la începutul anului bugetar, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la bugetul respectiv se suspendă până la aprobarea bugetului.

Un specific ce ţine de elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este faptul corelării acestora cu legea bugetului de stat. În aşa mod, în termen de cel mult 30 de zile de la data publicării legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale aduce bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate. Drept consecinţă, în caz de nerespectare a prevederilor menţionate mai sus, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă.

Pornind de la conceptul de delimitare executivă a bugetului public naţional, conducerea generală a executării bugetului public naţional ţine de competenţa Guvernului Republicii Moldova, răspunderea privind executarea bugetului de stat revi­ne Ministerului Finanţelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale revine executivelor locale (art. 35 al Legii privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003) şi organelor de specialitate financiară ale administraţiei publice locale. Din analiza prevederilor legale, putem menţiona că procedura executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este compusă din următoarele etape: repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor; execuţia părţii de venituri; execuţia părţii de cheltuieli. Conform art. 25 al Legii privind finanţele publice locale, î#G0n termen de cinci zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită de la toate instituţiile publice finanţate de la bugetul local propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia respectiva şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din desfăşurarea contra plată a altor activităţi şi generalizează propunerile primite. În termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei bugetare şi până la data de 25 decembrie, îi remite direcţiei finanţe repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei bugetare. Respectiv, în termen de zece zile de la aprobarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a bugetului municipal Bălţi, direcţia finanţe efectuează următoarele acţiuni:

a) solicită de la instituţiile publice finanţate de la bugetele menţionate propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau desfăşurarea contra plată a altor activităţi;

b) întocmeşte repartizarea pe luni a veniturilor prevăzute pentru încasare în bugetele menţionate;

c) întocmeşte repartizarea pe luni a transferurilor la bugetele locale, prevăzute în aceste bugete.

Până la data de 25 decembrie, preşedintele raionului, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul municipiului Bălţi şi primarul general al municipiului Chişinău aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaţiei bugetare. Direcţia finanţe, pe baza repartizării pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, întocmesc totalizări ale repartizărilor pe luni ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipiului Bălţi şi bugetului municipiului Chişinău şi, până la 1 ianuarie, le depun la Ministerul Finanţelor. Scopul execuţiei părţii de venituri al bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este realizarea integrală şi în termenele legale a veniturilor în bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este supusă cerinţelor de legalitate privind încasarea impozitelor, taxe şi altor venituri care sunt cuprinse şi specificate în lista impozitelor, taxelor şi altor venituri bugetare, fiind parte din documentaţia anexată fiecărui buget. În acelaşi timp, execuţia părţii de venituri ale bugetului este supusă cerinţelor de stabilire, calcul şi plată conformă a fiecărui impozit, taxă şi altă formă de venit bugetar.

Execuţia părţii de cheltuieli a bugetului unităţii administrativ-teritoriale înseamnă efectuarea cheltuielilor publice în concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite. Cheltuielile din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în baza repartizărilor lunare elaborate şi aprobate în limita alocaţiilor aprobate fiecărui ordonator de credite (executor de buget). Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale, #G0executor (ordonator) de buget este conducătorul al autorităţii (instituţiei) publice, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate. În structura financiară contemporană, cheltuielile bugetare sunt identificate prin actele şi operaţiunile de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare statului şi altor colectivităţi publice în scopul şi cu finalitatea întreţinerii materiale a organelor de stat şi serviciilor publice, satisfacerii trebuinţelor social-culturale şi celorlalte necesităţi colective. Într-adevăr, orice cheltuială bugetară se caracterizează prin elementul de întrebuinţare a unei sume de bani, cu relevanţă materială sau tehnic-financiară, având în vedere că în condiţiile economice ale utilizării banilor, organele de stat, ca şi instituţiile sau serviciile publice sunt întreţinute cu ajutorul unor sume de bani şi nu cu bunuri în formă naturală. Este evident că întrebuinţarea fondurilor băneşti de interes public este precedată de decizia destinaţiei acestor fonduri, decizie care înseamnă de fapt o repartizare a fondurilor băneşti conform opţiunilor conducerii statale sau politice. Cheltuielile bugetare sunt efectuate în scopul întreţinerii sau funcţionării organelor şi instituţiilor de stat, ca şi al desfăşurării activităţilor de învățământ, sănătate, protecţie socială şi alte activităţi care sunt cele mai importante cheltuieli cu ramificaţia impusă în Republica Moldova de cuprinsul bugetului public naţional.

Datorită reglementării, în statul nostru, bugetul public naţional este alcătuit din: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Categoria cheltuielilor bugetare cuprinde: cheltuielile bugetului de stat, cheltuielile bugetelor locale, cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat şi cheltuielile fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Între toate aceste cheltuieli bugetare elementul distinctiv este bugetul din care sunt efectuate, pe când natura destinaţiei multora dintre aceste cheltuieli este comună. Astfel, de exemplu, cheltuieli pentru întreţinerea autorităţilor publice sunt efectuate atât din bugetul de stat, cât şi din bugetele locale, cheltuieli pentru protecţie socială sunt afectate atât din bugetul de stat, cât şi din bugetul asigurărilor sociale de stat. Oportunitatea instituirii acestei statuări constituţionale are drept scop evitarea deficitelor bugetare care poate periclita sistemul financiar-bugetar al statului, fiind prestabilit un echilibru bugetar între sursele de venituri şi cele de cheltuială bugetară. Practica parlamentară a statelor contemporane ne evidenţiază ideea că este periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. În acest sens, putem menţiona că: „Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora”. Echilibrul bugetului de stat este conceput şi enunţat ca „echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi având astfel aprecierea publică de dovadă a unei bune politici financiare a statului”[13].

Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinţa declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot accentua inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite. În condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industrializate care, datorită disponibilităţilor de capitaluri, oferă statului posibilitatea de a obţine constant împrumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunțând la practica tradiţională a echilibrării în fiecare an a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă. Diferit de aceasta, în statele contemporane în curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu legiferat. Astfel, Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014 consacră acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevăzând îndatoririle Ministerului Finanţelor, Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în timp al colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor”. În acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale prevede expres „că autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar”.