Incidența prioritară a dreptului la viață și sănătate în cauzele privind poluarea ambientală. O hotărâre de referință a Curții Europene a Drepturilor omului: Cannavacciuolo și alții v. Italia

V. Ce trebuie să facă statele pentru o protecție efectivă a mediului contra poluării ambientale?

a. Care sunt obligațiile substanțiale cele mai potrivite pentru o protecție efectivă a mediului contra poluării ambientale?

i. Cadrul normativ național – condiție premisă pentru o protecție efectivă a mediului contra poluării ambientale?

Cadrul normativ italian pare extrem de generos în prezent. Lacunele normative au fost înlăturate progresiv de-a lungul celor 40 de ani de existență a fenomenului Terra dei Fuochi: Constituția Italiei amendată de Legea nr. 1 din 11 februarie 2022, care prevede protejarea mediului ca valoare fundamentală care inspiră exercitatea funcțiilor publice și limitează activitățile private^[67]; legislația privind fenomenul Terra dei Fuochi^[68], precum Decretul legislativ nr. 136 din 10 decembrie 2013, devenit Legea nr. 6 din 2014 care a introdus măsuri urgente privind urgențele ambientale, o directivă interministerială din 23 decembrie 2013 prin care a fost înființat un grup de lucru care să identifice zona contaminată de deșeuri ilegale din regiunea Campina; legislația-cadru italiană privind procesarea deșeurilor^[69], precum Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997 care transpune Directivele 91/156/EEC, 91/689/EEC și 94/62/EC privind deșeurile, deșeurile periculoase, ambalajele și deșeurile de ambalaje; legislația privind decontaminarea^[70], precum Decretul legislativ nr. 152 din 2006 prin care se stabilește responsabilitatea pentru operațiunile de curățare a zonelor contaminate, cu excepția zonelor de interes național, care intră în competența regiunilor, obligate să stabilească, la rândul lor, planuri regionale de decontaminare; prevederi generale penale^[71], precum articolul 39 al Codului penal care stabilește cele două categorii de fapte: delicte și contravenții, respectiv articolul 434 din Codul penal, care reglementează distrugerea clădirilor, articolul 439 din Codul penal care incriminează otrăvirea apelor ori a alimentelor, articolul 440 din Codul penal care incriminează alterarea și contrafacerea alimentelor; prevederile dreptului penal privind combaterea poluării mediului^[72], precum articolul 51 din Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997 care introduce contravențiile în sfera managementului deșeurilor neautorizate, articolul 256 din Decretul legislativ din 26 aprilie 2006 și Decretul legislativ nr. 22 din 1997 care reia aceleași fapte, Legea nr. 90 din 23 martie 2001 introduce fapte grave de activități organizate de trafic de deșeuri, articolul 3 din Decretul-Lege nr. 136 din 2013, care introduce fapta gravă de ardere ilegală de deșeuri, Legea nr. 68 din 2015 care introduce fapta gravă de trafic și descărcare ilegală de deșeuri prin care se produce poluare ambientală, prejudicii ecologice grave, traficul sau descărcarea de substanțe cu nivel ridicat de radioactivitate, împiedicarea activităților de supervizare și eșecul în decontaminare.

Alte acte normative relevante sunt articolele 2043 din Codul civil privind răspunderea delictuală^[73], articolele 309 și 310 din Decretul legislativ nr. 152 din 2006 privind posibilitatea introducerii de plângeri la Ministerul Mediului în cazuri de afectarea mediului^[74], articolul 310 din Decretul legislativ nr. 152 din 2006 care prevede că proceduri pot fi inițiate în fața curților administrative în cazul eșecului demersurilor la Ministerul Mediului^[75], Decretul Legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009 care introduce posibilitatea introducerii unei acțiuni contra autorităților publice administrative în fața instanțelor administrative^[76].

ii. Măsuri operaționale preventive – modalități de acțiune ale statului pentru o protecție efectivă a mediului contra poluării ambientale?

Măsuri adecvate poluării ambientale – Autoritățile aveau, în primul rând, obligația de a efectua o evaluare cuprinzătoare a fenomenului de poluare în cauză, și anume prin identificarea zonelor afectate și a naturii și amplorii contaminării în cauză, iar apoi să ia măsuri pentru a gestiona orice risc dezvăluit. În al doilea rând, au trebuit să investigheze impactul acelui fenomen asupra sănătății persoanelor care trăiesc în zonele afectate de acesta. În al treilea rând, autorităților li s-a pretins, ca în mod rezonabil, să ia măsuri pentru a combate comportamentul care dă naștere fenomenului de poluare. În al patrulea rând, ele aveau obligația de a furniza persoanelor care locuiesc în zonele afectate de fenomenul de poluare informații în timp util, care să le permită să evalueze riscurile pentru sănătatea și viața lor. Autoritățile interne, în alegerea măsurilor practice specifice pentru a-și respecta obligațiile, s-au bucurat de o largă latitudine, și în lumina opțiunilor operaționale complexe pe care le-au trebuit să le facă în ceea ce privește prioritățile și resursele. Asta cu atât mai mult având în vedere gradul excepțional de complexitate al fenomenului de poluare în cauză. Cu toate acestea, Curtea a trebuit să evalueze dacă autoritățile au abordat problema cu diligența necesară, având în vedere natura și gravitatea amenințării în cauză. În acest sens, oportunitatea răspunsului lor a căpătat o importanță primordială. În plus, natura și gravitatea amenințării au necesitat un răspuns sistematic, coordonat și cuprinzător din partea autorităților^[77].

Măsuri de identificare a zonelor poluate și de verificare a nivelurilor de poluare a aerului, solului și apei – Nu au existat suficiente dovezi privind o abordare sistematică a identificării zonelor afectate și a poluanților eliberați ca urmare a fenomenului Terra dei Fuochi anterior adoptării Decretului-lege nr. 136 din decembrie 2013 (transformată ulterior în Legea nr. 6 din 2014) care a introdus măsuri urgente pentru a face față urgențelor de mediu. Asta în ciuda cunoașterii de către autorități a tuturor aspectelor semnificative ale problemei timp de aproape două decenii (din cel puțin anumite aspecte semnificative de la începutul anilor 1990 și despre fenomenul în întregime cel puțin de la începutul anilor 2000). În plus, deși Curtea a recunoscut importanța Decretului-Lege nr. 136, inclusiv eforturile importante privind implementarea sa prin activități de testare și a fost conștient de faptul că activitățile complexe de evaluare a mediului, precum cele în cauză, ar putea implica procese îndelungate, instrumentul de mai sus a fost emis în timp util.

Mai mult decât atât, la opt ani de la intrarea în vigoare a acesteia, nu a fost încă efectuată nicio evaluare pentru anumite loturi de teren identificate și progresul a fost lent pentru altele. În consecință, nu se poate spune că autoritățile au acționat cu diligența necesară. Decretul-lege nr. 136 se axează exclusiv pe terenurile folosite pentru agricultură și pe apa folosită în scopuri agricole de irigare. Pe baza dosarului, Curtea nu a putut stabili măsurile luate sau avute în vedere pentru constatarea contaminării solului și apei care nu se încadrează în domeniul de aplicare al acestui instrument și amploarea poluării aerului în așa-numita zonă Terra dei Fuochi. În ansamblu, nu a existat nicio dovadă a unui răspuns sistematic, coordonat și cuprinzător din partea autorităților cu privire la măsurile luate pentru identificarea zonelor afectate de fenomenul de poluare în cauză și pentru a constata natura și amploarea contaminării care nu intră sub incidența Decretului-lege nr. 136. În sfârșit, potrivit actelor de la dosar din 2018 până în 2021, fenomenul de poluare nu părea să se fi încheiat, prin faptul că au continuat să fie descoperite depozite ilegale de deșeuri, iar incinerările ilegale au continuat să fie semnalate. În acest context, măsurile de asigurare a actualizării periodice a situației din zonele afectate au fost deosebit de semnificative, dar Guvernul nu a furnizat informații despre acest punct, deși a fost invitat să facă acest lucru^[78].

Măsuri de gestionare a riscurilor – În ansamblu, pe baza informațiilor care i-au fost transmise, Curtea a reținut că este dificil să se obțină o imagine clară a eforturilor de decontaminare avute în vedere în municipiile afectate, în special în ceea ce privește poluarea rezultată, precum și măsurile concrete întreprinse pentru implementarea acestora. Nici cea de-a șasea comisie parlamentară de anchetă înființată de către statul însuși nu a fost în măsură să culeagă o imagine completă și nu a putut obține date actualizate și suficient de extinse; care a dezvăluit un motiv de îngrijorare în sine. Totuși, a reieșit că progresul general în eforturile de decontaminare a fost lent, multe dintre acțiuni implicând doar pași preliminari întreprinși recent, și anume în 2017 și 2019. Eforturile de decontaminare la diferite niveluri (municipal, regional și național) păreau să fie, de asemenea, caracterizate de întârzieri și nu era clar dacă și în ce mod aceste eforturi au fost coordonate și/sau interconectate. De asemenea, Curtea nu a reușit să înțeleagă modul în care zonele care nu fuseseră încă decontaminate sau unde existau obstacole în calea decontaminării urmau să fie „puse în siguranță”^[79].

Măsuri de investigare a impactului asupra sănătății – Guvernul a susținut că au fost întreprinse un număr mare de acțiuni pentru a investiga impactul asupra sănătății asupra persoanelor care locuiesc în zona Terra dei Fuochi, în special în sfera screening-ului și a căilor de îngrijire a cancerului. Cu toate acestea, majoritatea acestor măsuri fuseseră luate după anul 2013. Mai mult, Curtea a considerat izbitor că prima încercare de abordare coordonată, sistematică și cuprinzătoare a monitorizării sănătății și a asigurării supravegherii epidemiologice a populației care locuiește în zona afectată de fenomenul de poluare în cauză a fost înaintată aproape două decenii mai târziu, odată cu adoptarea Legii nr. 6 din 2014. În plus, așa-numitele „dispoziții legate de sănătate” ale acelei legi au fost puse în aplicare abia în anul 2016. Astfel, Curtea nu a fost convinsă că autoritățile au acționat cu diligența necesară în investigarea impactului asupra sănătății al fenomenului de poluare în cauză^[80].

Măsuri de combatere a aruncării, îngropării și incinerării ilegale a deșeurilor – Curtea a reiterat că fenomenul de poluare în cauză a rezultat din aruncarea, îngroparea și incinerarea deșeurilor de către grupurile infracționale organizate, precum și de către industrie, întreprinderi și persoane fizice care au desfășurat activitatea în afara limitelor oricărui comportament legal. Astfel, Curtea a analizat măsurile luate de Guvern pentru a preveni și a descuraja un astfel de comportament^[81].

Monitorizarea teritoriului de către organele de aplicare a legii – Curtea a recunoscut importanța creării postului oficial delegat în 2012 pentru a asigura un grad de coordonare între organele de drept și diferiții actori instituționali implicați în contrastarea practicilor ilegale de eliminare a deșeurilor, în special în ceea ce privește monitorizarea și controlul acțiunilor concrete întreprinse asupra acestui teritoriu. Cu toate acestea, la crearea postului respectiv, autoritățile cunoșteau deja de aproape un deceniu, dacă nu mai mult, comportamentul care dădea naștere fenomenului de poluare, în toate componentele sale. În mod similar, deși Curtea a salutat efortul de eficientizare a eforturilor de monitorizare în cadrul „Planului de acțiune” din 2016, care vizează consolidarea acțiunilor de prevenire și încetare a aruncării ilegale și a incinerării deșeurilor și de a contracara consecințele dăunătoare ale unui astfel de comportament, a pus sub semnul întrebării oportunitatea acestei acțiuni, cu atât mai mult în raport cu necesitatea ulterioară de a introduce un astfel de plan de acțiuni, inclusiv a unor eforturi noi de revizuire.

În această privință, Curtea a reținut, în primul rând, că preambulul documentului pare să sugereze că, chiar și în 2018, s-a considerat în continuare necesar, în primul rând, identificarea și, în al doilea rând, coordonarea responsabilităților diferitelor entități implicate în combaterea practicilor ilegale de incinerare; în al doilea rând, că strategia din 2018 părea să fi mutat accentul principal pe un aspect specific al fenomenului, și anume, incinerarea ilegală; în al treilea rând, pe baza dosarului cauzei a fost dificil de obținut o idee dacă și în ce mod măsurile preconizate în Planul de acțiune erau interconectate sau coordonate cu celelalte eforturi existente derulate de alți actori instituționali implicați în abordarea problemei Terra dei Fuochi. Campania la mijlocul anilor 1990 în legătură cu așa-numita „criză a deșeurilor”, și cel puțin până în 2019, autoritățile italiene păreau să fi fost destul de lente în soluționarea deficiențelor care afectează sistemul de colectare, tratare și eliminare a deșeurilor din regiunea Campania^[82].

Măsuri în legătură cu furnizarea de informații^[83] – Curtea nu a fost convinsă că răspunsul autorităților în ceea ce privește culegerea de informații cu privire la natura și amploarea fenomenului de poluare în cauză a fost suficient de sistematic, cuprinzător și coordonat, în special în ceea ce privește eforturile care depășesc evaluarea terenurilor agricole în temeiul Decretului-lege nr. 136. Acest lucru s-a reflectat negativ asupra capacității autorităților de a furniza persoanelor care locuiesc în zonele afectate de fenomenul de poluare informațiile disponibile necesare pentru a le permite să evalueze riscurile pentru viața și sănătatea lor. Curtea a reținut că un fenomen de poluare de o asemenea amploare, complexitate și gravitate a necesitat, ca răspuns din partea autorităților, o strategie de comunicare cuprinzătoare și accesibilă, pentru a informa publicul în mod proactiv despre riscurile potențiale sau reale pentru sănătate și despre acțiunile întreprinse pentru gestionarea acestor riscuri. Acest lucru însă nu s-a întâmplat^[84].

Măsuri în legătură cu gestionarea ciclului deșeurilor – Deși prezenta cauză nu se referea în mod direct la așa-numita „criză a deșeurilor” în Campania per se sau la eșecul autorităților italiene de a asigura colectarea, tratarea și eliminarea deșeurilor în regiune, aceasta a reieșit din deficiențele sistemului de colectare, tratare și eliminare a deșeurilor care au contribuit la fenomenul Terra dei Fuochi^[85].

b. Care sunt obligațiile procedurale cele mai potrive protecție efectivă a mediului contra poluării ambientale?

i. Considerații generale privind procedurile judiciare naționale – Fără a efectua o evaluare in abstract a cadrului juridic relevant, Curtea a constatat că, pe fondul preocupărilor exprimate de comisiile de anchetă parlamentare, au apărut îndoieli cu privire la eficacitatea acesteia în prevenirea infracțiunilor împotriva mediului, inclusiv a celor care decurg din comportamentul în discuție în prezenta cauză, cel puțin până la adoptarea Legii nr. 68 din 2015 care a stabilit infracțiuni grave specifice pentru combaterea traficului și aruncării ilegale de deșeuri. Mai mult, până în 2015, răspunsul legislativ a părut nu numai neconvingător în ceea ce privește eficacitatea, ci și lent și fragmentar, cu infracțiuni individuale grave create de-a lungul timpului, dar fără nicio încercare de a revizui, într-o manieră holistică, deficiențele din sistemul de drept penal identificate de propriile comisii ale Parlamentului italian. De asemenea, din informațiile din dosarul cauzei nu a fost posibilă o imagine clară sau cuprinzătoare a cercetărilor penale efectuate în legătură cu aruncarea, îngroparea și incinerarea deșeurilor în zona Terra dei Fuochi și a rezultatului acestora. Guvernul nu a oferit o imagine de ansamblu asupra acestora, dar s-a concentrat pe șapte exemple de proceduri penale. Patru dintre aceste cauze nu constituiau probe ale urmăririi efective a infracțiunilor care decurg din comportamentul ilicit în discuție în prezenta cauză și care se referă la fenomenul de poluare în cauză. Deși în celelalte trei cazuri, persoane au fost condamnate pentru infracțiuni penale în legătură cu eliminarea ilegală a unor cantități mari de deșeuri periculoase în municipiile incluse în zona Terra dei Fuochi și au furnizat astfel dovezi ale unor urmăriri penale efective, un număr atât de mic de proceduri nu a fost suficient pentru a convinge Curtea că statul a luat măsurile necesare pentru a proteja locuitorii acestei zone^[86].

ii. Procedurile judiciare – elemente specifice

Procedurile civile inițiate în cauze privind poluare s-au derulat între 2016 și 2018 în fața Curții Districtuale de la Roma au privit interesele proprietarilor fermelor și afacerilor cu animale afectate de poluare^[87].

Procedurile administrative desfășurate în fața Curții Administrative Regionale Campania, a Curții Administrative Regionale Lazio au vizat plângeri introduse de persoane fizice sau organizații neguvernamentale în privința contaminării subsolului și deteriorării calității aerului^[88], obținerea permiselor de rezidență^[89], neadoptarea Cartei privind calitatea serviciilor de către autoritățile locale^[90], achitarea de către ministerele cu activitate incidentă în domeniul educației pentru ca autoritățile locale să plătească indemnizații de muncă ^[91].

Procedurile penale desfășurate de către Curți de Apel din regiunea Napoli, mai numeroase, au avut ca obiect infracțiuni precum gropi de gunoi neautorizate și generarea de emisii nocive de fum^[92], gestionarea și depozitarea ilegală a deșeurilor periculoase și nepericuloase^[93], alterarea sau contrafacerea alimentelor^[94], operațiune la scară largă de trafic de deșeuri^[95], infiltrarea de grupări infracționale în municipalități locale^[96], colectarea specială a gunoiului^[97]

VI. Procedura hotărâii-pilot – instrument incisiv de garantare a unei protecții efective a mediului contra poluării ambientale?

Având în vedere caracterul persistent al problemei poluării Terra dei Fuochi și deficiențele sistemice care au caracterizat răspunsul statului la aceasta, coroborate cu numărul mare de persoane pe care le-a afectat și pe care le putea afecta, precum și nevoia urgentă de a le acorda o reparație rapidă și adecvată, Curtea, în temeiul articolului 46 din Convenție a considerat oportună aplicarea procedurii de hotărâre pilot^[98].

Aceasta a oferit indicații detaliate cu privire la măsurile generale care trebuie luate cu privire la problema sistemică^[99]: în primul rând, autoritățile statului, în baza eforturile lor deja materializate, trebuie să dezvolte, în consultare adecvată cu organismele interesate relevante de la nivel local, regional și/sau național (inclusiv reprezentanți ai societății civile și asociațiilor relevante), a unei strategii la scară largă care să reunească toate măsurile existente sau preconizate, aplicabile de către întreaga ierarhie a aparatului de stat, pentru a aborda fenomenul poluării. Această strategie trebuie să includă toate măsurile menite să identifice zonele afectate de practicile ilegale de eliminare a deșeurilor și să evalueze natura și amploarea contaminării acestora (sol, apă și aer); gestionarea oricărui risc reclamat; investigarea efectelor asupra sănătăţii ale fenomenului de poluare şi combaterea conduitei care dă naştere acestuia. Oricare astfel de strategie trebuia să conțină termene clare de implementare pe termen scurt, mediu și lung și identificarea, în principiu, a resurselor necesare și alocarea acestora, precum și a actorilor relevanți ai statului. În al doilea rând, autoritățile statului trebuie să stabilească un mecanism independent pentru monitorizarea implementării și a impactului măsurilor introduse în cadrul oricărei strategii la scară largă asupra problemei Terra dei Fuochi și pentru evaluarea respectării termenelor stabilite în aceasta. Trebuie instituite garanții adecvate pentru a garanta independența mecanismului, iar constatările acestuia trebuie să fie puse la dispoziția publicului. În al treilea rând, statul trebuie să înființeze o platformă unică de informare publică, care să reunească, într-o manieră accesibilă și structurată, toate informațiile relevante referitoare la problema Terra dei Fuochi și măsurile luate sau preconizate pentru a o aborda, cu informații despre stadiul implementării acestora și să ia măsuri pentru actualizarea periodică a acesteia.

Toate măsurile trebuie puse în aplicare într-un termen de doi ani de la data la care hotărârea Curții a devenit definitivă. Ca urmare a instituirii procedurii pilot, Curtea a decis să amâne examinarea cererilor similare despre care Guvernul nu fusese încă înștiințat.

VII. În loc de concluzii: o interdependență între drepturile omului și justiția de mediu pentru eternitate? E nevoie de o unitate de viziune și acțiune pentru o protecție eficientă a mediului contra poluării ambientale?

Rolul asumat de Curtea europeană în cauza Cannavacciuolo a fost de a consolida premisele unei interdependențe a drepturilor omului cu justiția de mediu^[100] date fiind efectele multi-generaționale ale poluării, precum și a intercondiționărilor cauzate de tripla criză planetară a schimbărilor climatice, poluării și dispariției biodiversității la care fac referire și alte mecanisme internaționale de garantare a drepturilor omului precum Comitetul Drepturilor Omului sau Curtea Africană a Drepturilor Omului și Popoarelor sau Curtea Inter-Americană a Drepturilor Omului^[101].

Aplicarea articolului 2 al Convenției în cazuri de poluare ambientală apare ca primordială pentru viitoarea justiție din domeniul mediului și schimbărilor climatice. În prezent, justiția în domeniul drepturilor omului apare ca fiind cea mai eficientă în restaurarea echilibrului între toate interesele incidente în cauze privind mediul. Asigurând exercitarea dreptului la un mediu sigur și curat prin intermediul dreptului la viață ar reprezenta cea mai puternică garanție contra oricărei decizii de natură economică și productivă care ar periclita viața oamenilor^[102].