Incidența prioritară a dreptului la viață și sănătate în cauzele privind poluarea ambientală. O hotărâre de referință a Curții Europene a Drepturilor omului: Cannavacciuolo și alții v. Italia

I. Introducere

Cea mai recentă hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului în cadrul căreia au fost analizate elemente ale dreptului la un mediu sănătos este hotărârea Cannavacciuolo și alții v. Italia^[1]. Aceasta continuă seria hotărârilor esențiale^[2] privind protecția mediului: López Ostra împotriva Spaniei^[3], Öneryıldız împotriva Turciei^[4], Budayeva și alții împotriva Federației Ruse^[5], Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği împotriva Turciei^[6], Verein KlimaSeniorinnen Schweiz și alții împotriva Elveției^[7].

Hotărârea Cannavacciuolo și alții v. Italia aduce elemente de noutate privind poziția Curții Europene în analizarea interdependenței dintre articolele 2 și 8 din Convenția europeană a drepturilor omului în situații de afectare a mediului înconjurător, cu evidențierea schimbării centrului de greutate pe relația dintre dreptul la un mediu sănătos și dreptul la viață și sănătate, în stabilirea îndeplinirii condițiilor competenței sale ratione personae și în identificarea reperelor care impun instituirea unei proceduri a hotărârii pilot în cauze privind protecția mediului^[8].

II. Cum s-a produs poluarea ambientală ? Care sunt situații de fapt contrare Convenției Europene a Drepturilor Omului?

Terra dei Fuochi („Țara focurilor”) este o zonă de 90 de municipalități din Campania cu o populație de aproximativ 2,9 milioane^[9]. Directivele interministeriale au delimitat aceste municipii ca fiind afectate de un fenomen de poluare cauzată prin aruncarea ilegală, îngroparea și/sau abandonarea necontrolată a deșeurilor periculoase, speciale și urbane, adesea asociate cu incinerarea acestora.

Cele șapte comisii parlamentare de anchetă, înființate între 1995 și 2018^[10], pentru analizarea ilegalității gestionării deşeurilor au constatat că autoritățile știau încă din 1988 că au existat mai multe locuri de aruncare ilegală, controlată de grupuri criminale organizate, în provinciile Caserta și Napoli, în special în peisajul rural din jurul Aversei și coasta Domizio-Phlegrean, deșeurile fiind aduse din nordul Italiei^[11] și că exista o creștere a ratelor cancerului în zonă^[12].

Deși guvernul italian cunoștea situația deșeurilor depozitate ilegal în zona Terra dei Fuochi, nu au fost întreprinse decât acțiuni limitate. Tocmai această inacțiune a constituit obiectul unor proceduri de infrigement inițiate contra Italiei de către Comisia Europeană^[13]: nerespectarea obligațiilor privind deșeurile^[14], deșeurilor periculoase^[15], gropilor de gunoi^[16].

Comisiile parlamentare au evidențiat problemele juridice legate de combaterea poluării, inclusiv descurajarea fiind „practic inexistentă”, lipsa „fermității necesare” în răspunsul statului, imposibilitatea de a asigura condamnări pentru infracțiuni de mediu și datorită termenelor scurte de prescripție. Ei au criticat planurile de curățare și întârzierile îndelungate luând aceste măsuri^[17].

În 2013, Camera Deputaților din cadrul Parlamentului European a declasificat anumite informații privind Terra dei Fuochi care au fost publicate la scară largă în media italiană^[18]. În aceeași perioadă guvernul italian a întreprins acțiuni mai ferme și mai consistente în privința acestei zone^[19].

O metodă de eliminare a fost aruncarea și îngroparea deșeurilor în locuri ilegale, care erau frecvent cariere, căi navigabile sau gropi mari care uneori erau săpate pe terenuri agricole și apoi acoperite, terenul continuând ulterior să fie folosit pentru agricultură^[20]. S-a remarcat că atunci când deșeurile erau aruncate, erau uneori amestecate cu alte substanțe pentru a fi folosite, de exemplu, ca material în construcție^[21] sau ca compost^[22], cu impact negativ asupra apelor subterane. În ceea ce privește deșeurile auto, un raport a consemnat că în Marcianise și Castelvolturno există „munți reali de anvelope pentru mașini”^[23].

Zona rurală din nordul Napoli a devenit „un recipient pentru deșeuri de orice fel”. Un raport s-a referit la faptul că Campania este tratată drept „coșul de gunoi al Italiei” (la pattumiera d’Italia)^[24]. Un altul a declarat că a fost un „dezastru de mediu (…) comparabil doar cu răspândirea ciumei în secolul al XVII-lea”^[25]. Contaminarea cu dioxină a dus la poluarea unei zone considerabile. O concentrație excepțională de metale grele^[26] a fost observată în anumite zone, cum ar fi în jurul Villa Literno. A existat „otrăvire persistentă” a solului^[27].

Printre alte constatări privind sănătatea, s-a remarcat că ratele de cancer au crescut foarte mult în zonă. Rapoarte italiene și internaționale, cum ar fi de la The Lancet Oncology^[28], Epidemiologia&Prevenzione^[29], Senatul italian^[30] și Organizația Mondială a Sănătății^[31], au confirmat că rezultatele privind sănătatea locuitorilor din zonă se află în afara normelor italiene^[32].

III. Oferă Curtea Europeană a Drepturilor Omului o protecție eficientă titularilor drepturilor incidente în cazul poluării ambientale?

a. Competența ratione personae a Curții în cazurile de poluare ambientală

Natura juridică complexă a dreptului la un mediu sănătos este determinată de includerea acestui drept atât în generația întâi a drepturilor civile și politice, cât și în generația a treia a drepturilor de solidaritate. Această dublă raportare la generațiile drepturilor are efecte asupra stabilirii categoriilor de titulari activi ai dreptului la un mediu sănătos. Astfel, drepturile civile și politice fiind drepturi individuale creează oportunități pentru titularii persoane fizice de a depune plângeri individuale la mecanismul european de protecție a drepturilor omului. Drepturile de solidaritate fiind drepturi colective conturează spațiul de formulare de plângeri de către entități colective. Mijlocul procedural de sesizare în cazul ambelor variante de raportare la dreptul la un mediu sănătos prevăzut de Convenția europeană a drepturilor omului, potrivit articolului 34, este reprezentat de plângerile individuale pot fi formulare de persoane fizice, dar și de entități colective precum grupurile de persoane sau organizațiile neguvernamentale.

i. Titularii activi – persoane fizice

În primul rând trebuie reținut că titularii dreptului la un mediu sănătos care au inițiat procedura în fața Curții Europene a Drepturilor Omului sunt 41 de cetățeni italieni, care locuiesc în provinciile Caserta sau Napoli din Campania (Italia). Aceștia au susținut că au suferit direct sau indirect datorită efectelor depozitării ilegale a deșeurilor și că deși această situație a fost cunoscută de autorități, o perioadă semnificativă nu au fost luate măsuri pentru a proteja locuitorii de aruncarea, îngroparea și arderea ilegală a deșeurilor periculoase în zonele lor și nu au furnizat locuitorilor informații în acest sens^[33].

Există o situație particulară privind reclamanții individuali. În privința anumitor reclamanți^[34], Curtea a constatat incompatibilitatea sa ratione personae motivând absența unor probe suficiente puse la dispoziție de către reclamanți pentru a concluziona că au locuit ei înșiși sau că au locuit rudele acestora în zone afectate de fenomenul de poluare în cauză. În consecință, plângerile acestora au fost calificate ca inadmisibile.

ii. Titularii activi – organizații neguvernamentale

Reclamanților persoane fizice s-au alăturat cinci asociații cu sediul în Campania. În privința acestora, deși a recunoscut rolul asociațiilor de a contribui esențial în conștientizarea opiniei publice și de a fi un autentic câine de pază publică^[35], Curtea a optat în favoarea unei analize stricte a condițiilor stabilite pentru titularii drepturilor pentru a le fi recunoscută calitatea de victimă^[36].

Argumentul esențial al raționamentului Curții în analizarea calității de victimă este cel referitor la pericol pentru sănătate ca urmare a expunerii la un fenomen de poluare, care nu putea afecta decât persoane fizice. În pofida compromisului de a recunoaște că încălcarea pretinsă a articolului 8 se suprapunea în esență cu cea reclamată în temeiul articolului 2, totuși, Curtea a reținut că asociațiile reclamante nu au fost „direct afectate” de presupusele încălcări^[37].

Curtea a reiterat că, atunci când o asociație reclamantă s-a bazat exclusiv pe drepturile individuale ale membrilor săi, fără a demonstra că ea însăși a fost afectată în mod substanțial în vreun fel, nu i se poate acorda statutul de victimă în temeiul unei dispoziții de fond a Convenției^[38].

De asemenea, Curtea nu a fost convinsă că vreunul dintre membrii asociațiilor reclamante, fondatorii și administratorii care locuiau în comunele enumerate oficial ca fiind afectate de fenomenul Terra dei Fuochi și ar fi fost direct afectați de situația în litigiu, au fost scutiți de obligația de a depune ei înșiși o cerere la Curte^[39]. Nu s-a susținut că membrii individuali ar fi suferit de o vulnerabilitate care i-a împiedicat să facă acest lucru sau nu ar fi fost în stare să facă acest lucru. Într-adevăr, o serie de persoane fizice cu reședința în astfel de municipalități au depus plângeri la Curte în nume propriu^[40].

În Verein KlimaSeniorinnen Schweiz și alții împotriva Elveției, recunoașterea calității asociațiilor de a depune o cerere în temeiul articolului 34 din Convenție ca reprezentanți ai persoanelor ale căror drepturi au fost sau se presupune că ar fi fost afectate a fost justificată de „considerații specifice legate de schimbările climatice” și de „trăsătura specială a schimbărilor climatice ca o preocupare comună a populației și a promovării acestei necesități contextuale intergeneraționale ” și limitat la „acest context specific”^[41]. În Cannavacciuolo și alții împotriva Italiei, Curtea nu a putut discerne „considerații speciale” precum schimbările climatice care ar putea-o convinge să acorde calitatea de victimă asociațiilor reclamante pentru a acționa în numele membrilor lor, presupusele victime directe, fără o autorizare specifică în acest sens^[42].

În consecință, plângeri introduse de asociații au fost calificate ca inadmisibile în temeiul incompatibilității ratione personae.

b. Condiția privind termenul în care se depune plângerea în cazurile de poluare ambientală

O situație particulară în privința titularilor individuali este constituită de o altă condiție de admisibilitate analizată la fel de strict de Curte: criteriile de stabilire a îndeplinirii termenului de șase luni. Ceea ce trebuie evidențiat este criteriul raportat la care a fost calculat termenul de șase luni. Sunt stabilite două criterii: domiciliul titularului dreptului la momentul depunerii plângerii în fața Curții, respectiv decesul titularului dreptului înaintea depunerii plângerii de către familie. Astfel, în concret, doi dintre reclamanți^[43] nu mai locuiau în municipiile Terra dei fuochi identificate la momentul depunerii cererilor lor, iar șase dintre reclamanți^[44] și-au depus cererile ca victime indirecte, în numele membrilor familiei decedați înainte de depunerea cererilor.

Având în vedere că nu existau căi de atac efective de epuizat, termenul de șase a început să curgă din momentul în care reclamanții au luat cunoștință de efectele situației asupra lor sau, în cazul victimelor indirecte, asupra rudelor acestora. Acest moment a fost atunci când au devenit suficient de conștienți că ei sau rudele lor au fost expuși unui risc pentru viața și sănătatea lor din cauza fenomenului de poluare în cauză. În ceea ce privește faptele concrete, Curtea a identificat sfârșitul anului 2013 ca fiind acel moment relevant și, astfel, a stabilit că data de 31 decembrie 2013 a fost punctul de plecare pentru calcularea termenului de șase luni în raport cu reclamanții. Din nefericire, nu toți acești reclamanți și-au depus cererile în termen de șase luni de la acea dată sau, în cazul în care o rudă a decedat după această dată, de la data decesului rudei^[45].

Consecința acestei abordări a avut ca efect admiterea obiecției preliminare a guvernului italian și calificarea acestor plângeri ca plângeri inadmisibile^[46].

c. Condiția privind epuizarea tuturor căilor ordinare de atac

Strategia guvernului italian de a contracara susținerile titularilor dreptului la un mediu sănătos a vizat, deopotrivă, neîndeplinirea și a unei alte condiții de admisibilitate: neepuizarea căilor de atac interne. Analizând demersurile procedurale invocate de autoritățile italiene, Curtea a constatat că niciuna dintre căile de atac propuse nu ar fi putut soluționa nemulțumirile titularilor drepturilor sau să le ofere reparații adecvate^[47].

Soluția adoptată în consecință a fost de respingere a excepției preliminare.

IV. Care drept protejează efectiv mediul contra poluării ambientale?

a. Dreptul la viață și sănătate este dreptul încălcat cu prioritate în cazul poluării ambientale?

Curtea, în jurisprudența anterioară, fie că s-a referit la cauzarea morții printr-o alunecare de teren într-o zonă în care erau depozitate gunoaie^[48], fie că a avut în vedere îmbolnăvirea și încetarea din viață a muncitorilor care erau expuși la azbest^[49], fie că s-a pronunțat asupra situației persoanelor care au fost expuse la un risc serios și iminent să moară datorită unor inundații, dar au supraviețuit^[50], a analizat cauzele privind mediul raportându-se la dreptul la viață^[51].

Prezenta cauză diferă de cazurile de mediu care priveau o singură sursă de poluare, identificată, circumscrisă sau activitate care o provoacă, și o zonă geografică mai mult sau mai puțin limitată sau expunerea la o anumită substanță care a fost eliberată de o sursă clar identificabilă. Curtea s-a confruntat mai degrabă cu o formă de poluare deosebit de complexă și răspândită, care se produce în primul rând, dar nu exclusiv, pe terenuri private, caracterizată printr-o multitudine de surse de poluare foarte diferite în ceea ce privește tipul lor, extinderea lor geografică, poluanții eliberați, modalitățile în care indivizii intrau în contact cu aceștia și impactul lor asupra mediului. În plus, spre deosebire de majoritatea cauzelor examinate de Curte, prezenta cauză nu a vizat activități periculoase, cum ar fi activitățile industriale, desfășurate pe fondul unui cadru de reglementare existent, ci activități desfășurate de părți private, respectiv grupuri infracționale organizate, precum și de industrie, întreprinderi și persoane fizice, dincolo de limitele oricărei forme de legalitate sau reglementare legală^[52].

Nu exista nicio îndoială că aruncarea ilegală și, prin urmare, complet nereglementată, adesea însoțită de incinerare, și îngroparea deșeurilor periculoase în cauză erau activități în mod inerent periculoase care ar putea prezenta un risc pentru viața umană. Severitatea potențialului prejudiciu pentru sănătatea umană care rezultă din astfel de activități, care au afectat toate elementele de mediu, cum ar fi solul, apa și aerul, părea a fi de necontestat de către părți. Nici nu s-a părut că Guvernul a contestat faptul că expunerea la substanțe toxice, cum ar fi cele eliberate în mediu ca urmare a fenomenului de poluare examinat, și care includea agenți cancerigeni cunoscuți, precum dioxine și metale grele, presupune un risc pentru viață și sănătate. Mai degrabă, Guvernul sa concentrat asupra lipsei unei relații de cauzalitate dovedite științific între expunerea la poluarea în cauză și apariția unei anumite boli în ceea ce privește solicitanții individuali sau rudele lor decedate^[53].

Pe baza tuturor probelor în fața sa și ținând cont de natura fenomenului de poluare în cauză și de comportamentul care l-a determinat, Curtea a admis existența unui risc pentru viață „suficient de grav, autentic și verificabil” pentru a implica articolul 2 și a declanșa obligația de a acționa din partea autorităților. Acest risc ar putea fi considerat „iminent” în termenii stabiliți de jurisprudența Curții, având în vedere reședința reclamanților, pe o perioadă considerabilă, în comunele identificate oficial ca fiind afectate de fenomenul de poluare în cauză, care se desfășoară de-a lungul unui deceniu. În consecință, nu era nici necesar, nici oportun să se solicite reclamanților să demonstreze o legătură dovedită între expunerea la un tip identificabil de poluare sau chiar la o substanță nocivă și apariția unei boli specifice care pune viața în pericol sau decesul ca urmare a acesteia^[54].

În plus, având în vedere că riscul general era cunoscut de mult timp, în conformitate cu o abordare de precauție, faptul că nu exista o certitudine științifică cu privire la efectele precise pe care le-ar fi putut avea poluarea asupra sănătății unui anume solicitant nu putea nega existența unei obligații de protecție, dintre care unul dintre cele mai importante aspecte a fost necesitatea de a investiga, identifica și evalua natura și nivelul riscului. A constata altfel în circumstanțele specifice ar face ca protecția articolului 2 să fie ineficientă^[55].

Articolul 2 era astfel aplicabil și, ca atare, autoritățile naționale au fost obligate să ia toate măsurile adecvate pentru a proteja viețile solicitanților rămași care locuiesc în municipalitățile afectate listate oficial.

b. Dreptul la viață privată – încă aplicabil în cazurile poluării ambientale?

Cauzele de pe rolul Curții privind poluarea mediului prezintă un nivel ridicat de complexitate datorită dificultății dovedirii legăturii de cauzalitate dintre poluare și încetarea din viață^[56], dată fiind necesitatea satisfacerii condiției referitoare la expunerea prelungită. Caracterul multifactorial al bolilor incidente în contextul poluării a determinat Curtea să aplice articolul 8 al Convenției europene – dreptul la viață privată și de familie – în cazuri privind sănătatea, liniștea personală și posibilitatea de a se bucura de propria casă^[57]. Dovedirea diminuării bunăstării și calității vieții unei persoane ca urmare a poluării prezintă un grad redus de dificultate^[58].

Deopotrivă, articolul 8 a fost preferat de Curte în cauze în care studii epidemiologice au atestat o creștere a mortalității rezidenților unei zone învecinate unei oțelării^[59].

În prezenta cauză, având în vedere constatările sale în temeiul articolului 2 și că argumentele reclamantului în temeiul articolului 8 au fost în esență aceleași cu cele formulate cu privire la plângerea sa în temeiul articolului 2, Curtea a considerat^[60] că nu era necesar să se examineze această plângere separat.

c. Relația dintre articolele 2 și 8 din Convenție în cazul poluării ambientale

Pendularea Curții între articolele 2 și 8 ale Convenției pentru a stabili cadru normativ potrivit în cauzele privind poluarea ambientală este justificată de raportarea progresivă la noi factori decât cei tradiționali precum dovedirea provocării fiecărei patologii prin poluare, în lumina unei interpretări evolutive a Convenției.

Alți factori^[61], amintiți în Cannavacciuolo, care au determinat Curtea să își schimbe opțiunea afirmată anterior – de a exclude articolul 2 și a da prioritate articolului 8 – se referă la caracterul ilegal al activităților de trafic de deșeuri^[62] și la studiile epidemiologice privind situația critică a sănătății a populației din zona afectată de poluare^[63].

Puncte de vedere privind interconectivitatea articolelor 2 și 8 ale Convenției pot fi argumentate și făcându-se referire la perspectivele adoptate de guvernul italian și Curtea europeană în privința cauzalității bolilor. Dacă guvernul italian pledează asupra perspectivei „ex post” care face aproape imposibilă dovedirea cazurilor de boli multifactoriale, Curtea adoptă perspectiva „ex ante” care justifică reținerea reponsabilității autorităților naționale pentru încălcarea articolului 2 datorită accesului acestora la dovezi științifice privind pericolul asupra afectării vieții unui număr mare de oameni. Deși guvernul apreciază că studiile științifice nu pot dovedi o cauzalitate individuală, Curtea consideră ca fiind suficientă constatarea unui risc serios și iminent de încetare din viață a grupului de persoane expuse poluării, contrar jurisprudenței anterioare^[64], nediminuând astfel exigența cauzalității și consolidând importanța epidemiologiei^[65].

Natura juridică a dreptului la viață – drept absolut – și a dreptului la viață privată și de familie – drept relativ – influențează obligațiile pozitive asumate de autoritățile naționale și gradul de limitare a drepturilor, prin aplicarea principiului proporționalității și a doctrinei marjei naționale de apreciere și, în final, prin recunoașterea dreptului la o compensare mai substanțială pentru persoanele afectate de poluare în baza incidenței dreptului la viață al acestora^[66].