Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan?

II. Categoria potențialilor cumpărători 

Chiar dacă, în termenul stabilit pentru exercitarea dreptului de preempțiune, niciunul dintre preemptori nu își valorifică dreptul său și nu își manifestă intenția de a cumpăra terenul, proprietarul terenului extravilan nu îl poate valorifica liber, fiind ținut în continuare, un termen, de obligația de a înstrăina terenul în favoarea unor potențiali cumpărători, persoane fizice sau juridice.Legiuitorul nu stabilește o ordine de preferință între aceștia însă enumeră, mai întâi, criteriile pe care trebuie să le îndeplinească potențialii cumpărători persoane fizice și anume:

− Criteriul domiciliului/reședinței pe teritoriul național, cel puțin 5 ani înainte de publicarea ofertei. Din textul de lege nu rezultă cum se va face dovada acestui domiciliu/reședinței și nici ce se întâmplă în cazul în care acesta a fost întrerupt. Potrivit art. 91 din Codul civil, dovada domiciliului se face „cu mențiunile cuprinse în cartea de identitate”. Aceasta înseamnă că, teroretic, orice persoană ce are domiciliul/reședința înscrise în cartea de identitate în țară, cu mai mult de 5 ani în urmă, ar putea să se bucure de dreptul de a cumpăra cu prioritate un teren extravilan.

Observăm, din nou, același criteriu al domiciliului/reședinței pe teritoriul național ce poate fi considerat o formă de discriminare indirectă a celorlalți cetățeni din statele membre ale Uniunii Europene, încălcându-se în acest fel dispozițiile art. 63 din Tratatul Uniunii Europene. Criteriul nu poate fi considerat o formă de stimulare a populației locale de a rămâne în zonele rurale și a contribui la dezvoltarea acestora, măsură ce ar fi fost în acord cu politicile europene, deoarece nu impune menținerea domiciliului după achiziția terenului. Fiind vorba de teritoriul național, este clar că vor fi avantajați cei care, în ultimii cinci ani, au avut domiciliul în țară așadar, cu prioritate cetățenii români și nu cei care au rămas sau vor rămâne în localitatea respectivă.

− Criteriul desfășurării activității agricole pentru o perioadă de cel puțin 5 ani înainte de publicarea ofertei. Unul dintre scopurile declarate ale modificării legislative a fost acela de a stimula tinerii fermieri să participe la dezvoltarea comunităților rurale și a zonelor agricole, aceștia reprezentând o categorie de preemptori cu grad important. Legiuitorul pare însă a uita pe cei care, deși nu îndeplinesc criteriile necesare pentru a fi încadrați în categoria tinerilor fermieri, sunt totuși persoane tinele (categoria de vârstă 40-50 de ani) care își doresc să înceapă o activitate agricolă. Impunând acest criteriu al vechimii în activitate, legiuitorul nu face altceva decât să dezavantajeze pe cei care își doresc să înceapă o astfel de activitate, favorizându-i pe cei care o fac deja. Mult mai potrivit ar fi fost poate asumarea obligației de a desfășura cel puțin 5 ani o activitate agricolă de către cei ce își doresc să cumpere un astfel de teren. Prezentarea unui plan de activitate pentru următorii 5 ani ar putea fi o condiție eficientă și utilă atât pentru stat, cât și pentru cel care îl întocmește. În acest fel, potențialul cumpărător va fi pus în situația de a analiza, el însuși, în mod realist, potențialul terenului pe care îl cumpără, diminuându-se în acest fel riscul unor afaceri eșuate într-un termen scurt. Experiența agricolă nu ar trebui să primeze în fața documentării și planificării. În Franța, intenția de cumpăra un teren agricol va trebui însoțită de un proiect argumentat și motivat ce va fi analizat de comitetele consultative (comisii locale, comitete tehnice), iar contractul de vânzare a terenului va putea conține condiții speciale, inclusiv condiții care asigură menținerea destinației proprietății pentru o perioada de cel puțin zece ani[22]. Putem observa lesne că, în cazul Franței, există o implicare semnificativă a statului prin SAFER[23], aceasta având ca atribuție principală selectarea cumpărătorilor interesați care prezintă proiecte în concordanță cu politicile locale și care răspund interesului public. Statul nu are așadar doar rolul de a impune condiții legale generale pentru achiziția acestor categorii de bunuri ci, va verifica, în fiecare situație individuală, potențialul cumpărătorului interesat și rolului pe care acesta l-ar putea juca în devoltarea zonei din punct de vedere agricol.

− Criteriul înregistrării fiscale pentru o perioadă de minim 5 ani anteriori publicării ofertei de vânzare este de asemenea criticabil, favorizând în mod evident cetățenii români și descurajând valorificarea libertății de circulație în spațiul Uniunii Europene.

Potențialii cumpărători persoane juridice trebuie, de asemenea, să îndeplinească cumulativ mai multe criterii. Două dintre acestea sunt apropiate celor aplicabile potențialilor cumpărători persoane fizice și anume:

− Criteriul sediului social și/sau a sediului secundar situat pe teritoriul național pe o perioadă de cel puțin 5 ani, criteriu impus atât pentru persoana juridică potențial cumpărătoare cât și pentru asociații/acționarii acesteia care dețin controlul societății;

− Criteriul activității agricole desfășurate în ultimii 5 ani anteriori publicării ofertei de vânzare.

Un criteriu distinct este acela al procentului de 75% din veniturile obținute care trebuie să provină din activitățile agricole. Aceste criterii, inclusiv definirea activităților agricole prin raportarea lor la codul CAEN, stabilite prin ordin al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, reprezintă, din nou, o modalitate prin care potențialii cumpărători persoane juridice din statele membre ale Uniunii Europene sunt dezavantajați, acestora fiindu-le limitat accesul la achiziția de terenuri agricole.

III. Vânzarea terenurilor agricole înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare

Articolul 42 introduce obligativitatea plății unui impozit în două ipoteze:

a) vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan într-un interval mai mic de 8 ani de la cumpărare. Aceasta înseamnă că un astfel de impozit va fi plătit exclusiv în cazul în care terenurile agricole situate în extravilan ce fac obiectul vânzării au fost dobândite prin cumpărare și nu în alte moduri de dobândire prevăzute de lege. Așadar, un teren agricol situat în extravilan, dobândit prin moștenire va putea fi înstrăinat în orice moment fără a impune plata unui asemenea impozit.

Modul de calcul a acestui impozit a generat critici, determinând invocarea excepției de neconstituționalitate bazată pe lipsa clarității actului normativ. Motivul sesizării a fost acela că, pentru a stabili modalitatea de calcul a impozitului, legiuitorul folosește două valori care, în practică, sunt aproape întotdeauna diferite și anume prețul și valoarea de grilă. Legea stabilește că impozitul reprezintă „80% (din) suma ce reprezintă diferența dintre prețul de vânzare și prețul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă”. Nu este foarte clar dacă pentru stabilirea impozitului se va avea în vedere prețul care reprezintă valoarea reală a terenului, liber stabilită între părți sau valoarea de grilă care este una orientativă. Criticată a fost și utilizarea sintagmei de „preț de grilă” având în vedere că termenul corect este cel stabilit prin Codul fiscal respectiv „studiul de piață realizat de către camerele notarilor publici”[24].

Legiuitorul constituțional a respins însă această critică arătând că „sintagma „grilă notarială” are aceeași semnificație cu „studiul de piață” întocmit de camerele notarilor publici. Deși nu este permis, din punctul de vedere al tehnicii legislative, ca același înscris/ registru să poarte una sau mai multe denumiri, în cazul analizat, Curtea observă că este de notorietate desemnarea studiului de piață anteferit prin sintagma „grilă notarială”[25].

În privința criticii generate de folosirea a două valori de referință diferite pentru calcularea impozitului, Curtea constituțională a înlăturat-o și pe aceasta considerând că „o asemenea sintagmă nu induce o ambiguitate la nivelul textului analizat, întrucât ea se referă la diferența dintre valoarea terenului agricol extravilan din studiul de piață de la data cumpărării și cel de la data vânzării, și nu la cea dintre valoarea terenului agricol extravilan stabilită prin contractele de vânzare-cumpărare/ vânzare la momentul dobândirii/ înstrăinării”[26].

b) a doua situație în care se va plăti impozitul este cea a înstrăinării directe sau indirecte „înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, a pachetului de control al societăților care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan și care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora”.

Textul este criticabil sub mai multe aspecte. În primul rând, legiuitorul nu prevede ce înseamnă înstrăinare directă sau indirectă, ridicându-se întrebarea firească dacă, în cazul moștenirii sau în cazul altei forme de transfer având ca obiect drepturile asupra pachetului de control al societății se va impune plata acestui impozit. Analizând această critică, Curtea Constituțională a considerat că legiuitorul „a apelat la o expresie generică ce pune în centrul său transmiterea prin orice modalitate a dreptului de proprietate asupra acțiunilor societății prin acte inter vivos”[27]. Așadar, dacă în cazul persoanelor fizice, legiuitorul impune plata impozitului numai în cazul înstrăinării prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, în cazul persoanelor juridice, orice formă de înstrăinare prin acte între vii (așa cum rezultă din interpretarea textului dată de Curtea Constituțională) va determina o impozitare.

Nu este foarte clar nici dacă, atunci când s-a referit la momentul „cumpărării” legiuitorul, a avut în vedere cumpărarea acțiunilor/părților sociale sau momentul cumpărării terenurilor. Mai mult, în cazul în care procentul de 25% dintre activele societății nu a fost atins prin cumpărare în același an ci în ani diferiți, ne vom întreba când anume începe să curgă acest termen de 8 ani.

Nici modul de calcul a acestui impozit nu este foarte clar, textul stipulând că „vânzătorul va avea obligația de a plăti un impozit de 80% din diferența de valoare a terenurilor respectiv calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor și momentul înstrăinării pachetului de control”. Așadar, deși este vorba de o vânzare de acțiuni/părți sociale, totuși impozitul este calculat la valoarea terenurilor și nu la valoarea cesiunii.

Apoi, pentru o bună înțelegere, dar și pentru o aplicare corect a textului de lege s-ar impune definirea termenului de „pachet de control”. În această privință, Curtea constituțională a apreciat că nu se impune vreo intervenție, considerând că exprimarea textului de lege este suficientă, aceasta însemnând „acea valoare/ cuantum a acțiunilor/ părților sociale care permite luarea deciziilor în cadrul societății” .

De altfel, nu este foarte clar nici cine și, mai ales, cum se va verifica plata acestui impozit. Dacă la transferul dreptului de proprietate, notarul instrumentator are acces la informațiile referitoare atât de categoria de folosință a terenului cât și la data cumpărării astfel că poate stabili ușor dacă tranzacția este impozabilă, în cazul cesiunii părților sociale/acțiunilor doar părțile vor cunoaște aceste date referitoare la activele societății. Nici avocatul care asistă părțile în încheierea contractului, nici notarul public ce eventual ar autentifica transferul și nici măcar Registrul Comerțului ce va înregistra acest transfer nu are, în mod obligatoriu, acces la informațiile privind activele societății, acestea nefăcând obiectul transferului (sigur ca aceste informații pot fi solicitate însă va ține de cedent obligația de a le comunica).

Criticat a fost și cuantumul impozitului, acesta fiind considerat suficient de mare cât să poată fi privit ca o încălcare a dispozițiilor art. 44 din Constituție[28]. Curtea Constituțională a apreciat însă că „scopul urmărit prin măsura criticată este descurajarea cumpărării proprietății funciare în scop de revânzare imediată, prevenirea speculei imobiliare, asigurarea faptului că cel ce cumpără terenul îl cumpără pentru a se desfășura activități agricole specifice pe termen mediu și lung, având în vedere perioada de timp în care se datorează impozitul instituit, și prevenirea fărâmițării proprietății funciare”[29]. De aceea, acest scop a fost considerat ca fiind unul legitim. Intervenția statului, în acest caz, a fost considerată de Curtea Constituțională ca „una minimă, întrucât are în vedere natura terenurilor”.

Cu toate acestea, în opinia noastră, stabilirea unui impozit atât de mare nu este cea mai adecvată măsură, aptă a preveni specula imobiliară cu aceste terenuri. Riscul cel mai mare este acela de a încuraja părțile ce intenționează să încheie un contract de vânzare cumpărare, fie să îi dea o formă juridică diferită care permite evitarea taxelor (în cazul persoanelor fizice), fie plata unor sume de bani în numerar pentru a se evita plata impozitului. Acest lucru s-a întâmplat și în cazul altor state. Spre exemplu, în Belgia, costurile administrative ridicate au determinat ca o parte a prețului tranzacțiilor cu astfel de terenuri să fie plătit deseori „în plic”, amploarea acestui fenomen devenind îngrijorătoare (studiul estimează că aproximativ 20% din preț este plătit „la negru”, „în plic”)[30].


 

[22] https://www.safer.fr/.

[23] SAFER a fost creat prin Legea de orientare agricolă din 5 august 1960, ca parteneriate non-profit în comandită, sub tutela Ministerelor agriculturii și finanțelor.

[24] Art. 111 din Codul Fiscal din 2015 (Legea 227/2015), publicat în Monitorul Oficial cu numărul 688 din data de 10 septembrie 2015.

[25] Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020.

[26] Idem.

[27] Idem.

[28] Idem.

[29] Idem.

[30] Pavel Ciaian, d’Artis Kancs, Jo Swinnen, Kristine Van Herck and Liesbet Vranken Sales Market Regulations for Agricultural Land in EU Member States and Candidate Countries, disponibil la adresa disponibil la https://www.ceps.eu.

Era necesară modificarea Legii nr. 17/2014 ce reglementează vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan? was last modified: februarie 10th, 2021 by Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Numai utilizatorii autentificați pot scrie comentarii

Arhiva Revista

Despre autor:

Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Mihaela Gabriela Durnescu (Prăjanu)

Este doctorandă la Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara.